論行政處罰決定的公開(kāi)

劉欣

摘 要：《行政處罰法》第48條新增行政處罰決定公開(kāi)的條款，從實(shí)踐和立法背景上綜合來(lái)看，都具有設(shè)置的必要性。但還是存在諸多問(wèn)題需要進(jìn)一步解釋?zhuān)?8條可能會(huì)架空《行政處罰法》第9條聲譽(yù)罰作為一項(xiàng)獨(dú)立處罰類(lèi)型的價(jià)值，公眾的知情權(quán)和違法當(dāng)事人的隱私權(quán)如何平衡，以及“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定”應(yīng)當(dāng)如何界定，這些問(wèn)題都值得深入探討。

關(guān)鍵詞：行政處罰決定;政府信息公開(kāi);聲譽(yù)罰;知情權(quán)與隱私權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2022）08 — 0117 — 05

《行政處罰法（修訂草案）》的一審稿第45條規(guī)定：“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)”;而二審稿第46條則規(guī)定：“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定予以公開(kāi)”。由此可以看出，從一審稿到二審稿，立法者的態(tài)度發(fā)生了巨大的變化，由原來(lái)的絕對(duì)公開(kāi)轉(zhuǎn)變到了以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為例外的立場(chǎng)。最終確定為新法第48條：“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)?！笨偟膩?lái)說(shuō)，此條款的設(shè)置是“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”的具體落實(shí)，獲得了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛肯定，[1]利用信息化、現(xiàn)代化的方式推動(dòng)建設(shè)陽(yáng)光型政府。

然而關(guān)于這一條款的理解與適用還存在諸多爭(zhēng)議，比如可能會(huì)架空《行政處罰法》第9條聲譽(yù)罰作為一項(xiàng)獨(dú)立處罰類(lèi)型的價(jià)值，公眾的知情權(quán)和違法當(dāng)事人的隱私權(quán)如何平衡，以及“具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定”應(yīng)當(dāng)如何界定，這些問(wèn)題都有待進(jìn)一步解釋和澄清。

一、行政處罰決定公開(kāi)的背景

（一）實(shí)踐背景

在增訂這一條款前，地方上已經(jīng)建立起了專(zhuān)門(mén)的行政處罰信息公示平臺(tái)，也與“信用中國(guó)”、“國(guó)家企業(yè)信用信息公示平臺(tái)”等網(wǎng)站共享行政處罰的信息。國(guó)務(wù)院全面推開(kāi)“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”使得行政處罰決定公示成為一種行政手段，特別是在工商行政管理部門(mén)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的方面，隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，及時(shí)公布查處結(jié)果。這些探索產(chǎn)生了積極的效果，例如吉林省食藥監(jiān)局公開(kāi)對(duì)長(zhǎng)春長(zhǎng)生公司的行政處罰決定，推動(dòng)加強(qiáng)各地對(duì)醫(yī)藥產(chǎn)品的監(jiān)管力度。但是這些看似頗有成效的治理方法背后也存在著管理上的漏洞，造成目的和結(jié)果的背離。在法律沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定的情況下，行政處罰決定的公開(kāi)就會(huì)形成實(shí)踐中的亂象，進(jìn)而造成社會(huì)公眾對(duì)任意公開(kāi)行為的恐慌感，影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性。例如，2010年武漢警方在街頭張貼公告實(shí)名曝光賣(mài)淫嫖娼人員的姓名。關(guān)于行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)公開(kāi)且不加處理地公布相關(guān)人員信息，引起軒然大波。[2]在當(dāng)前的信息傳播條件下，行政處罰決定公開(kāi)是與信息社會(huì)緊密結(jié)合的，信息傳播速度越快，對(duì)違法行為人等當(dāng)事人名譽(yù)、個(gè)人信息的挑戰(zhàn)越大，進(jìn)行法律控制就越有必要，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)不少因行政處罰公開(kāi)個(gè)人信息的行政訴訟案件。各機(jī)關(guān)的行政決定公開(kāi)行為大多推行自動(dòng)化、普遍性方式，所以很容易導(dǎo)致泛化。[3]比如，檢索“陜西省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的行政處罰”，公開(kāi)的信息基本是與醫(yī)療事故處理有關(guān)的處罰決定，種類(lèi)單一，范圍狹窄。這種公示方式會(huì)消耗公眾的精力，影響重要信息的針對(duì)性效果，使社會(huì)監(jiān)督的功能減弱。這也是行政處罰決定公開(kāi)的突出問(wèn)題。

