內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的實現(xiàn)路徑探析

胡玲

[摘 要] 近些年，在各級地方政府及社會各界的共同努力下，內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了一定的成效。但是受自然因素、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、歷史政策、教育經(jīng)費投入體制等因素的影響，內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育仍存在著受教育機會不均衡、教育資源配置不均衡、師資力量較為薄弱、教育經(jīng)費不足等問題，距離優(yōu)質(zhì)均衡尚存在一定差距。從公共服務(wù)視角出發(fā)，在了解內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上展開研究，探索該地區(qū)實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的路徑，以期為內(nèi)蒙古義務(wù)教育健康有序發(fā)展提供參考性意見。

[關(guān)鍵詞] 義務(wù)教育;優(yōu)質(zhì)均衡;實現(xiàn)路徑

[基金項目] 2020年度內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)基金項目“內(nèi)蒙古義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的實現(xiàn)路徑研究”（20B44）;2020年度內(nèi)蒙古自治區(qū)教育科學(xué)研究“十三五”規(guī)劃課題“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下巴彥淖爾市城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展路徑研究”（2020JGH019）

[作者簡介] 胡 玲（1984—），女，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，碩士，河套學(xué)院經(jīng)濟管理系副教授，主要從事公共物品、區(qū)域發(fā)展研究。

[中圖分類號] G527 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-9324（2022）18-0001-04 [收稿日期] 2021-08-30

教育作為國之大計、黨之大計，直接關(guān)系著社會主義建設(shè)者和接班人的培養(yǎng)、全面小康社會的建成和中華民族的偉大復(fù)興，應(yīng)始終將教育置于優(yōu)先發(fā)展的主要戰(zhàn)略地位。為促進義務(wù)教育事業(yè)的健康有序發(fā)展，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級政府近些年做出了很多努力。2007年，內(nèi)蒙古自治區(qū)順利通過“兩基”國檢，城區(qū)農(nóng)牧區(qū)免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)，是其義務(wù)教育發(fā)展史上的兩個重要里程碑。然而，教育事業(yè)依附于經(jīng)濟發(fā)展，也受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，在新的歷史時期，內(nèi)蒙古地區(qū)仍需多管齊下，努力推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

一、內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展概況

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略中，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府重點加強了推進義務(wù)教育均衡方面的工作，2019年一般公共預(yù)算收入2059.7億元，一般公共預(yù)算支出5097.9億元，其中教育支出增長較快，較2018年增長6.3%。

根據(jù)內(nèi)蒙古統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年內(nèi)蒙古各盟市小學(xué)適齡兒童入學(xué)率均達到100%，全區(qū)小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率達到99.92%。初中畢業(yè)生升學(xué)率達94.60%，而2003年時這一指標(biāo)為67.32%。具體來看，截至2019年底，全區(qū)有義務(wù)教育階段小學(xué)1662所（含小學(xué)教學(xué)點699個）;在校生136.3093萬人，專任教師人數(shù)有10.2876萬人。全區(qū)有初中701所，其中九年一貫制學(xué)校228所;在校生66.3303萬人，專任教師人數(shù)5.9558萬人。與2018年相比，小學(xué)、初中學(xué)校數(shù)量呈上升的趨勢，專任教師數(shù)量也有所增加[1]?？傮w來看，內(nèi)蒙古自治區(qū)義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r較好。為持續(xù)、深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展并鞏固現(xiàn)有成果，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府及教育主管部門結(jié)合本地實際情況出臺了相應(yīng)的政策措施，并且強化了監(jiān)督。但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、教育管理體制等歷史遺留因素也必然造成地區(qū)間義務(wù)教育資源配置不均衡等問題，內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象依然不同程度的存在。

二、內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展路徑

（一）消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)壁壘，強化政府宏觀調(diào)控

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不僅制約著內(nèi)蒙古社會經(jīng)濟的長足發(fā)展，還制約著義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展水平。要想內(nèi)蒙古義務(wù)教育實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，必須破除傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元壁壘，深入推進義務(wù)教育一元化發(fā)展，這是基本前提，也是關(guān)鍵一環(huán)。

1.加強各地政府統(tǒng)籌力度。在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府及教育主管部門的主導(dǎo)作用，對優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源進行統(tǒng)籌、合理安排[2]。正如新公共服務(wù)理論的觀點，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，政府的職責(zé)在于服務(wù)而非掌舵。政府可從政策層面出發(fā)，進一步加大盟市間、城市和農(nóng)村牧區(qū)之間教育經(jīng)費的統(tǒng)籌力度，合理規(guī)范教育經(jīng)費的用途和方向，多措并舉保障內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡化發(fā)展工作的推進。

