促進錢塘江源頭區(qū)域生態(tài)化土地整治的路徑及配套政策研究

□浙江省國土整治中心 李 璟 章岳峰

錢塘江源頭區(qū)域是國家重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)安全屏障的重要組成部分，是水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、自然與文化遺產(chǎn)保護的極重要或重要地區(qū)，生態(tài)地位極為重要。同時，錢塘江源頭區(qū)域也是水環(huán)境污染極敏感或高度敏感、土壤侵蝕極敏感或高度敏感地區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分敏感。因此，錢塘江源頭區(qū)域土地整治要堅持生態(tài)優(yōu)先原則，要服務(wù)于區(qū)域主體功能區(qū)定位，協(xié)調(diào)好土地整治與重點生態(tài)功能區(qū)的關(guān)系；要大力推進生態(tài)化土地整治，在增加耕地、提高耕地質(zhì)量的同時，促進生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)、水土保持及生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展等，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，提高區(qū)域生態(tài)韌性。

一、錢塘江源頭區(qū)域土地整治現(xiàn)狀及問題

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)及調(diào)研分析，土地整治的開展對于促進錢塘江源頭區(qū)域耕地保護、盤活農(nóng)村存量土地，發(fā)揮了積極作用。近年來，隨著生態(tài)文明意識的提高，錢塘江源頭區(qū)域部分土地整治項目，在某些要素環(huán)節(jié)已開始了一些生態(tài)化嘗試，如坡地改梯田、沉沙池配置、生態(tài)田埂建造、氮磷生態(tài)攔截溝建設(shè)等。然而，整體上處于自發(fā)及局部生態(tài)措施狀態(tài)，生態(tài)化土地整治工作推進緩慢，從生態(tài)化土地整治視角考慮，錢塘江源頭區(qū)域土地整治主要存在以下問題。

▲齊溪水庫

（一）對山水林田湖草生命共同體的系統(tǒng)性認識不足

目前實施的土地整治項目，從規(guī)劃設(shè)計到施工，對土地整治與生態(tài)修復(fù)的理解都較為片面，甚至將二者割裂開來。狹義地將生態(tài)修復(fù)聚焦于廢棄礦山治理、水系治理、土壤污染治理、林相改造、生態(tài)公墓建造等工作，忽視了對田、水、路、林、村各土地整治要素的生態(tài)化改造提升；對溝、渠、路的改造過多使用混凝土等硬化材料，減少了土地的透水透氣性；妨礙生物棲息，阻斷野生物種擴散路徑。這導(dǎo)致農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性下降，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受到一定程度妨礙，個別情況下甚至產(chǎn)生工程性水土流失或邊坡失穩(wěn)現(xiàn)象。

（二）重局部地塊整治輕整體景觀生態(tài)空間格局優(yōu)化

除少數(shù)全域土地綜合整治項目，多數(shù)錢塘江源頭區(qū)域土地整治項目的建設(shè)目標，主要為補充耕地面積和提高耕地質(zhì)量，注重耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標獲??；項目選址及布局碎片化特征突出，各類土地整治項目的平均圖斑面積只有2.50 公頃，建設(shè)用地復(fù)墾項目的平均圖斑面積只有0.18公頃。對錢塘江源頭區(qū)域景觀、村域、鎮(zhèn)域整體生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的格局優(yōu)化，對生物多樣性保護和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性等問題，關(guān)注不夠充分，耕地破碎化、生境片斷化、廊道段落化、景觀多樣性減少等問題仍較明顯。

（三）缺乏錢塘江源頭區(qū)域生態(tài)化整治技術(shù)標準指導(dǎo)

生態(tài)化土地整治是新生事物，是復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。當前更多只能參考土地整治、植樹造林、礦山修復(fù)治理、地質(zhì)災(zāi)害防治、污水處理等單要素標準規(guī)范，系統(tǒng)性不強、指導(dǎo)性不足、針對性不夠。在實際工作中，因各方對設(shè)計思路、工程規(guī)范、技術(shù)標準、驗收標準理解不一致，容易出現(xiàn)“標準不一、專家爭論、措施打架、工程反復(fù)”等情況。

