新時代鄉(xiāng)村治理體系路徑研究

王園園

摘要：黨的十九屆六中全會指出，黨始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要基石，通過完善鄉(xiāng)村治理體系，可以助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得顯著成效。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村多元主體;鄉(xiāng)村基層組織

新時代，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可以有效全面升級農(nóng)業(yè)、全面發(fā)展農(nóng)民、全面推進(jìn)農(nóng)村，可以解決社會主要矛盾，是推進(jìn)偉大中國夢的必然要求。近年來，依靠精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村、新農(nóng)村建設(shè)等政策，鄉(xiāng)村發(fā)展持續(xù)發(fā)力，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等改善較大，但鄉(xiāng)村治理存在較多問題。鄉(xiāng)村治理體系是一項涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、環(huán)境等多種因素的系統(tǒng)工程，需要多元治理主體平等參與，通過平衡利益、共享資源，使資源合理利用，公共利益實現(xiàn)最大化。新時代，需要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，以自治、法治和德治相結(jié)合的治理模式為基礎(chǔ)，不斷探索并修正完善。

一、全球化視野中的鄉(xiāng)村治理模式

鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代化國家為了維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定、促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧、推進(jìn)鄉(xiāng)村善治，對鄉(xiāng)村進(jìn)行的從上而下的宏觀治理與鄉(xiāng)村社會自身從下而上推行自我改革相結(jié)合的策略。西方發(fā)達(dá)國家結(jié)合自身的發(fā)展情況，已逐漸形成了符合自身特點的鄉(xiāng)村治理模式。根據(jù)區(qū)域劃分，比較突出的是以日本、韓國為代表的東亞鄉(xiāng)村治理模式，以德國、荷蘭、瑞士、法國為代表的西歐鄉(xiāng)村治理模式，以美國、加拿大為代表的北美鄉(xiāng)村治理模式。

（一）東亞鄉(xiāng)村治理模式

日本和韓國鄉(xiāng)村治理的背景相似，都是因為長期執(zhí)行城市優(yōu)先發(fā)展、重點發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展落后、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退。為了振興鄉(xiāng)村，日本立足鄉(xiāng)土、結(jié)合各鄉(xiāng)村的實際情況，在政府的幫助和扶持下，通過大量資金注入，各個鄉(xiāng)村因地制宜培育出了自己的特色，比如菌類產(chǎn)業(yè)基地、魚類產(chǎn)業(yè)基地、羊產(chǎn)業(yè)基地等，并對這些農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，從而打造出了各個鄉(xiāng)村的品牌產(chǎn)品。韓國也是依靠政府的扶持，全面改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高鄉(xiāng)村環(huán)境，同時優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)收入，并通過提高鄉(xiāng)民知識水平，讓鄉(xiāng)民提高能力，逐漸實現(xiàn)自我治理，從而激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（二）西歐鄉(xiāng)村治理模式

西歐國家各國人口較少，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，留在鄉(xiāng)村的人口逐漸減少，為振興鄉(xiāng)村，西歐國家將美化鄉(xiāng)村環(huán)境，提高鄉(xiāng)村的生態(tài)價值作為重點。如德國在原有鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上，融合更多的文化、藝術(shù)和生態(tài)元素，通過長期的發(fā)展，鄉(xiāng)村實現(xiàn)了整體有序發(fā)展。還有瑞士，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的繁榮發(fā)展，通過政府投資和民間自籌的方式，提高鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，并將鄉(xiāng)村與周圍風(fēng)景融為一體，已經(jīng)成為休閑娛樂、戶外旅行的常去之地。