2.加大政府對農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校的政策傾斜，例如對辦學(xué)條件差的學(xué)校實行對口幫扶，對到偏遠地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)任教的教師給予一定額度的補貼，在職稱評定和晉級時給予這些地區(qū)一定的優(yōu)先照顧等。同時加大對落后地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校的資金扶持力度，注重優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的投入效果。強化監(jiān)督，確保專項資金專項支出。充分保障財政經(jīng)費投入，制定統(tǒng)一的義務(wù)教育階段教育經(jīng)費的撥付標(biāo)準(zhǔn)，全面統(tǒng)籌教師編制和職稱數(shù)額等問題;在各盟市及所轄區(qū)域持續(xù)推進深入“兩免一補”政策的貫徹落實，進一步優(yōu)化和完善內(nèi)蒙古地區(qū)的義務(wù)教育管理體制。

3.深化戶籍制度改革，持續(xù)推進內(nèi)蒙古地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確指出，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利;將隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇;逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費和普惠性學(xué)前教育的政策及接受義務(wù)教育后參加升學(xué)考試的實施辦法[3]。

隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，內(nèi)蒙古地區(qū)很多農(nóng)村牧區(qū)的青壯年流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村牧區(qū)人口呈現(xiàn)凈流出狀態(tài)，而進入城市的隨遷子女在接受義務(wù)教育時往往受到戶籍限制。內(nèi)蒙古應(yīng)逐步完善城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度，保障隨遷子女享受公平的受教育權(quán)利和機會，剝離附著于戶口的基本公共服務(wù)與普惠性社會福利，為推進內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡和可持續(xù)發(fā)展掃清戶籍制度障礙。

（二）積極引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變觀念

義務(wù)教育是惠及全社會的公共物品，義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展關(guān)系著內(nèi)蒙古地區(qū)社會公眾的利益和未來發(fā)展，義務(wù)教育的均衡發(fā)展需要各級政府、教育行政主管部門、社會力量的共同參與。

1.內(nèi)蒙古地區(qū)各級政府及教育主管部門轉(zhuǎn)變觀念，將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展置于突出地位，并按照國家義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡評價標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合地區(qū)實際制定評估指標(biāo)體系，建立多維的義務(wù)教育評價考核指標(biāo)體系，用全面、均衡、可持續(xù)的觀點促使建立內(nèi)蒙古義務(wù)教育資源均衡配置的機制。

2.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的教育教學(xué)觀念。長期以來，很多地區(qū)的義務(wù)教育在片面重視分?jǐn)?shù)和追求升學(xué)率思想的影響下，形成“應(yīng)試教育”，雖然政府及教育主管部門也采取了考試不排名等措施，但是在部分地區(qū)這種思想仍根深蒂固，優(yōu)質(zhì)教師也競相向升學(xué)率高的學(xué)校集中[4]。在新時期，內(nèi)蒙古地區(qū)中小學(xué)教師應(yīng)該樹立立德樹人的思想，正確認(rèn)識素質(zhì)教育的科學(xué)內(nèi)涵、重要性及具體要求，改革傳統(tǒng)教學(xué)方式，學(xué)習(xí)和引入新的教學(xué)方法和手段，將應(yīng)試教育和素質(zhì)教育的深刻內(nèi)涵相融合，在提升學(xué)生知識儲備和發(fā)展技能的同時，促進學(xué)生綜合素質(zhì)的全面發(fā)展。加強本地區(qū)中小學(xué)教師職業(yè)道德和教學(xué)技能建設(shè)，提高中小學(xué)的教育教學(xué)水平。加強內(nèi)蒙古自治區(qū)與其他地區(qū)中小學(xué)間的溝通交流，促進內(nèi)蒙古地區(qū)中小學(xué)階段教師資源的均衡優(yōu)化配置。

3.引導(dǎo)社會公眾轉(zhuǎn)變觀念。內(nèi)蒙古各級政府及教育主管部門應(yīng)加強宣傳，通過舉辦“校園主題日”“家長開放日”等活動引導(dǎo)家長樹立科學(xué)的教育理念，在遵循學(xué)生智力和思維發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，理性認(rèn)識個體差異的客觀存在，轉(zhuǎn)變對中小學(xué)評價中仍普遍存在的注重分?jǐn)?shù)和升學(xué)率的認(rèn)知偏差。引導(dǎo)廣大家長正確認(rèn)識學(xué)校及教師在學(xué)生成長中的作用，培養(yǎng)家長支持學(xué)校和教師進行正常教育管理的意識，形成家校聯(lián)動機制，促進內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的良性發(fā)展。