（二）立法背景

行政法治建設(shè)作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)，不斷向縱深拓展。《行政處罰法》修訂目的之一是固定各地方行政執(zhí)法體制改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)立法上的空缺，而行政處罰決定公開(kāi)就是其中一項(xiàng)政策先行制度。結(jié)合已有實(shí)踐來(lái)看，行政處罰決定公開(kāi)早已習(xí)以為常，中央和地方都已進(jìn)行了大量制度探索，這也是一審稿公布此條款后未引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界較大關(guān)注的主要原因之一。最早可以追溯到2000年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)公開(kāi)制度（試行）》（國(guó)稅發(fā)〔2000〕163號(hào)），其中第3條規(guī)定：“稅務(wù)處理（包括處罰）結(jié)果均可公開(kāi);案件稅務(wù)處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定公告?！痹偃?，2010年《環(huán)境行政處罰辦法》第72條規(guī)定：“除涉及國(guó)家機(jī)密、技術(shù)機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私外，行政處罰決定應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)?！痹诘胤缴希憬∮?015年頒布了專(zhuān)門(mén)的《浙江省行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開(kāi)暫行辦法》。

行政處罰決定公開(kāi)是對(duì)“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”落實(shí)的具體表現(xiàn)之一，同時(shí)也與《政府信息公開(kāi)條例》第20條第6項(xiàng)相銜接，在法律層面對(duì)行政執(zhí)法公示制度改革進(jìn)行確認(rèn)。2011年，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“重點(diǎn)公開(kāi)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、行政征收等執(zhí)法活動(dòng)中履行職責(zé)情況，積極探索執(zhí)法投訴和執(zhí)法結(jié)果公開(kāi)制度?！?014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》首次提出：“推行行政執(zhí)法公示制度?！碑?dāng)然，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》是本條的最初制度來(lái)源。行政處罰作為行政執(zhí)法的一項(xiàng)主要手段，也需遵循公開(kāi)的基本原則。不僅有助于進(jìn)一步提高行政管理透明度和政府公信力、保障公眾知情權(quán)以及建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)，同時(shí)也能充分發(fā)揮行政處罰的預(yù)防作用。[4]

從一審稿到二審稿最終到新法的變化中，出現(xiàn)了專(zhuān)家學(xué)者的不同聲音。有意見(jiàn)針對(duì)二審稿提出，行政處罰決定是針對(duì)行政相對(duì)人的一種負(fù)面評(píng)價(jià)，不同于《政府信息公開(kāi)條例》主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，并且其中涉及隱私權(quán)和知情權(quán)的價(jià)值沖突，所以不能完全按照政府信息公開(kāi)的方式予以公開(kāi)。[5]當(dāng)然，立法機(jī)關(guān)對(duì)第48條從無(wú)到有的設(shè)定也采取了十分審慎的態(tài)度：最終確定不公開(kāi)為原則、公開(kāi)為例外的立場(chǎng)，并且不完全按照《政府信息公開(kāi)條例》的方式予以公開(kāi)，這是反對(duì)一刀切做法的中和選擇。