（三）北美鄉(xiāng)村治理模式

北美鄉(xiāng)村治理模式包括美國城鄉(xiāng)共生性模式和加拿大伙伴協(xié)作型兩種模式，各有特點。美國的城鄉(xiāng)共生型模式主要是因為城市人口膨脹，過于擁擠，因此通過完善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施，加強小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，分流城市人口。美國的城鄉(xiāng)共生型模式主要是在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，通過區(qū)位優(yōu)勢來實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展。而加拿大的伙伴協(xié)作型模式改變了其他國家的那種政府主導(dǎo)型，主要通過整合各部門，建立與鄉(xiāng)民的新型伙伴關(guān)系，通過給鄉(xiāng)民提供更好的服務(wù)幫助鄉(xiāng)村發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮。

經(jīng)過幾十年的完善，針對鄉(xiāng)村治理西方發(fā)達(dá)國家結(jié)合本國的實際情況采取了不同的措施和政策，盡管也有一些彎路，但是成效顯著，基本都已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。因此，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)國外鄉(xiāng)村治理的幾個成功經(jīng)驗：一是要充分尊重鄉(xiāng)民的意愿，積極引導(dǎo)他們參與鄉(xiāng)村治理。二是保障鄉(xiāng)村治理的財政基礎(chǔ)。三是明確鄉(xiāng)村治理的核心是為以人為中心，為人民服務(wù)，這些對推進(jìn)我國鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要借鑒意義。

二、鄉(xiāng)村治理中政府的職能定位

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并寫入黨章?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公共參與、社會保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序”，建設(shè)和完善鄉(xiāng)村治理新體系，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略探索的一個重要組成部分，政府必須在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，既要從頂層設(shè)計，也要各地區(qū)因地制宜制定符合地方特色的規(guī)劃和措施。

（一）制定和完善相關(guān)法律法規(guī)

法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，但當(dāng)前針對鄉(xiāng)村的法治規(guī)范不足，鄉(xiāng)村部分領(lǐng)域存在規(guī)范空白或修訂不及時，鄉(xiāng)村不少糾紛的解決缺乏有效的法律法規(guī)支撐。這需要政府根據(jù)鄉(xiāng)村的實際情況，制定和完善各種法律法規(guī)。首先要完善選舉方面的法律法規(guī)，根據(jù)公正、公平、公開原則，細(xì)化選舉流程、監(jiān)督等方面的法規(guī)，保證各環(huán)節(jié)有法可依。同時要增強村干部和鄉(xiāng)民的法治意識，美國法學(xué)家玻爾曼認(rèn)為：“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”。由于長時間人治思想的影響，人治大于法治的理念已經(jīng)深深植根于鄉(xiāng)民的心中，而要增強村干部和鄉(xiāng)民的法治意識，需要從以下幾個方面著手：一是專門組織司法機(jī)關(guān)等有關(guān)人員對鄉(xiāng)村干部以及鄉(xiāng)民進(jìn)行法律宣傳，可以通過電影、戲劇、小品等群眾喜聞樂見的形式，讓鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)民都能夠?qū)W習(xí)更多的法律知識，對法律敬畏，不敢越雷池半步，也學(xué)會用法律保護(hù)自己的權(quán)益，避免被侵犯。二是通過法律實踐體驗。在法院審理有關(guān)鄉(xiāng)村的案例，例如土地糾紛、鄰里糾紛、打架斗毆案件等，可以將這些案件的審理現(xiàn)場移到鄉(xiāng)村，有關(guān)鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)民都可以到現(xiàn)場旁聽，讓他們親身體驗什么是法律，怎樣是違反法律及違反法律的后果。三是在鄉(xiāng)村可以建立法律咨詢中心?？梢云刚埶痉ú块T等有關(guān)部門以及律師、法律教師等人員作為兼職人員，為鄉(xiāng)民提供有關(guān)問題的法律咨詢，讓鄉(xiāng)民學(xué)會用法律維護(hù)自己的權(quán)益。

（二）加強和完善鄉(xiāng)村基層制度建設(shè)