（三）合理布局，優(yōu)化義務(wù)教育資源的均衡配置

按照帕累托效率理論的觀點，在義務(wù)教育領(lǐng)域充分利用有限的人力、物力、財力等義務(wù)教育資源，最大限度地提高義務(wù)教育資源的利用效率，就能夠?qū)崿F(xiàn)以最小的成本投入創(chuàng)造最大的效率和效益產(chǎn)出，從而達到義務(wù)教育領(lǐng)域的帕累托最優(yōu)[5]。義務(wù)教育能夠為社會和經(jīng)濟發(fā)展注入持續(xù)性動力，需要充足的教育經(jīng)費、優(yōu)質(zhì)的師資力量、現(xiàn)代化教育教學(xué)設(shè)施等投入，涉及各地區(qū)多個部門的協(xié)調(diào)配合、多項資源的優(yōu)化配置。近年來，內(nèi)蒙古各級政府和教育行政主管部門在對轄區(qū)內(nèi)城市農(nóng)村牧區(qū)中小學(xué)校的布局進行整合優(yōu)化，撤并學(xué)校，取得了一定成效，但是離真正意義上的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展還存在一定差距。下一步各地方政府及教育行政主管部門還應(yīng)該承擔(dān)起統(tǒng)籌財政經(jīng)費及義務(wù)教育資源優(yōu)化配置的責(zé)任，結(jié)合地方實際，制定合理且統(tǒng)一的城鄉(xiāng)牧區(qū)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)完善學(xué)校，特別是農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校的規(guī)劃布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，推動內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育階段教育資源配置達到帕累托最優(yōu)。

1.在理順內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育資源的供給關(guān)系的前提下，將社會公眾廣泛關(guān)注的義務(wù)教育發(fā)展作為各級地方政府和各職能部門提供公共服務(wù)的落腳點和出發(fā)點，充分發(fā)揮社會、市場等多元化主體在內(nèi)蒙古義務(wù)教育資源供給中的作用，合理劃分各職能部門的事權(quán)與財權(quán)，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系。對內(nèi)蒙古優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源相對缺乏的農(nóng)村和牧區(qū)，通過政策傾斜等方式引入優(yōu)質(zhì)教育資源，利用現(xiàn)代化教育教學(xué)技術(shù)實現(xiàn)地區(qū)間、學(xué)區(qū)間優(yōu)質(zhì)課程資源的共享和均衡，充分發(fā)揮各級地方政府在公共物品供給中的職能及優(yōu)越性。

2.通過調(diào)整義務(wù)教育資源，完善原有的資源配置制度與格局，推動本地區(qū)義務(wù)教育資源布局的優(yōu)化。根據(jù)各盟市適齡受教育人口的動態(tài)變化及時做出相應(yīng)調(diào)整，統(tǒng)籌中小學(xué)規(guī)劃，撤并辦學(xué)規(guī)模較小、辦學(xué)條件差、辦學(xué)質(zhì)量偏低的中小學(xué)校。有效整合各盟市的義務(wù)教育教學(xué)資源，切實提高優(yōu)質(zhì)現(xiàn)代化教學(xué)資源的利用效率，推動內(nèi)蒙古地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化向縱深發(fā)展。

3.加強落后地區(qū)教育教學(xué)信息現(xiàn)代化建設(shè)力度。加快教育教學(xué)信息化建設(shè)是實現(xiàn)推進內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的有效途徑和重要突破口，由教育主管部門對各盟市及城鄉(xiāng)中小學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施進行統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合各地實際情況實行分類管理，加大現(xiàn)代化教育設(shè)施的覆蓋面，為農(nóng)村牧區(qū)中小學(xué)安裝同屏互動等遠程教育設(shè)備，推動地區(qū)和城鄉(xiāng)之間教育信息和優(yōu)質(zhì)教育資源即時共享，加快內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展進程。

4.多措并舉，改善農(nóng)村牧區(qū)優(yōu)質(zhì)師資力量短缺問題。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府于2015年底印發(fā)了《鄉(xiāng)村教師支持計劃實施辦法》，明確從2017年起首先在內(nèi)蒙古師范大學(xué)等師范院校試點實施地方免費師范生定向培養(yǎng)計劃[6]。內(nèi)蒙古自治區(qū)首批免費定向師范生于2021年7月畢業(yè)，屆時有部分優(yōu)質(zhì)師資力量補充到農(nóng)村牧區(qū)的中小學(xué)，為這些地方義務(wù)教育的發(fā)展帶來先進知識和教育教學(xué)方法。近幾年內(nèi)蒙古自治區(qū)通過“特崗計劃”“三支一扶”等措施，也招募到了很多投身于農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育事業(yè)的大學(xué)生，為當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的長遠發(fā)展注入了活力。下一步各級地方政府和教育行政主管部門要繼續(xù)大力推進免費師范生政策和“特崗計劃”。同時教育主管部門也要想方設(shè)法改善農(nóng)村、牧區(qū)教師的地位和待遇。如改善農(nóng)村牧區(qū)教師的基本生活條件，在教師評聘職稱和晉級等方面適度向這些地區(qū)傾斜，鼓勵有條件的地區(qū)對農(nóng)村牧區(qū)教師實行特殊津貼，努力打造一支“留得下、待得住、扎得深”的農(nóng)村牧區(qū)教師隊伍，為內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供有利條件。

