基于兩權(quán)分離理論看國企改革四十年

摘 ?要：改革開放四十年來，盡管隨著時代的變遷，國企改革的重點(diǎn)和方式發(fā)生著變化，但國企作為全民所有制企業(yè)在社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中所發(fā)揮的作用始終如一。本文首先通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)把握當(dāng)代學(xué)者對國企改革的歷史劃分，其次基于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離理論引出本文的劃分依據(jù)以及方式，最后對“混改”這一國企改革的重要突破口提出幾點(diǎn)認(rèn)識。

關(guān)鍵詞：兩權(quán)分離;國企改革;混改

國有企業(yè)是最能體現(xiàn)中國特色社會主義特點(diǎn)的市場主體。伴隨著改革開放四十年的國企改革是一個“摸著石頭過河”的過程，是中央頂層設(shè)計與地方基層實(shí)踐上下結(jié)合的結(jié)果。溯源歷史，政企分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離一直貫穿著國企改革進(jìn)程。

一、文獻(xiàn)綜述

不同學(xué)者按不同的視角劃分了國企改革的變遷史：胡遲（2018）依據(jù)不同時期經(jīng)濟(jì)體制改革的理論、政策和實(shí)踐主題將國企改革劃分為四個階段，即1978年到1992年的放權(quán)讓利期、1993年到2002年的產(chǎn)權(quán)改革期、2003年到2012年的國資監(jiān)管期、2013年至今的全面深化改革期。楊芳（2017）從制度變遷的視角切入將國企改革劃分為三個階段，即1978到1992年是宏觀層面（國家對企業(yè)、企業(yè)對經(jīng)營者）放權(quán)讓利，1992到2012年是國企改革發(fā)力，進(jìn)行體制變革，2012年至今為第三階段，國企改革表現(xiàn)出綜合施策的特點(diǎn)。國資委引用的《光明日報》以國企改革圍繞著改革政府與企業(yè)的關(guān)系、改革國有企業(yè)自身的制度安排、完善國有企業(yè)的外部環(huán)境這三條主線，將國企改革40年劃分為四個歷史時期，1978年到1988年是國企經(jīng)營管理方式改革期，1988年到1998年是國企制度改革期，從1998年到2012年是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革期，2012年黨的十八大召開至今是深化國企改革期。

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)：一是，明確提出國有企業(yè)的改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度為一個時間分界點(diǎn)已成為學(xué)者們的普遍共識，但國家主管國企改革的部門卻沒有將此單列;二是，改革開放四十年國企改革階段劃分還未成為共識，多則劃分為四五個階段，少則兩三個階段;三是，理論研究缺乏對最新改革實(shí)踐的反映。

本文的研究思路和主要研究內(nèi)容是：一是，基于兩權(quán)分離理論，從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的角度對國企改革四十年變遷史進(jìn)行劃分;二是，認(rèn)為“混改”的重點(diǎn)在于“改”而非“混”，關(guān)鍵在于激活國企內(nèi)部的經(jīng)營機(jī)制，從而對“混改”這一重要突破口提出幾點(diǎn)認(rèn)識。

二、基于兩權(quán)分離理論看國企改革四十年變遷史

1932年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯出版了《現(xiàn)代公司與私有財產(chǎn)》一書，提出“所有權(quán)和控制權(quán)分離”的命題。我國學(xué)者北京大學(xué)蕭灼基教授于1981年首次在國內(nèi)學(xué)術(shù)界提出國有企業(yè)所有權(quán)與使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）兩權(quán)分離的理論。

按此思路再看國企改革四十年，可以認(rèn)為國企改革四十年是沿著“兩權(quán)分離”的主線，經(jīng)歷了側(cè)重解決經(jīng)營權(quán)問題到所有權(quán)問題再到現(xiàn)如今的經(jīng)營權(quán)問題三階段。

（1）1978——1992：經(jīng)營權(quán)改革

在第一階段中，以經(jīng)營權(quán)為主的國企改革，是在所有權(quán)不變的前提下，圍繞著責(zé)、權(quán)、利三個方面進(jìn)行的，突出特征就是擴(kuò)權(quán)、讓利和實(shí)行責(zé)任制。1979年7月以放權(quán)讓利為重點(diǎn)的企業(yè)改革在全國范圍內(nèi)正式開始，之后國企改革以擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)為重點(diǎn)，探索企業(yè)經(jīng)營的多種方式。1987年開始，承包經(jīng)營責(zé)任制成為企業(yè)的主要經(jīng)營形式。到20世紀(jì)90年代初，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、把國營大中型企業(yè)推向市場，成為國企改革發(fā)展的一個重要轉(zhuǎn)折。