新時代，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，基層政府需要進(jìn)一步加快職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升為人民服務(wù)、促進(jìn)社會發(fā)展的能力，理清與村“兩委”之間的關(guān)系，簡政放權(quán)、還權(quán)于民，逐漸引導(dǎo)村民自我治理，依法實行自治。一方面，完善自治組織建設(shè)，創(chuàng)新自治機(jī)制。在現(xiàn)有的“兩委”以及監(jiān)委的基礎(chǔ)上，建立健全群體組織、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、合作社組織等。另一方面，提高鄉(xiāng)村基層工作者的待遇和職業(yè)發(fā)展空間，吸引優(yōu)秀人才?！盀檎?，莫先于用人”，千百年來的歷史告訴我們，政治之中最核心的就是人。鄉(xiāng)村治理中，基層工作者發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和支撐作用，而要激發(fā)他們的工作熱情。為更好地激發(fā)他們的工作熱情，必須建立一套完善的激勵機(jī)制。首先可以借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗，選擇一些村兩委班子團(tuán)結(jié)、集體經(jīng)濟(jì)收入高、鄉(xiāng)村發(fā)展穩(wěn)定的鄉(xiāng)村試行村干部職業(yè)化。參照當(dāng)前的公務(wù)員管理辦法，村干部崗位職業(yè)化，享受與公務(wù)員相似的薪酬、社會保險等。對于工作特別突出的人員可以選拔到基層政府單位進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子。破解了職業(yè)發(fā)展的天花板，保證了收入的提高，對于吸引更多優(yōu)秀人才參與到鄉(xiāng)村治理提供了良好的基礎(chǔ)，也會激發(fā)他們干事創(chuàng)業(yè)的熱情。同時提高鄉(xiāng)村干部的收入水平，并給予完善的社會保障和福利，解決后顧之憂。其次，完善相關(guān)政策，吸引城市精英回鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)競選鄉(xiāng)村干部。目前，按照我國法律有關(guān)規(guī)定，不是本村的人要參與選舉必須在本村居住一年以上，且經(jīng)過全體村民或代表同意。

（三）加大政府投入，引入社會資本

為了給鄉(xiāng)村治理提供更加穩(wěn)定的財政基礎(chǔ)，必須完善目前以競爭性為主導(dǎo)的項目制鄉(xiāng)村治理資金提供模式，應(yīng)以均等化、普惠制標(biāo)準(zhǔn)提供鄉(xiāng)村治理的資金，也就是說既要注重項目的競爭性經(jīng)費，同時普惠性提供鄉(xiāng)村治理經(jīng)費，這是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的普遍做法。而對于能夠獲取利潤的項目，應(yīng)以政府資金加社會資金，或全部引入社會資金的模式為主。政府的資金有限，而社會資金是龐大且追逐利潤的，鄉(xiāng)村和政府應(yīng)加大宣傳，吸引更多社會資本參與到鄉(xiāng)村治理中來。

（四）正確引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢，整合鄉(xiāng)村社會資本，充分發(fā)揮傳統(tǒng)文化治理和引領(lǐng)作用

新鄉(xiāng)賢，是新時代擁有豐富的資金、人脈、技術(shù)等資源，并愿意為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)政治社會發(fā)展貢獻(xiàn)自己力量的人士。從來源而言，新鄉(xiāng)賢主要是政府、企事業(yè)單位人員。如何使他們能回來、干得好、留下來，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的一項重要人才工作。

首先，政府主導(dǎo)。目前，雖然人才流動是市場的指揮棒在發(fā)揮作用，但政府可以通過實施一系列政策，為新鄉(xiāng)賢的回歸、發(fā)展提供幫助。一是加強人才引進(jìn)。結(jié)合地方特色，制定符合實際需要的新鄉(xiāng)賢標(biāo)準(zhǔn)，通過配套的物質(zhì)、精神等激勵方式，吸引更多愿意參與鄉(xiāng)村建設(shè)的新鄉(xiāng)賢人才回故鄉(xiāng)建設(shè)。二是完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策。政府應(yīng)將利益作為吸引新鄉(xiāng)賢的一個重要著力點，不斷優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，在稅費、用地、金融保險等具體領(lǐng)域給予照顧，讓這些新鄉(xiāng)賢能夠充分發(fā)揮其積累的財富和經(jīng)驗，服務(wù)于鄉(xiāng)村建設(shè)。三是建立完善保障體系。為給新鄉(xiāng)賢提供更好的工作環(huán)境，消除后顧之憂，應(yīng)與當(dāng)?shù)氐呐c社會保障有關(guān)的各部門結(jié)合，為他們提供醫(yī)療、交通、住房等福利，避免因為流通造成福利障礙的不便。