二、行政處罰決定公開(kāi)的功能定位

行政處罰決定公開(kāi)無(wú)疑是一種信息公開(kāi)行為，雖然它符合《政府信息公開(kāi)條例》第2條規(guī)定的概念內(nèi)涵，但也不能與政府職責(zé)信息、行政審批信息等中性政府信息相混同。[6]價(jià)值中立的政府信息用來(lái)規(guī)范行為，面向不特定對(duì)象，不涉及到某一具體行為最終結(jié)果的判斷;而行政處罰決定恰恰相反，針對(duì)特定對(duì)象對(duì)其某種行為作出價(jià)值評(píng)判。因?yàn)樾姓幜P決定公開(kāi)具有較強(qiáng)的公共屬性，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理結(jié)果的延伸。同時(shí)，公開(kāi)行為涉及多方面利益、多重法律價(jià)值，因此其輻射面是比較廣泛的。由上述分析可知，因?yàn)槠渚哂卸喾N功能取向，又涉及包含負(fù)面評(píng)價(jià)的聲譽(yù)信息，所以對(duì)行政處罰決定公開(kāi)的屬性界定較為困難，在《行政處罰法》中更需要厘清它的功能定位，防止與其他條款“打架”。

（一）行政處罰決定公開(kāi)的制度目的并非聲譽(yù)制裁

在考量行政違法治理成本時(shí)，相較于其他制裁方式，行政處罰決定公開(kāi)是一種迅速、影響深刻的治理方法，備受行政機(jī)關(guān)青睞。從事實(shí)層面來(lái)看，在關(guān)乎名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等情況下，行政處罰決定公開(kāi)的效果比處罰決定本身可能具有更大的制裁性，因?yàn)檫@直接影響到個(gè)人信息、名譽(yù)、商譽(yù)、信用等法益。因此可以看出，行政處罰決定公開(kāi)在某種程度上具有聲譽(yù)懲戒的性質(zhì)。[7]但這不該是行政處罰決定公開(kāi)設(shè)置的目的，雖然從經(jīng)驗(yàn)主義層面來(lái)看，其具有一定合理性，但需要對(duì)此作出限縮性解釋。首先，如果是為了再次打擊違法行為人，行政機(jī)關(guān)就會(huì)處于是否保護(hù)個(gè)人信息和制裁兩難的困境。更重要的是，這涉嫌違反一事不二罰的原則。[8]行政處罰決定公開(kāi)的性質(zhì)不能因其具有聲譽(yù)罰的特點(diǎn)就簡(jiǎn)單地做出此種認(rèn)定。

首先，行政處罰決定公開(kāi)的聲譽(yù)懲戒功能有違反《行政處罰法》第5條明確規(guī)定過(guò)罰相當(dāng)?shù)幕驹瓌t之嫌。在對(duì)違法行為人作出行政處罰后，打擊就應(yīng)該結(jié)束。再以公開(kāi)的方式附加懲戒，無(wú)疑是進(jìn)行了兩次打擊。對(duì)同一行為進(jìn)行兩次評(píng)價(jià)違反第29條一事不再罰原則，也與行政法基本精神的規(guī)制理性和比例原則相悖。特別是在如今信息傳播速度飛快的時(shí)代，更要考慮公開(kāi)行為的合理性。當(dāng)然，也存在特殊情況，也許行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰時(shí)存在特殊的需求。比如，對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行的環(huán)境處罰仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其獲利，此時(shí)可能需要啟動(dòng)次生性打擊才能真正對(duì)其發(fā)揮懲戒作用，獲得有效的社會(huì)治理結(jié)果。

其次，如果將公開(kāi)行為附帶的制裁效果認(rèn)作是該制度設(shè)置的目的，則會(huì)與本次修法第9條所新增的“通報(bào)批評(píng)”發(fā)生重復(fù)性沖突，而行政處罰決定公開(kāi)的泛化可能會(huì)導(dǎo)致聲譽(yù)罰失去其最初的價(jià)值、沒(méi)有存在的必要。也會(huì)導(dǎo)致行政處罰公開(kāi)制度的異化運(yùn)行，誤傷當(dāng)事人的合法權(quán)益。用社會(huì)輿論懲戒違法行為人，成為聲譽(yù)罰的工具。通報(bào)批評(píng)和警告雖然都屬于聲譽(yù)罰，但是通報(bào)批評(píng)具有一定的公開(kāi)性，其告知范圍不限于行為人自己，還包括告知與行為有關(guān)的公民、法人和其他組織，[9]降低違法行為人的社會(huì)評(píng)價(jià)。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為通報(bào)批評(píng)不是行政處罰，但是不少單行法的規(guī)定暗示出通報(bào)批評(píng)是一種行政處罰。行政處罰決定公開(kāi)在形式上與聲譽(yù)罰大同小異，但在設(shè)立目的和價(jià)值取向上有本質(zhì)差異。所以，從體系解釋的角度來(lái)看，不應(yīng)將聲譽(yù)制裁效果認(rèn)定為行政處罰決定公開(kāi)的基本功能，否則會(huì)造成《行政處罰法》整體邏輯不清的尷尬局面，阻礙行政處罰的功能發(fā)揮。