（2）1993——2002：所有權(quán)改革

在第二階段中，以所有權(quán)為主的國企改革，是在積極探索公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。首先是易名，1993年3月29日通過的《憲法修正案》將 “國營企業(yè)”改稱為“國有企業(yè)”，從性質(zhì)定位上使國有企業(yè)從國家受托于全民“經(jīng)營”回歸至“所有”，一是說明國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬的問題，二是將經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)相分離，解決經(jīng)營主體的問題。其次是改制，黨的十四屆三中全會之后，將經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離的探索方向定為企業(yè)制度的創(chuàng)新，并提出在國有企業(yè)建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度這一改革目標(biāo)。“公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式。公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心?！边@是黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》對實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度提出的要求和方向。公司制改革成為現(xiàn)代國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要實(shí)現(xiàn)形式。

（3）2003至今：經(jīng)營權(quán)改革

2003年4月6日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會這一特設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)志著國有資產(chǎn)的監(jiān)管方式將發(fā)生深刻變化。2003年5月，國務(wù)院頒布實(shí)施《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，從法律層面明確了國資委的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。具體來講，即各級國資委分別代表國家對經(jīng)營性國有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)，解決了國有資產(chǎn)所有者缺位的重大問題，因此國企改革的重點(diǎn)已不在于國有資產(chǎn)的所有權(quán)，而又轉(zhuǎn)向國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)。

國資委的成立初步建立了國有資產(chǎn)出資人制度，黨的十八大之后，國有企業(yè)改革在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下進(jìn)入“全面深化”的新階段。中共十八屆三中全會首次提出以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。在此監(jiān)管思路的指引下，國有資本監(jiān)管體系由各級國企由所屬國資委直接監(jiān)管轉(zhuǎn)向于各級國企由相應(yīng)的國有資本投資、運(yùn)營公司承擔(dān)國資委取消、下放以及授權(quán)的某些職能?？梢钥闯?，該國有資本監(jiān)管體系辦法是重點(diǎn)在于使國有資本所有權(quán)和國企經(jīng)營權(quán)更加分離，一是從組織體制上實(shí)行政企分開，二是從運(yùn)行機(jī)制上分離出資人代表和企業(yè)經(jīng)營者的聯(lián)系，使國有企業(yè)成為自主經(jīng)營的市場主體。

中共中央、國務(wù)院于2015年8月24日印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》以及之后陸續(xù)出臺的22個配套文件，從整體上形成了“1+N”的政策體系，共同成為新時期指導(dǎo)和推動全面深化國企改革的綱領(lǐng)性文件。這一政策體系無不體現(xiàn)著國家對國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)的“放”、對經(jīng)營范圍的“讓”以及國企自身如何更好發(fā)揮自主經(jīng)營權(quán)的政策取向。

三、認(rèn)識與展望

伴隨著改革開放四十年的國企改革先后采取了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、兩步利改稅、推行承包責(zé)任制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、成立國資委、改組組建國有資本投資運(yùn)營公司等措施。所有這些措施的核心目標(biāo)在于：首先，從國企“所有者”的角度而言，是明確“所有者”的權(quán)利以及重新界定政府對其的管理邊界;其次，從國企“經(jīng)營者”的角度而言，是著力讓擔(dān)負(fù)著國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)的國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中真正成為具有競爭力的市場主體;最后，從國企管理機(jī)制的角度而言，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下以市場化而不是行政干預(yù)的方式解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之后存在于出資人與經(jīng)營者之間的委托代理關(guān)系。

現(xiàn)如今，“混改”是深化國企改革，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的重要抓手，是為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展注入新的動能?；旄牟煌诤唵蔚墓蓹?quán)多元化，重點(diǎn)在于“改”而非“混”，因而可以說是借助所有權(quán)對涉及內(nèi)部經(jīng)營的干部任免管理體制機(jī)制、決策機(jī)制、薪酬機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及用工與激勵機(jī)制等各項(xiàng)機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)換完善。新形勢下國企“混改”面臨著新的要求，需著重注意以下幾點(diǎn)問題：一是牢牢把握“混改”的含義及相應(yīng)的途徑，“混改”不僅僅是指民營資本和國有資本的雙向流動，還可以是民營資本和國有資本重新創(chuàng)辦新的企業(yè);不同層級國企的相互持股不應(yīng)算作真正意義上的“混改”。二是“混改”的重點(diǎn)在于“改”而非“混”，在于各類資本在文化、管理以及技術(shù)上的交流融合而非簡單相加，最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值以及保障非國有資本的合法利益。三是“混改”的方式不能一概而論，是要建立在分類的基礎(chǔ)上，實(shí)行一企一策，因時因地制宜。四是“混改”的效果需要時間的檢驗(yàn)，不能僅僅就混改企業(yè)在短期內(nèi)完成了股權(quán)多元化，達(dá)成了財務(wù)數(shù)據(jù)上的目標(biāo)而認(rèn)為混改效果見效，混改的質(zhì)量和效果還應(yīng)在企業(yè)長時間對創(chuàng)新驅(qū)動方面、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展等方面的貢獻(xiàn)中顯現(xiàn)。

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作者簡介：呂佰洫（1995.8.18—），女，漢族，重慶，四川大學(xué)在讀研究生，企業(yè)制度方向。