辨析政務(wù)公開與政府信息公開

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摘要：信息公開有利于促進(jìn)政府的陽光運(yùn)行，提高政府依法行政能力和服務(wù)水平。但是在談及信息公開的時候往往將政府信息公開卻與政務(wù)公開混用，由于兩者在主體與內(nèi)容上都存在差異，如不及時厘清將造成不利后果。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；政務(wù)公開；辨析

隨著公眾參政議政意識的不斷提高，公眾對于涉及自身權(quán)益的公共信息也越來越關(guān)注，對獲取這些信息的需求和愿望也越來越強(qiáng)烈。為了保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，促進(jìn)依法行政，2008年年5月1日《政府信息公開條例》正式施行，“政府信息”這一概念通過行政法規(guī)的形式正式呈現(xiàn)在了公眾面前。但是隨著政務(wù)公開的進(jìn)程，我們發(fā)現(xiàn)“政府信息”和“政務(wù)信息”正在不斷的被通用，特別是在使用“政府信息公開”和“政務(wù)公開”的場合。但是政務(wù)信息和政府信息并不是兩個完全相同的概念，如果混用將會引發(fā)爭議。因此，有必要厘清政務(wù)信息、政府信息以及政務(wù)公開與政府信息公開之間的差異。

一、 政府信息與政務(wù)信息

對于政府信息，《中華人民共和國政府信息公開條例》（后稱《條例》）作出了明確的解釋，《條例》第二條指出：“政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！辈⑶以诘谌邨l中補(bǔ)充到“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行”。

而對于政務(wù)，《現(xiàn)代漢語詞典》解釋到：“關(guān)于政治方面的事務(wù)和國家的管理事務(wù)”。根據(jù)解釋政務(wù)信息就應(yīng)該是政治事務(wù)以及國家管理事務(wù)的相關(guān)信息。

通過比較可以看出，政務(wù)信息和政府信息的概念側(cè)重各有不同。政府信息的概念側(cè)重于強(qiáng)調(diào)信息主體，將行政機(jī)關(guān)，教育、醫(yī)療等企事業(yè)單位等獲取信息的主體作為主要描述對象以及區(qū)別與其他概念的標(biāo)尺。而政務(wù)信息的概念則側(cè)重于對信息內(nèi)容的描述，將政治事務(wù)和國家管理事務(wù)作為界定政務(wù)信息與其他信息類別區(qū)別的依據(jù)。

雖然兩個概念的側(cè)重不盡相同，但是根據(jù)行政機(jī)關(guān)職能和《條例》內(nèi)容，政府信息概念的第一主體“行政機(jī)關(guān)”必然會處理國家管理事務(wù)和政治事務(wù)，如行政法規(guī)、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、財政預(yù)決算等，所以政府信息中肯定也包含著政務(wù)信息中的一些內(nèi)容。而作為政府信息第二主體的企事業(yè)單位，其工作職能中顯然涉及國家管理事務(wù)，但排除政治事務(wù)，所以政務(wù)信息與政府信息有交叉但不完全等同。再者，政務(wù)無私事，政務(wù)信息因此就不應(yīng)該涉及私人信息。但是政府信息則不同，在行政機(jī)關(guān)或公共企事業(yè)單位履職的過程中會收集、儲存到一些個人隱私和商業(yè)秘密等私人信息，這些都屬于政府信息的內(nèi)容，在權(quán)利人同意或行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響等特殊情況下，還會成為政府信息公開的內(nèi)容。所以，政務(wù)信息與政府信息兩個概念雖有交叉，但相互間不能完全包容。

二、政府信息公開與政務(wù)公開

政府信息公開是指將行政機(jī)關(guān)在履職過程中獲取到的或者制作的信息向公眾公布出來。而對于政務(wù)公開，我們目前存在狹義和廣義兩種理解。狹義上的政務(wù)公開，是指僅限于政府機(jī)關(guān)范圍內(nèi)，尤其是與公共行政管理密切相關(guān)的、與民眾切身利益密切相關(guān)的事務(wù)的公開。[1]這種理解將政務(wù)公開限制在了國家行政管理事務(wù)的范圍內(nèi)，這種觀點(diǎn)主要來源于美、日、歐等國，如美國1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》、1976年的《陽光下的政府法》都是以政府為核心的。[2]法國1970年制定的《行政文書公開法》、日本1991年制定的《行政信息公開標(biāo)準(zhǔn)》也都限于行政事務(wù)方面。[3]而廣義上的理解則認(rèn)為，政務(wù)公開，一般是指國家（政府）的政治事務(wù)或活動在法律規(guī)定的范圍內(nèi)應(yīng)讓大眾了解。在政黨已成為政治生活中的主導(dǎo)因素的當(dāng)代，公開的“政務(wù)”包括“黨務(wù)”。[4]這也與中國實際情況相吻合，中國共產(chǎn)黨作為中華人民共和國的執(zhí)政黨，其黨內(nèi)的重大決策和重要事項往往也會對我國的公共事務(wù)產(chǎn)生重大影響，如中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議，審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，十三五規(guī)劃建議對我國未來5年的發(fā)展定下了目標(biāo)，這些都屬于國家的管理事務(wù)。此外，中央紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)與監(jiān)察部合署辦公，機(jī)構(gòu)列入國務(wù)院序列，編制列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)，這就使得中紀(jì)委的職能跨越了黨務(wù)與政務(wù)的界限。