（二）行政處罰決定公開(kāi)制度的功能是監(jiān)督

關(guān)于如何認(rèn)識(shí)行政處罰決定公開(kāi)的功能，回答這個(gè)問(wèn)題不僅需要回溯到行政處罰決定公開(kāi)制度的設(shè)立目的之初，也離不開(kāi)立法者最終選擇“不公開(kāi)為原則，公開(kāi)為例外”的價(jià)值立場(chǎng)。有觀點(diǎn)根據(jù)行政處罰的定義認(rèn)為此制度的目的為威懾其他潛在違法行為人，因?yàn)閼徒淠軌蝮w現(xiàn)行政處罰“處罰與教育相結(jié)合”的原則和精神，兼顧行政處罰的教育、威懾和預(yù)防功能。[10]依此觀點(diǎn)，違法行為人是被當(dāng)作工具，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)殺雞儆猴的目的，然而這一做法明顯違背現(xiàn)代法理以人為本的基本精神。同時(shí)，若全部公開(kāi)，則為保護(hù)相對(duì)人隱私，還要對(duì)公開(kāi)的信息做區(qū)分處理，如此增加了行政機(jī)關(guān)的工作量，是不符合成本收益原則的。

公開(kāi)行政處罰決定的全國(guó)性政策不斷推出，“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”為公開(kāi)行政處罰決定提供了國(guó)家戰(zhàn)略層面的宏觀背景，而行政執(zhí)法公示是保障行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要措施。[11]可見(jiàn)，執(zhí)法公示的制度設(shè)計(jì)目的就是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，控制行政權(quán)的日益膨脹，給當(dāng)事人提供救濟(jì)途徑。行政處罰決定公開(kāi)的制度功能應(yīng)當(dāng)是傾向于保障公眾的知情權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)控制和監(jiān)督行政處罰權(quán)。通過(guò)保障知情權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)是近年來(lái)倡導(dǎo)政府信息公開(kāi)的基本目的，也是法治政府建設(shè)的基本邏輯。知情權(quán)是民主公眾參與的基礎(chǔ)，使公眾掌握的與政府保存的信息盡可能地達(dá)到充分、對(duì)稱(chēng)的狀態(tài)。這對(duì)建設(shè)陽(yáng)光型政府來(lái)說(shuō)是必備的手段，防止出現(xiàn)部分執(zhí)法人員以權(quán)謀私、權(quán)力尋租等亂象。這也是行政處罰決定公開(kāi)相較于其他政府信息公開(kāi)的一種特殊性之所在，可以達(dá)到雙重監(jiān)督的效果：對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為合法性的法律監(jiān)督和當(dāng)事人的社會(huì)監(jiān)督。

從實(shí)證層面考慮，是否需要通過(guò)行政處罰決定公開(kāi)的制度進(jìn)行保障知情權(quán)？行政處罰的主要目的是報(bào)應(yīng)論，次要目的是預(yù)防論。據(jù)了解，一般公眾對(duì)信用中國(guó)等公示平臺(tái)并非特別熟悉，甚至處于未知狀態(tài)，這可以看出公開(kāi)行為對(duì)普通公眾的影響并不顯著。所以，公開(kāi)制度的作用更多的還是集中于對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為規(guī)范性、理性的監(jiān)督意義方面。