（四）推進生態(tài)化土地整治的體制機制尚未建立

生態(tài)化土地整治成本高，公益性強，需多方合力并有完善的激勵、監(jiān)管措施才能有效推進，目前推進生態(tài)化土地整治的體制機制尚未建立，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.促進生態(tài)化土地整治的激勵與補償機制尚未建立。生態(tài)化土地整治工程資金投入成本更高，回收期更長。目前，尚未有明確的激勵生態(tài)化土地整治政策措施，也沒有對其進行生態(tài)補償?shù)臋C制。

2.該區(qū)域生態(tài)化土地整治要素涉及面廣，但條塊分割、合力不足。對田水路林村各要素進行生態(tài)化土地整治，涉及面廣。

3.對土地整治生態(tài)化的監(jiān)管不夠完善。對土地整治項目監(jiān)管，主要聚焦于新增耕地面積、耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標，未上升到生態(tài)化的高度。在項目立項、規(guī)劃方案設(shè)計、工程建設(shè)及竣工驗收等環(huán)節(jié)，對錢塘江源頭區(qū)域生態(tài)化的相關(guān)要求沒有具體的落實措施。

二、推進錢塘江源頭區(qū)域生態(tài)化土地整治路徑探討

錢塘江源頭區(qū)域生態(tài)化土地整治技術(shù)要求高，投資大，投資回收期長，需要從技術(shù)、經(jīng)濟、行政、社會等方面系統(tǒng)探討推進生態(tài)化土地整治路徑機制，保障生態(tài)化土地整治工作有序推進。

（一）構(gòu)建生態(tài)化土地整治技術(shù)指引體系

構(gòu)建生態(tài)化土地整治技術(shù)體系的核心，是制定完善生態(tài)化土地整治的相關(guān)技術(shù)標準和要求。

1.明確生態(tài)化土地整治項目選址和布局要求。依據(jù)景觀生態(tài)保護要求，站在“山水林田湖草是一個生命共同體”的高度，服務(wù)于錢塘江源頭區(qū)域主體功能區(qū)定位，有助于生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)、水土保持或生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展等，農(nóng)田生態(tài)廊道、生境島等配置要與所在區(qū)域的自然保護地體系相銜接，推進斑塊式分布的自然保護地體系向城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)全覆蓋的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化棲息地生態(tài)安全格局，從宏觀、中觀、微觀層面明確生態(tài)化土地整治項目選址和布局要求。

2.研究制定錢塘江源頭區(qū)域土地整治工程規(guī)劃設(shè)計規(guī)范。按照生態(tài)優(yōu)先、以人為本及合規(guī)性等原則，以優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，節(jié)約集約利用土地，緩解山區(qū)人地矛盾；增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，增加糧食產(chǎn)能；完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增強防災(zāi)減災(zāi)能力；構(gòu)建生態(tài)景觀，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保護生物多樣性，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。研究制定錢塘江源頭區(qū)域土地整治工程規(guī)劃規(guī)范，明確區(qū)域或流域整體生態(tài)安全格局構(gòu)建要求及項目綠色基礎(chǔ)設(shè)施布局，明確土地平整工程、灌排工程、坡面及岸坡防護工程、田間道路工程、農(nóng)田防護林工程等農(nóng)田與基礎(chǔ)設(shè)施整治工程生態(tài)化布局要求。研究制定生態(tài)化土地整治工程設(shè)計要求，明確生態(tài)型農(nóng)田工程、生態(tài)型水系工程、生態(tài)型道路工程、生態(tài)緩沖帶工程及生物保育等工程設(shè)計建設(shè)要求。