其次，社會培育。新鄉(xiāng)賢不僅需要引進(jìn)，同時也要做好培育工作。一是將基層政府工作中具有豐富治理經(jīng)驗的退休人員聘到鄉(xiāng)村，既可以充分發(fā)揮他們的余熱，也可以讓他們老帶新，將其工作的經(jīng)驗和知識傳授給工作在鄉(xiāng)村的新人，助力新鄉(xiāng)賢的成長。二是定期邀請工作在各領(lǐng)域的在外新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)，讓他們對鄉(xiāng)村的各項工作給予指導(dǎo)，或者召開培訓(xùn)班，讓他們將其先進(jìn)的觀念和技術(shù)傳授給村干部和廣大村民，為鄉(xiāng)村培育一批新鄉(xiāng)賢。三是與有關(guān)機(jī)構(gòu)合作，如科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、高校等與鄉(xiāng)村有關(guān)的機(jī)構(gòu)，可以將鄉(xiāng)村作為實訓(xùn)基地，定期回鄉(xiāng)從事相關(guān)的研究工作，以此為契機(jī)，為鄉(xiāng)村社會培育更多的新鄉(xiāng)賢人才。

最后，文化涵育。新鄉(xiāng)賢文化來源于傳統(tǒng)文化，代表著崇德向善、見賢思齊等內(nèi)涵，是鄉(xiāng)村文化建設(shè)的重要組成部分。通過營造和禮敬新鄉(xiāng)賢文化，塑造新鄉(xiāng)賢的文化涵育機(jī)制。一是充分挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化中的積極因素。在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要作用，長期形成的鄉(xiāng)賢文化已經(jīng)深深地融入村民的生活習(xí)慣，如其中的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。結(jié)合各鄉(xiāng)村特點，繼承傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化中的積極因素，通過開展尋找新鄉(xiāng)賢等活動，形成一種禮敬鄉(xiāng)賢的文化氛圍。二是創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，增強鄉(xiāng)村凝聚力。新時代，學(xué)習(xí)和弘揚社會主義核心價值觀是時代主旋律。新鄉(xiāng)賢文化就是要將社會主義核心價值觀與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村民俗、家風(fēng)、村規(guī)等結(jié)合起來，向鄉(xiāng)民展現(xiàn)更加積極健康的價值觀，消除過去那種鋪張浪費、封建迷信等價值觀，塑造風(fēng)清氣正的鄉(xiāng)風(fēng)，增強新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村的文化號召力，增強鄉(xiāng)村的凝聚力。三是通過文化建設(shè)增強新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的氛圍。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，人在生產(chǎn)關(guān)系中逐漸的作用逐漸增大。通過營造濃烈的文化氛圍，加強文化傳播，提升新鄉(xiāng)賢積極參與鄉(xiāng)村治理的積極性和效能。