處罰決定公開(kāi)也有利于貫徹“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的精神，推進(jìn)法治政府重要環(huán)節(jié)的建設(shè)。[12]對(duì)行政機(jī)關(guān)形成壓力，從而形成反向激勵(lì)，倒逼促成服務(wù)型政府建設(shè)。是我國(guó)不斷探索行政執(zhí)法行為事后監(jiān)督、反饋機(jī)制的重要一環(huán)。從一定程度上來(lái)說(shuō)，透明化的信息使公眾更容易接受執(zhí)法行為和執(zhí)法結(jié)果，積極配合，減小工作開(kāi)展的阻力。[13]

三、知情權(quán)與隱私權(quán)的價(jià)值平衡

（一）知情權(quán)與隱私權(quán)的辯證關(guān)系

雖然行政處罰決定公開(kāi)依托知情權(quán)為基礎(chǔ)來(lái)保障監(jiān)督權(quán)的行使，但是其背后存在公民的知情權(quán)與當(dāng)事人隱私權(quán)的價(jià)值沖突。在本文討論的范圍中，知情權(quán)應(yīng)理解為社會(huì)主體對(duì)公共和社會(huì)事務(wù)的知悉權(quán)利。結(jié)合《民法典》的規(guī)定，隱私權(quán)可以理解為私人生活安寧和私密空間、活動(dòng)、信息等不愿為他人知曉的權(quán)利。在行政處罰決定中包括違法行為人、受害人、證人等信息，一旦與某些違法行為相談并論，與個(gè)人隱私就沒(méi)有本質(zhì)上的差別了。行政處罰決定公開(kāi)與一般政府信息不同，它具有較強(qiáng)的個(gè)人屬性，行政機(jī)關(guān)只是對(duì)其進(jìn)行掌握和保管，不能像所有權(quán)人一樣處分它。[14]

私法與公法理論在此問(wèn)題的研究上態(tài)度存在差別，可以看出不同學(xué)科之間的價(jià)值取向、側(cè)重點(diǎn)有所不同。民法學(xué)界認(rèn)為，社會(huì)公共利益與個(gè)人權(quán)利發(fā)生矛盾時(shí)，一些個(gè)人權(quán)利可以被限制或否定。行政法學(xué)者有著截然不同的態(tài)度，認(rèn)為知情權(quán)應(yīng)該讓位于隱私權(quán)。而第48條最終選擇“不公開(kāi)為原則，公開(kāi)為例外”的態(tài)度還是站在公法的傳統(tǒng)立場(chǎng)上，但是需要對(duì)公共利益的內(nèi)涵進(jìn)行界定，不能單純地認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰都涉及公共利益，這種判斷標(biāo)準(zhǔn)形成邏輯上的謬誤，有自己論證自己的嫌疑，并且也沒(méi)有實(shí)踐意義。

每種權(quán)利背后蘊(yùn)含著不同的利益，存在“知曉”與“不愿被知曉”的絕對(duì)沖突，對(duì)權(quán)利的規(guī)制實(shí)際上就是對(duì)利益進(jìn)行博弈。知情權(quán)的價(jià)值定位是監(jiān)督公權(quán)力的使用，但其實(shí)現(xiàn)絕對(duì)不能建立在侵犯隱私權(quán)的基礎(chǔ)上。在行政處罰決定公開(kāi)的平臺(tái)上，存在公權(quán)力、社會(huì)知情權(quán)和個(gè)人隱私權(quán)的角力。按照社會(huì)契約理論，政府是在公民讓渡權(quán)利之上建立的，所以政府制作和保存的信息是屬于社會(huì)公眾的。因此，知情權(quán)和隱私權(quán)的取舍不應(yīng)簡(jiǎn)單的一概而論，兩者并非對(duì)立關(guān)系，反而應(yīng)當(dāng)辯證認(rèn)識(shí)兩者，實(shí)現(xiàn)多層次平衡公益與私益，達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。

（二）從公共利益平衡標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)

