我國(guó)碳交易的實(shí)踐、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

李 昊

（中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250021）

一、引言

“碳交易”這一概念最早出現(xiàn)于1997年的《京都議定書(shū)》，其中提出關(guān)于二氧化碳的排放權(quán)可以像普通商品一樣，在不同主體間進(jìn)行交易。作為稀缺資源，碳交易的實(shí)質(zhì)在于鼓勵(lì)減排主體超量減排，出售剩余配額獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)；超額排放的減排主體需要額外購(gòu)買(mǎi)配額或承擔(dān)罰款，也符合國(guó)際環(huán)境法公認(rèn)的污染者付費(fèi)原則（PPP原則）。

從運(yùn)作機(jī)制看，碳交易主要涉及減排企業(yè)、核查機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、交易平臺(tái)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者等主體。其中，減排企業(yè)是碳交易市場(chǎng)的主要參與主體，通過(guò)出售多余的碳配額，或是購(gòu)買(mǎi)碳配額缺口完成自身的減排任務(wù)。核查機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)碳排放數(shù)值的測(cè)量、報(bào)告、檢驗(yàn)等工作。交易平臺(tái)與注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)屬于碳交易的金融基礎(chǔ)設(shè)施。

從全球?qū)嵺`看，歐盟、新西蘭、日本等主要經(jīng)濟(jì)體先后推出了碳排放交易體系，明確了交易規(guī)則、減排政策、資金運(yùn)作等各方面內(nèi)容?？偨Y(jié)借鑒既有的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)于有針對(duì)性預(yù)防并解決當(dāng)前我國(guó)碳交易市場(chǎng)面臨的困難和問(wèn)題，具有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。

二、當(dāng)前我國(guó)碳交易市場(chǎng)面臨的主要困難和問(wèn)題

我國(guó)在踐行《巴黎協(xié)定》過(guò)程中，積極探索符合中國(guó)國(guó)情的碳減排路徑，在實(shí)踐上采用了建立碳排放交易市場(chǎng)的形式，先地方試點(diǎn)、后建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。2011年11月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京等7個(gè)省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作。2021年7月16日，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)上線，至12月31日，碳排放配額累計(jì)成交1.79億噸、成交額76.61億元。從運(yùn)行情況看，主要存在以下困難和問(wèn)題。

（一）碳排放權(quán)的法律屬性不明確

《中華人民共和國(guó)民法典》第440條規(guī)定了“可以出質(zhì)的7種權(quán)利形式，包括匯票、本票、支票，債券、存款單等”，相關(guān)形式并未明確包括碳排放權(quán)在內(nèi)的環(huán)境權(quán)益，其他法律法規(guī)也并未涉及，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)在探索和拓展碳排放權(quán)的金融屬性時(shí)缺少根本依據(jù)。

（二）碳交易不夠活躍

目前，國(guó)內(nèi)分配的碳配額有效期尚未明確，市場(chǎng)普遍預(yù)計(jì)配額可以跨期使用。在“雙碳”目標(biāo)下，配額的長(zhǎng)期價(jià)值看漲，加之擔(dān)心將來(lái)調(diào)整配額計(jì)算系數(shù)，后期可能出現(xiàn)配額不足局面，導(dǎo)致部分企業(yè)對(duì)出售配額持觀望態(tài)度。同時(shí)，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》僅明確重點(diǎn)排放單位是交易主體，并未涉及碳資產(chǎn)管理公司、機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者等，上述主體只能對(duì)碳交易持觀望態(tài)度，碳金融產(chǎn)品停滯不前，不利于擴(kuò)大交易規(guī)模。

（三）碳交易的監(jiān)管力量相對(duì)薄弱

碳交易市場(chǎng)是復(fù)雜的虛擬商品交易市場(chǎng)，涉及碳配額買(mǎi)售、碳排放量的核查、碳金融產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等系列流程，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)且涉及較大的經(jīng)濟(jì)利益。根據(jù)規(guī)定，全國(guó)碳市場(chǎng)由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌管理，除試點(diǎn)地區(qū)外，多數(shù)省份不熟悉碳市場(chǎng)的監(jiān)管問(wèn)題。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)自身的職責(zé)定位，也無(wú)法完全匹配具有較強(qiáng)金融屬性的碳市場(chǎng)監(jiān)管需要。