3.加強農(nóng)田生態(tài)保育及土壤動物與微生物區(qū)系恢復(fù)與重構(gòu)技術(shù)規(guī)范制定。保留一定數(shù)量和面積的山塘濕地、樹叢、灌草叢等半自然或近自然生境，加強農(nóng)田生態(tài)保育。創(chuàng)造溝渠路兩側(cè)植物生長環(huán)境或?qū)蓚?cè)進行植栽，營造野生動植物棲息的有利環(huán)境。設(shè)置生物棲息避難空間，配備動物逃生通道，恢復(fù)與重構(gòu)土壤動物與微生物區(qū)系，保護農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性。

（二）建立健全生態(tài)化土地整治激勵與約束機制

推進錢塘江生態(tài)化土地整治的另一個核心問題，是建立投入產(chǎn)出方面的激勵與約束機制。

1.建立土地整治項目資金管理與生態(tài)環(huán)境效益評價結(jié)果相掛鉤的激勵和約束機制。探索建立基于生物多樣性維護、水土保持、水源涵養(yǎng)、食品安全等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的生態(tài)化土地整治績效與差別化專項財政補貼政策。

2.建立生態(tài)化土地整治的經(jīng)濟補償激勵與約束機制。生態(tài)化土地整治直接經(jīng)濟效益低，但生態(tài)、社會效益顯著。為促進該區(qū)域生態(tài)化土地整治，應(yīng)建立起土地整治的生態(tài)補償調(diào)控機制，核算土地整治的外部經(jīng)濟效益，然后進行土地整治的生態(tài)經(jīng)濟補償，提高生態(tài)化土地整治補貼標準。

（三）形成部門協(xié)同的生態(tài)化土地整治機制

優(yōu)化生態(tài)化土地整治工作技術(shù)要求。根據(jù)生態(tài)化土地整治的要求，整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、住建等相關(guān)職能部門對土地整治工作的技術(shù)要求，按照“山水林田湖草生命共同體”的理念，從生態(tài)化角度對原有技術(shù)要求進行優(yōu)化完善，確保項目實施可以滿足原有職能部門的工作要求。

三、推進生態(tài)化土地整治政策建議

（一）加強宣傳，提高政治站位

目前地方政府及公眾對生態(tài)化土地整治目標、重要性的理解、認識高度不夠，建議進一步統(tǒng)一思想認識，明確生態(tài)化土地整治的重大意義，提高政治站位，切實將生態(tài)化土地整治作為促進錢塘江源頭區(qū)域人與自然和諧發(fā)展和生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型，改善生態(tài)和人居環(huán)境的重要路徑手段，廣泛宣傳推進生態(tài)化土地整治的重大意義，大力推廣生態(tài)化土地整治的好經(jīng)驗、好做法，引導(dǎo)社會力量、多元化市場主體和農(nóng)民群眾積極參與生態(tài)化土地整治，進一步營造良好的社會輿論氛圍。

（二）制定生態(tài)化土地整治技術(shù)規(guī)范，規(guī)范推進工程實施

目前公眾對于生態(tài)化土地整治的研究、理解主要還在理念層面，缺乏具體的技術(shù)規(guī)范、建設(shè)標準和管理辦法，嚴重制約了生態(tài)化土地整治工作的全面開展和有序推進。全面梳理現(xiàn)有各類土地整治規(guī)范、技術(shù)標準，按照生態(tài)化土地整治要求，研究制定生態(tài)化土地整治技術(shù)規(guī)范、工程指南及建設(shè)標準，明確生態(tài)化土地整治項目布局、規(guī)劃設(shè)計及工程建設(shè)要求。提高錢塘江源頭區(qū)域生態(tài)化水平，促進錢塘江源頭區(qū)域土地整治迭代升級。

（三）出臺推進生態(tài)化土地整治支持政策，激發(fā)地方積極性

現(xiàn)行政策對生態(tài)化土地整治支持政策不足，缺乏推進錢塘江源頭生態(tài)化土地整治激勵與約束機制，地方政府或多元化市場主體沒有開展生態(tài)化土地整治的動力和緊迫感，省級層面研究出臺支持生態(tài)化土地整治的政策是全面、有序開展錢塘江源頭區(qū)域生態(tài)化土地整治的必要條件。