實(shí)踐中，很多行政處罰其實(shí)只涉及個(gè)人法益，不存在直接性的公共利益，具體來(lái)看就是侵害第三人或者違法行為人的個(gè)人利益。所以，這一類(lèi)處罰決定其實(shí)是不必對(duì)外公開(kāi)。因此，可以通過(guò)區(qū)分法律需要保護(hù)的法益類(lèi)型從根本上來(lái)判斷是否涉及公共利益。只有危害食品安全、衛(wèi)生健康、環(huán)境污染等涉及公共利益的民生熱點(diǎn)領(lǐng)域的行政處罰決定，這些直接關(guān)系到社會(huì)公益的違法行為，為發(fā)揮預(yù)警作用，應(yīng)當(dāng)滿足公眾對(duì)相關(guān)問(wèn)題的知情權(quán)。公開(kāi)行為有助于公眾知曉做出選擇，防范風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展的時(shí)代背景，我們正處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，行政處罰決定公開(kāi)具有防范風(fēng)險(xiǎn)的效用。例如，新冠肺炎疫情期間市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)高價(jià)出售口罩的藥店予以行政處罰，有必要及時(shí)地將處罰決定予以公開(kāi)披露，展示行政機(jī)關(guān)的態(tài)度與威嚴(yán)，規(guī)范市場(chǎng)秩序、提高人民群眾的安全感，起到教育和警示作用。

在我國(guó)推行政府信息公開(kāi)的大背景下，信息公開(kāi)中既包含社會(huì)公益信息，也具有個(gè)人隱私的內(nèi)容。這些信息并非相互獨(dú)立，而是兼容并包。[15]所以需要尋找緩和兩者矛盾的方法，按照已探索的成果，區(qū)分處理原則是一種常用的方法。所謂區(qū)分處理就在進(jìn)行行政處罰決定公開(kāi)時(shí)對(duì)違法行為人的基本信息作隱匿或模糊處理，只公開(kāi)其違法行為相關(guān)信息。這樣既保障了建設(shè)透明政府的信息公開(kāi)要求，又滿足了公眾的知情權(quán)，還能保護(hù)違法行為人的隱私權(quán)利。像《政府信息公開(kāi)條例》的第22條就是基本的思路，或許在推行行政處罰決定公開(kāi)時(shí)還可以再完善相關(guān)方法。

如前文所述，現(xiàn)實(shí)中行政處罰涉及多個(gè)領(lǐng)域。有的應(yīng)受處罰行為只是抽象地違反法律所保護(hù)的社會(huì)秩序，對(duì)社會(huì)公共利益的侵害是間接的;有的行政違法行為對(duì)社會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)性極大的破壞，如生產(chǎn)、銷(xiāo)售假冒偽劣產(chǎn)品，生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合規(guī)定的食品、藥品等。所以對(duì)這些情況也要有所區(qū)分，具體到每個(gè)法律規(guī)范所保護(hù)的法益判斷是否需要處罰決定公開(kāi)，予以平衡知情權(quán)與隱私權(quán)的關(guān)系。

四、“具有一定社會(huì)影響”的界分

“具有一定社會(huì)影響”的行政處罰決定涉及醫(yī)療、稅務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域，雖然關(guān)于信息公開(kāi)的程序、方式等細(xì)節(jié)性問(wèn)題，《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)做出了相關(guān)的規(guī)定，但是基于行政處罰的特殊性，公開(kāi)行為賦予了行政機(jī)關(guān)較大的裁量空間。所以第48條對(duì)公開(kāi)范圍作出限縮性規(guī)定，體現(xiàn)了“手段--目的”合比例性的要求。從實(shí)踐上來(lái)看，含混不清的曖昧語(yǔ)句會(huì)造成行政機(jī)關(guān)在一定程度上的懶政，對(duì)不同情況不曾加以適用上的區(qū)分，“具有一定社會(huì)影響”就失去了它的設(shè)計(jì)價(jià)值。