三、提高社會組織化程度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村多元主體治理

（一）維護(hù)鄉(xiāng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位

在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)村逐漸成為各種利益的交織點，社會矛盾的多發(fā)地，鄉(xiāng)民作為公共政策和公共服務(wù)的接受者，將他們作為治理的主體是鄉(xiāng)村善治的重要渠道。而信息公開是鄉(xiāng)民參與鄉(xiāng)村治理的前提。掌握更加全面真實的信息是鄉(xiāng)民在鄉(xiāng)村治理中擁有話語權(quán)的基礎(chǔ)。有關(guān)鄉(xiāng)民利益的各種信息必須以鄉(xiāng)民能夠了解的形式展開，比如面對面的溝通，而不是書面的報表，讓鄉(xiāng)民真實了解資金的來源和使用情況、項目的建設(shè)情況以及為鄉(xiāng)民帶來的福利，不僅讓鄉(xiāng)民的知情權(quán)得到保障，更加愿意參與鄉(xiāng)村治理，也避免了謠言的產(chǎn)生和傳播。同時，基層政府在治理中應(yīng)充分重視鄉(xiāng)民的作用，給予他們更多的信任，鼓勵他們參與到鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)，鼓勵他們主動提出自己的意見和建議。最后，建立制度化平臺回應(yīng)鄉(xiāng)民的訴求。通過積極反饋鄉(xiāng)民的合理訴求，讓鄉(xiāng)民感受到自己的見解能夠被聽到、自己的問題能夠被解決、自己的利益被維護(hù)，從而吸引更多的鄉(xiāng)民通過法治化平臺參與到鄉(xiāng)村治理中，避免了鄉(xiāng)村的不穩(wěn)。

（二）重視合作社組織在鄉(xiāng)村治理中的重要作用

鄉(xiāng)村合作社組織是一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營性主體，代表著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興勢力，他們擁有更多的資金和更先進(jìn)的技術(shù)。通過合作社組織參與鄉(xiāng)村治理，可以建立良好的信任平臺，為鄉(xiāng)村建設(shè)籌措更多的資金，推動產(chǎn)業(yè)振興，保障鄉(xiāng)民的各種權(quán)益，充分帶動鄉(xiāng)民參與的積極性。同時通過合作社組織將鄉(xiāng)民組織起來，提高鄉(xiāng)民的話語權(quán)，壯大鄉(xiāng)村社會力量，提高鄉(xiāng)村治理的公共性，構(gòu)建國家與鄉(xiāng)民之間的平衡點。

（三）調(diào)動城市、學(xué)校、企業(yè)及鄉(xiāng)村金融機(jī)構(gòu)參與鄉(xiāng)村治理的積極性

鄉(xiāng)村治理的動力分為內(nèi)生動力和外源動力，在充分激發(fā)內(nèi)生動力的同時也要擴(kuò)展外源動力。因為鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏工業(yè)化階段，動力不足問題長期存在，外部來源僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，當(dāng)前主要任務(wù)就是拉動社會力量與鄉(xiāng)村資源相結(jié)合。例如城市、學(xué)校、企業(yè)以及鄉(xiāng)村金融機(jī)構(gòu)都屬于外生動力但又嵌于鄉(xiāng)村社會為鄉(xiāng)村提供專業(yè)化服務(wù)。一方面，通過自身擁有的各種資源推動鄉(xiāng)村發(fā)展。另一方面，通過發(fā)揮自身優(yōu)勢拉動內(nèi)生動力成長。比如，學(xué)校、企業(yè)等機(jī)構(gòu)可以利用自身擁有的技術(shù)、管理經(jīng)驗、人才等優(yōu)勢加強對鄉(xiāng)村鄉(xiāng)民、村干部、新鄉(xiāng)賢的培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村內(nèi)生動力能力。城市、金融機(jī)構(gòu)可以通過服務(wù)外包等形式，幫助發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)。基層政府可以將村級活動、糾紛化解等事務(wù)交給鄉(xiāng)民自組織，提高鄉(xiāng)民自組織的存在價值，發(fā)揮其更多的社會功能。企業(yè)作為鄉(xiāng)民直接服務(wù)的對象，一方面通過工資性收入幫助鄉(xiāng)民提高收入，同時可以通過開展文化建設(shè)幫助鄉(xiāng)民學(xué)習(xí)文化、法制、道德等各種教育知識，提高各種能力，提升他們對企業(yè)、對鄉(xiāng)村、對社會的認(rèn)同感。

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（作者單位：中共濟(jì)源市委黨校）