（四）碳市場(chǎng)的履約強(qiáng)制力不足

目前，對(duì)碳排放量多采取參數(shù)核算方法。由于全國(guó)碳市場(chǎng)建立時(shí)間短，政策標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，部分減排企業(yè)為壓低自身超額的碳排放量，存在數(shù)據(jù)失真的可能性。同時(shí)，根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，重點(diǎn)排放企業(yè)虛報(bào)、瞞報(bào)溫室氣體排放報(bào)告，或拒絕履行溫室氣體排放報(bào)告義務(wù)的，處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下罰款。從處罰金額看，力度相對(duì)較小，制約了履約效果。

圖1 2021年全國(guó)碳市場(chǎng)月度交易額

圖2 2021年全國(guó)碳市場(chǎng)月度交易量

三、國(guó)際上推行碳交易的主要做法

從國(guó)際上看，碳交易主要分為兩種形式：總量控制和交易型，基準(zhǔn)線和信用交易型?？偭靠刂坪徒灰仔停疄槟硞€(gè)特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)定排放總量限額，受約束實(shí)體每排放一噸二氧化碳，需上繳一個(gè)排放單位。對(duì)政府發(fā)放的配額，實(shí)體可進(jìn)行自身減排義務(wù)抵消，也可以交易?；鶞?zhǔn)線和信用交易型，政府為受約束實(shí)體設(shè)定排放基準(zhǔn)線，超出基準(zhǔn)線的，實(shí)體需上繳碳信用，低于基準(zhǔn)線的，實(shí)體可獲得碳信用用于出售。從國(guó)別上看，歐盟、新西蘭、美國(guó)、日本等主要經(jīng)濟(jì)體先后推出了碳交易體系。

（一）強(qiáng)化碳交易的頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)碳市場(chǎng)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性

鑒于碳交易市場(chǎng)的建設(shè)內(nèi)容豐富且涉及面廣，多個(gè)經(jīng)濟(jì)體采用分階段推進(jìn)的辦法，逐步健全完善市場(chǎng)體制。歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EU ETS）是全球最早建立、也是最成熟的碳交易市場(chǎng)，以提出目標(biāo)、頒布立法、出臺(tái)方案等3種方式構(gòu)建起自上而下的政策框架，具體實(shí)施先后經(jīng)歷四個(gè)階段（詳見(jiàn)表1），體現(xiàn)出較強(qiáng)的系統(tǒng)性和計(jì)劃性。韓國(guó)碳排放權(quán)交易體系( KETS )于2015年啟動(dòng)，第一階段和第二階段各為期三年，之后每五年為一個(gè)階段，每個(gè)階段分別制定相應(yīng)的政策目標(biāo)和規(guī)劃。

表1 歐盟碳排放交易系統(tǒng)的四個(gè)發(fā)展階段

（二）建立完善的信息披露、交易規(guī)則體系等，并適時(shí)調(diào)整

為建立公開(kāi)透明、統(tǒng)一規(guī)范的碳交易市場(chǎng)，歐盟專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《建立歐盟溫室氣體排放配額交易體系指令》，并進(jìn)行了多次修訂。從披露渠道看，歐盟以歐盟委員會(huì)官方網(wǎng)站為核心建立了披露平臺(tái)；在配額分配及交易信息披露方面，主要由歐洲能源交易所和歐洲期貨交易所及時(shí)披露有關(guān)配額拍賣(mài)、交易等信息。從披露內(nèi)容看，歐盟披露的溫室氣體排放信息包括3個(gè)層面：歐盟層面，主要披露年度配額分配數(shù)量、交易數(shù)量等；成員國(guó)層面，主要披露成員國(guó)配額總量、履約限額比例等；設(shè)施層面，每年4-5月定期發(fā)布履約情況等。此外，歐盟每年發(fā)布?xì)W洲碳市場(chǎng)運(yùn)行報(bào)告。對(duì)配額的跨期使用，新西蘭、澳大利亞、美國(guó)、日本等在實(shí)際碳交易中，一般允許碳配額在使用時(shí)間上的靈活性，但不允許無(wú)限儲(chǔ)存，既降低價(jià)格波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)因素對(duì)碳交易的干擾，也在一定程度上提升企業(yè)交易的積極性。