關(guān)于如何認(rèn)識(shí)“具有一定社會(huì)影響”，一些學(xué)者從程序上給出解釋方法，比如適用聽(tīng)證程序的案件是屬于這一范圍的;而適用簡(jiǎn)易程序的案件通常是情節(jié)輕微、危害性不大的案件，可以不予公開(kāi)，不屬于“具有一定社會(huì)影響”的范圍。但是這種程序標(biāo)準(zhǔn)可能構(gòu)成污名化的不公對(duì)待，是不可取的。把握好“社會(huì)影響”這一要素是回答這個(gè)問(wèn)題的切入點(diǎn)，如上文所述的對(duì)知情權(quán)和隱私權(quán)的價(jià)值衡量，也深刻影響著這一問(wèn)題的解決。我們?cè)诶斫狻熬哂幸欢ㄉ鐣?huì)影響”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還是應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法目的的解釋方法來(lái)認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題。通過(guò)公開(kāi)的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督是設(shè)立此標(biāo)準(zhǔn)的初心，主要針對(duì)的是會(huì)對(duì)社會(huì)公益產(chǎn)生較大危險(xiǎn)的違法行為。行政處罰決定公開(kāi)的實(shí)質(zhì)為對(duì)涉及公共利益的違法行為予以披露，所以還是應(yīng)當(dāng)圍繞著應(yīng)受處罰行為的公共性探討這一問(wèn)題。

“農(nóng)夫山泉砒霜門(mén)”[16]事件中，海口市工商局所做的《消費(fèi)警示》就是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)揮信息監(jiān)管的作用，引導(dǎo)消費(fèi)主體的消費(fèi)方向。《消費(fèi)警示》背后代表著公共飲食安全和競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境，所以對(duì)農(nóng)夫山泉、統(tǒng)一企業(yè)的處罰決定有必要予以公開(kāi)。有學(xué)者認(rèn)為“社會(huì)關(guān)注度”也應(yīng)是核心的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)。[17]李云迪等明星因嫖娼、違章駕駛受到處罰，因違法行為人本身具有較高的社會(huì)關(guān)注度，所以其負(fù)面評(píng)價(jià)更易吸引公眾目光。而其本身的行為只是個(gè)人違反行政管理秩序，不應(yīng)屬于第48條所述的“具有一定社會(huì)影響”，因?yàn)樵瓌t上其個(gè)人違法行為與公共利益并無(wú)直接的關(guān)聯(lián)。如果警方未做任何脫敏化處理將嫖娼行為公之于眾，實(shí)際上是違反唯有涉及重要公益時(shí)才例外公開(kāi)的原則。[18]從被處罰行為的公共性角度出發(fā)，實(shí)際上是反對(duì)考慮被處罰對(duì)象的影響力、關(guān)注度觀點(diǎn)，這類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為可以從被處罰對(duì)象的知名度、影響力輻射范圍等方面出發(fā)，[19]更多的是站在影響個(gè)人聲譽(yù)的角度進(jìn)行考慮。所以有必要對(duì)過(guò)于開(kāi)放、不穩(wěn)定的“具有一定社會(huì)影響”這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化，防止行政機(jī)關(guān)不加選擇地執(zhí)法，減少其選擇判斷的困難，也防止裁量權(quán)的濫用。為細(xì)化上文提出的方法，各地和各部門(mén)可以針對(duì)地區(qū)情況進(jìn)一步公布裁量標(biāo)準(zhǔn)。

在考量處罰決定是否公開(kāi)時(shí)，當(dāng)然也要考慮成本和收益平衡的問(wèn)題。為控制和監(jiān)督處罰權(quán)的合理使用，《行政處罰法》設(shè)置了第44、45條等公開(kāi)交流程序的條款，這已經(jīng)形成了較大的制度成本。若工具適用不當(dāng)，則會(huì)增加相對(duì)人的權(quán)益成本，又轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)成本，[20]但社會(huì)大眾沒(méi)有必要為此買(mǎi)單。減少行政機(jī)關(guān)的工作量，降低行政成本，按照行為和目的性?xún)r(jià)比最高的方式進(jìn)行處罰決定的公開(kāi)，避免給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)過(guò)重的負(fù)擔(dān)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>