除此之外，人大作為我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其職能當(dāng)然也涉及國家公共事務(wù)和政治事務(wù)，在實際操作中有些信息也是由人大來公布，如人大頒布《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》。再則，司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)行使的是公權(quán)力，處理的也是公共事務(wù)，按照政務(wù)公開的廣義理解，這些機(jī)關(guān)也應(yīng)該屬于公開的范疇。除了在靜態(tài)的內(nèi)涵外延上，政府信息公開和政務(wù)公開有所不同外，兩者在公開的動態(tài)運(yùn)行上也有所不同。

三、政府信息公開與政務(wù)公開辨析

（一）政務(wù)公開與政府信息公開的主體不同

通過《條例》，政府信息公開的主體已經(jīng)確定下來，主要包括：各級人民政府及其部門；經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)而具有行政管理職能的單位；參照執(zhí)行的公共企事業(yè)單位。而政務(wù)公開的主體還沒有明確規(guī)定，盡管政務(wù)公開主體與政府信息公開主體在一些場合進(jìn)行了混合使用，但是對于黨委系統(tǒng)、立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、執(zhí)法系統(tǒng)以及承擔(dān)部分行政職能的社會組織等主體并沒有直接的規(guī)定。

（二）政府信息公開是結(jié)果的公開，政務(wù)公開是結(jié)果與行為的公開

政府信息公開只是單純的信息公開，不涉及行為的公開。在政府信息公開中無論公開的是規(guī)范性文件、重大政策、重大事項、決策前信息、決策內(nèi)容、還是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能、人員配備、工作程序、執(zhí)法依據(jù)，甚至執(zhí)法之后執(zhí)法過程記錄都屬于對結(jié)果的公開，是行為之后儲存的信息，不涉及實時行為與活動。而政務(wù)公開則不同，從廣義上講它的范圍廣得多，不僅包括對行為結(jié)果的公開，還涵蓋了對政務(wù)行為和活動的公開，比如實時直播十八屆六中全會，兩國間互訪時的新聞發(fā)布會，G20杭州峰會期間發(fā)布的公報等。這寫政府行為在不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的一般情況下都應(yīng)該是公開的對象，當(dāng)然，其中的信息公開是政務(wù)的核心內(nèi)容。

（三）公開的規(guī)則不同

雖然政府信息公開和政務(wù)公開的公開標(biāo)準(zhǔn)都是以公開為原則，以不公開為例外。但是在政務(wù)公開上只能選擇要么公開要么不公開，而政府信息公開除卻選擇公開或者不公開外，還一種不完全公開的情況。不完全公開是指選擇性的對一部分公眾公開政府信息，這種情況一般發(fā)生于政府履職過程中獲取并保存的私人信息中。這些政府信息雖然被相關(guān)機(jī)構(gòu)保留、儲存，但是一般是不對外公開的。這些信息在相關(guān)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站、專用儲存點(diǎn)可以查閱到相關(guān)目錄，但是不能閱讀其中的內(nèi)容。公眾可以得知檢閱、查明這些信息的途徑，但是不能直接獲取這些信息。想要查閱、下載、復(fù)制這些信息，首先需要具備相應(yīng)的資格，一般來說只有信息的相關(guān)者才具備查閱、下載、復(fù)制的資格。其次，在符合相應(yīng)的資格要求后，還需要通過申請，采用書面或口頭的形式申請獲取相關(guān)政府信息。信息公開主體從形式上審閱申請人的資格后，如符合形式資格就向其公開相關(guān)信息。如不符合需向申請人陳述理由，并駁回申請。當(dāng)這些信息涉及第三方權(quán)益時，還應(yīng)征求第三方的意見。

無論是政務(wù)公開還是政府信息公開，其目的都是為了讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行、增強(qiáng)公信力，都是為了推動服務(wù)型政府的建設(shè)，以建成法治法、廉潔的政府。在目前的行政用語中，也越來越傾向于將政務(wù)公開視為政府信息公開的狹義理解，或者將兩者等同。但是由于從詞義和現(xiàn)實管理國家事務(wù)上兩者之間都存在交叉和不同，所以我們不能在概念上將兩者混淆。否則將會為將來的行政運(yùn)作埋下隱患，甚至是在法律上形成漏洞。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 馬寶成：《政務(wù)公開的概念及理念論析》，中國行政管理學(xué)會，《政府建設(shè)與政務(wù)公開研究》，知識出版社，2001年，第74頁.

[2]萬鵬飛、饒詩韻. 美國聯(lián)邦政府政務(wù)公開制度的實踐及啟示[J]；經(jīng)濟(jì)社會體制比較；2006年02期.

[3] 范逢春、劉漢固、王玥輝.中外政務(wù)公開立法的比較研究《四川行政學(xué)院學(xué)報》；2005年05期.

[4] 金太軍：《論實行政務(wù)公開》，中國行政管理學(xué)會，《政府建設(shè)與政務(wù)公開研究》，知識出版班社，2001年，第76頁.

（作者單位：中共重慶市大足區(qū)委黨校，重慶 402360）