（四）規(guī)范財政經(jīng)費投入，保障義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展財政穩(wěn)定

義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費主要來源于政府的財政投入，充足的教育經(jīng)費投入是保障義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本前提[7]。義務(wù)教育作為一種地區(qū)性公共服務(wù)，具有典型的受益外溢效應(yīng)，在當(dāng)前財政分權(quán)的背景下，落后地區(qū)地方政府在財政支出方面的理性選擇是優(yōu)先縮減那些短期內(nèi)見效慢且投資周期較長的公共支出，義務(wù)教育也包含在其中。在上述情況下，內(nèi)蒙古地區(qū)必須充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，進一步加強義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算和支出管理，逐步建立和完善義務(wù)教育經(jīng)費投入的長效機制，為本地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展緩慢的地區(qū)提供充足的財政資金保障，進一步縮小城市和農(nóng)村牧區(qū)在教學(xué)資源方面的差距。合理劃分各級政府在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中的權(quán)責(zé)，以理順義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中的府際關(guān)系。有效運用和進一步優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度，以修正落后地區(qū)地方政府的財政支出偏好，加大對財力相對較弱地方，特別是內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付力度，以促進盟市間、城市和農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

（五）優(yōu)化完善義務(wù)教育均衡發(fā)展評估制度

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的考核評價制度猶如一只無形的指揮棒，為各級地方政府、教育主管部門、各盟市的中小學(xué)校及廣大教師提供了行動指南。在新時期，要深入推進內(nèi)蒙古地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，就迫切需要對當(dāng)前的義務(wù)教育均衡發(fā)展評估制度進行優(yōu)化和完善。

1.完善課程體系。各盟市中小學(xué)要在遵循適齡學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，合理開設(shè)課程和設(shè)置課程標(biāo)準(zhǔn)，讓學(xué)生有時間培養(yǎng)個人興趣愛好和參加社會活動，促進學(xué)生個人素質(zhì)的全面發(fā)展。

2.建立科學(xué)的中小學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生學(xué)業(yè)成果評價體系。當(dāng)前在內(nèi)蒙古地區(qū)一些盟市的中小學(xué)，評價學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和教師的教學(xué)水平時幾乎只看重分?jǐn)?shù)和升學(xué)率，與目前大力倡導(dǎo)的素質(zhì)教育評價標(biāo)準(zhǔn)不相符，下一步需要改變這種評價標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)蒙古各盟市應(yīng)因地制宜，建立多元化、科學(xué)合理的教育評價指標(biāo)體系，引導(dǎo)學(xué)校按照基本教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律因材施教，引導(dǎo)社會公眾按照理性的教育觀念評價義務(wù)教育和中小學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。

3.持續(xù)深入推進教育教學(xué)改革，引進先進的教學(xué)方式。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，學(xué)生獲取知識信息的手段呈現(xiàn)出多元化趨勢，傳統(tǒng)的教學(xué)方法和手段已不能滿足需求，因此倡導(dǎo)中小學(xué)課堂采用啟發(fā)式、任務(wù)驅(qū)動法、BOPPPS等能充分調(diào)動學(xué)生積極性的參與式教學(xué)方法，充分踐行以學(xué)生為本的教學(xué)理念，培養(yǎng)學(xué)生主動學(xué)習(xí)、獨立思考的習(xí)慣。引導(dǎo)學(xué)生培養(yǎng)個人愛好，鼓勵創(chuàng)新，在課程教學(xué)中融入思想政治教育，多角度提升學(xué)生的創(chuàng)新精神、合作精神、社會責(zé)任感、社會實踐能力，為學(xué)生素質(zhì)的全面提升營造良好的氛圍。

參考文獻

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Exploration and Analysis on the Realization Path of High Quality and Balance of Compulsory Education in Inner Mongolia

HU Ling

（Department of Economic Management， Hetao College， Bayannur， Inner Mongolia 015000， China）

Abstract： In recent years， with the joint efforts of local governments at all levels and all walks of life， certain results have been achieved in the balanced development of compulsory education in Inner Mongolia. However， affected by natural factors， economic environment， social environment， historical policies， educational funds investment system and other factors， there are still some problems in compulsory education in Inner Mongolia， such as imbalanced educational opportunities， imbalanced allocation of educational resources， weak teachers and insufficient educational funds， and a certain gap between quality and balance. From the perspective of public service， this paper studies the development status of compulsory education in Inner Mongolia based on the understanding of the region to explore the path of achieving the balanced development of compulsory education quality， in order to provide reference for the healthy and orderly development of compulsory education in Inner Mongolia.

Key words： compulsory education; high quality and balance; the realization path