（三）在碳交易市場(chǎng)中引入金融監(jiān)管規(guī)則，并注重形成部門(mén)合力

成熟的碳交易分為現(xiàn)貨交易和衍生品交易，其中，衍生品交易涉及金融問(wèn)題，金融監(jiān)管規(guī)則的適用不可或缺。在歐盟，適用于排放配額交易的主要金融市場(chǎng)規(guī)則包括：一是金融工具市場(chǎng)指令和條例，規(guī)定了交易場(chǎng)所和金融中介機(jī)構(gòu)的授權(quán)要求、主管當(dāng)局間的監(jiān)督和合作規(guī)則等。二是禁止市場(chǎng)濫用監(jiān)管，相關(guān)規(guī)定適用于所有市場(chǎng)參與者。三是反洗錢(qián)指令，規(guī)定了防止洗錢(qián)和恐怖融資的重要保障措施。從監(jiān)管力量看，歐盟下設(shè)專(zhuān)門(mén)的氣候行動(dòng)部門(mén)，全面負(fù)責(zé)歐盟層面碳交易體系的執(zhí)行、碳減排情況監(jiān)測(cè)等；碳金融業(yè)務(wù)納入歐盟金融監(jiān)管，注重宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管模式的結(jié)合，以穩(wěn)定碳金融市場(chǎng)秩序，保護(hù)投資者合法權(quán)益。

（四）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資助機(jī)制，助力減排企業(yè)轉(zhuǎn)型

歐盟成立了創(chuàng)新基金和現(xiàn)代化基金，其中，創(chuàng)新基金旨在支持所有成員國(guó)在低碳技術(shù)和工藝方面的創(chuàng)新，目前已發(fā)展成為世界上最大的創(chuàng)新低碳技術(shù)示范資助計(jì)劃之一，在具體實(shí)施中，基金總額15億歐元，發(fā)放方式為中標(biāo)制；中標(biāo)項(xiàng)目涵蓋大型項(xiàng)目（超過(guò)750萬(wàn)歐元）和小型項(xiàng)目（低于750萬(wàn)歐元）?，F(xiàn)代化基金則專(zhuān)項(xiàng)用于支持10個(gè)低收入歐盟國(guó)家向氣候中和過(guò)渡。美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排計(jì)劃（RGGI）資助的領(lǐng)域包括清潔和可再生能源、溫室氣體減排等，對(duì)部分項(xiàng)目直接提供資金支持。為保障碳交易的順利實(shí)施，澳大利亞引入系列補(bǔ)償計(jì)劃，包括就業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)力方案（JCP，提供資金保障就業(yè)）、清潔能源和氣候變化項(xiàng)目投資計(jì)劃、家庭資助計(jì)劃等。

（五）采取行政處罰、聲譽(yù)處罰等多種方式，嚴(yán)厲懲處不履約的減排企業(yè)

歐盟對(duì)于碳排放超過(guò)配額但不履約的企業(yè)，要求各成員國(guó)采取有效、相稱(chēng)和勸誡性的懲罰措施，包括聲譽(yù)處罰、行政處罰、刑事處罰等。根據(jù)規(guī)定，企業(yè)排放二氧化碳每超標(biāo)1噸的，處100歐元罰款，并在次年的排放許可額度中扣除相應(yīng)數(shù)量，相關(guān)罰款金額可以根據(jù)歐盟通脹率進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，公布超額排放的企業(yè)名稱(chēng)。此外，歐盟還要求各成員國(guó)出臺(tái)其他處罰措施。新西蘭針對(duì)未按時(shí)完成履約的減排企業(yè)，按照配額缺口數(shù)量以3倍于當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格為單價(jià)計(jì)算罰款金額。

四、碳交易的實(shí)際效果分析-以歐盟為例

作為全球氣候行動(dòng)的領(lǐng)跑者，歐盟排放交易系統(tǒng)已連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)17年，納入減排企業(yè)1.1萬(wàn)余家，涵蓋歐盟近半數(shù)的減排總量，碳交易額占全球交易總額的近九成。世界銀行發(fā)布的《碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)2021報(bào)告》、歐盟發(fā)布的《碳市場(chǎng)報(bào)告》等均顯示，歐盟碳交易取得明顯成效。

（一）歐盟國(guó)家的碳排放量顯著下降

作為碳排放的主要源頭，電力行業(yè)一直是歐盟碳減排關(guān)注的重點(diǎn)，從實(shí)際減排量看，自第三階段以來(lái)，歐盟排放交易體系覆蓋的固定裝置(發(fā)電廠和制造裝置)排放量下降了近29%，從溫室氣體的排放總量看，自2008年以來(lái)的3個(gè)履約周期，碳排放量的年均減少幅度為1.4%。

（二）歐盟能源結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化

過(guò)去十年間，歐盟對(duì)煤和石油的生產(chǎn)量減少三成，初級(jí)能源消耗僅占全球的一成左右，可再生能源發(fā)電比例升至六成左右，也為實(shí)現(xiàn)歐盟確定的2030年將可再生能源發(fā)電占比提升至65%的遠(yuǎn)景目標(biāo)，奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）歐盟碳金融產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

歐盟碳市場(chǎng)涉及減排企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、碳基金、私募股權(quán)投資基金等眾多主體。不僅活躍了碳交易市場(chǎng)，還推動(dòng)碳金融產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展，包括遠(yuǎn)期、期貨、期權(quán)、掉期等，期貨交易非?；钴S，碳衍生品合約交易量已達(dá)到現(xiàn)貨交易量的6倍左右，在總交易中的占比達(dá)八成以上。

五、對(duì)我國(guó)推進(jìn)碳交易體系的啟示與建議

在碳交易體系中，碳配額的分配和履約是政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，如何合理確定配額總量，如何在減排企業(yè)間公平分配，如何準(zhǔn)確核算減排企業(yè)的履約情況，都有賴(lài)于系統(tǒng)完善的制度設(shè)計(jì)。借鑒其他經(jīng)濟(jì)體尤其是歐盟碳交易的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合2021年國(guó)內(nèi)碳交易實(shí)踐，我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面予以完善。

（一）強(qiáng)化碳市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)

在2021年全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)開(kāi)展的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)相對(duì)明確的碳交易體系發(fā)展規(guī)劃，明確階段化減排目標(biāo)、任務(wù)、行業(yè)等，提高碳交易的可預(yù)期性。強(qiáng)化與高等院校、科研院所的合作，重點(diǎn)培養(yǎng)碳核算、碳交易、碳數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)化人才，為行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供人才保障。

（二）加快推進(jìn)碳交易立法工作

加快推進(jìn)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的立法進(jìn)程，在不違反《民法典》等相關(guān)法律的前提下，細(xì)化碳排放權(quán)的法律性質(zhì)、碳交易規(guī)則、主體參與、違法處罰等內(nèi)容，為碳交易的大規(guī)模開(kāi)展奠定更高層次的制度基礎(chǔ)。

（三）完善碳交易監(jiān)管體制機(jī)制

考慮到碳市場(chǎng)兼具生態(tài)和金融的多市場(chǎng)屬性，建議由生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合人民銀行、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)，成立碳交易監(jiān)管委員會(huì)，履行碳交易的跨市場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)碳監(jiān)管的人才隊(duì)伍建設(shè)，并探索與國(guó)外相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立常態(tài)化的溝通交流機(jī)制。

（四）推動(dòng)碳交易市場(chǎng)快速、規(guī)范發(fā)展

逐步允許機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者參與碳交易。開(kāi)發(fā)碳期貨、碳期權(quán)等碳金融衍生產(chǎn)品，提升碳市場(chǎng)活躍度。建立健全基于中國(guó)國(guó)情且科學(xué)的碳排放因子和計(jì)量體系，制定并細(xì)化各項(xiàng)技術(shù)要求，確保從企業(yè)層面到行業(yè)層面實(shí)行統(tǒng)一強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)披露和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

（五）加大碳交易違法行為懲處力度

采取行政處罰、聲譽(yù)處罰等多種方式，嚴(yán)厲打擊減排企業(yè)數(shù)據(jù)失真行為。加強(qiáng)對(duì)碳中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，尤其是在碳交易、碳資管等金融屬性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，探索引入牌照化管理模式，明確資質(zhì)要求，并做好對(duì)持牌機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)支持和輔導(dǎo)相關(guān)工作。