略論推進政務(wù)公開與公眾參與的有機結(jié)合

摘要：推進政務(wù)公開是建設(shè)法治政府的必然要求，擴大公眾有序參與是構(gòu)建新型社會治理格局的重要內(nèi)容。政務(wù)公開是公眾參與的前提，公眾參與是政務(wù)公開的動力；政務(wù)公開是公眾參與的初級階段，公眾參與是政務(wù)公開的最終目的。當(dāng)前，推進政務(wù)公開與公眾參與的有機結(jié)合，除了要加強制度層面的建設(shè)外，還需要各級政府和職能部門根據(jù)議題的具體情境，有效利用利益相關(guān)者分析方法，科學(xué)設(shè)計公眾參與程序和方式，將政務(wù)公開貫穿到政府決策的全過程。通過政府與公眾的良性互動與有效合作，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。

關(guān)鍵詞：政務(wù)公開；公眾參與；有機結(jié)合；政府決策；行政體制改革

中圖分類號：D63-3

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）01-0009-04

推進政務(wù)公開是建設(shè)法治政府的必然要求，擴大公眾有序參與是構(gòu)建新型公共事務(wù)治理格局的重要方面。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與”，“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》指出，要“推進行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開”，“通過政務(wù)公開讓公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督，匯眾智定政策抓落實，不斷完善政策，改進工作”。從政府治理現(xiàn)代化意義上說，公眾參與不僅是進一步推進政務(wù)公開的手段，更是開展政務(wù)公開的最終目的。推進政務(wù)公開與公眾參與的有機結(jié)合是當(dāng)前各級政府和職能部門的重要工作任務(wù)。

一、政務(wù)公開與公眾參與的相互關(guān)系

1黨和政府對政務(wù)公開和公眾參與高度重視。改革開放近40年來尤其是進入21世紀以來，黨和政府高度重視政務(wù)公開和公眾參與工作。其一，在政務(wù)公開方面：2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施標(biāo)志著中國政務(wù)公開正式步入制度化、規(guī)范化的發(fā)展階段。事實上，政務(wù)公開作為深化行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布政策文件就多達數(shù)次，包括2005年《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》（中辦發(fā)〔2005〕12號）、2011年《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦發(fā)〔2011〕22 號）和2016年《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》（中辦發(fā)〔2016〕8號），足見中央對政務(wù)公開工作的重視程度。其二，在公眾參與方面，自黨的十六大報告首次提出“擴大公民有序的政治參與”以來，十七大和十八大報告均對此予以重申，黨的十八屆三中全會、四中全會也對之加以強調(diào)。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》等法律法規(guī)、部門規(guī)章對相關(guān)領(lǐng)域公民參與的原則和方式給予了規(guī)定。許多地方政府開展了形式多樣的公眾參與實踐。公眾參與已成為發(fā)展社會主義民主政治的重要手段和顯著特征。

2政務(wù)公開是公眾參與的前提，公眾參與是政務(wù)公開的動力。政務(wù)公開和公眾參與吸引了不同學(xué)科學(xué)者的廣泛關(guān)注，積累了大量的研究文獻。綜觀這些研究，學(xué)者們已經(jīng)對政務(wù)公開的內(nèi)涵范疇、價值意義、理論基礎(chǔ)、制度現(xiàn)狀、實踐成效和改善路徑等進行了探討；[1]對公眾參與的概念內(nèi)涵、規(guī)范意義、理論基礎(chǔ)、實踐現(xiàn)狀、存在問題、完善舉措等進行了分析。[2]從理論分析視角來看，一個普遍的觀點是：政務(wù)公開是公眾參與的前提和基礎(chǔ)，公眾參與是政務(wù)公開的推力和動力。[3]從消極意義上來說，政務(wù)公開的實施困境制約了公眾參與的開展，而公眾有效參與的不足也進一步抑制了政務(wù)公開的推動。[4]一方面，在政府決策過程中，公眾參與權(quán)實現(xiàn)的前提條件是公眾對決策信息具有充分的知情權(quán)，“沒有信息公開，公民不了解政府是否決策、何時決策、決策的依據(jù)是什么、決策是如何形成的、決策的基本目標(biāo)是什么、決策的預(yù)期成本和效益等信息，就很難對政府的決策進行評價，也就無從參與政府決策。”[5]另一方面，在政務(wù)公開過程中引入公眾參與，不僅可以有效約束公共權(quán)力的行使，而且為政務(wù)公開注入了持久的動力。正如有學(xué)者所指出的那樣，“在信息運行過程中，有效的參與不僅能化解不同群體之間的利益沖突，也能促使政府不斷擴大公開范圍、提高服務(wù)質(zhì)量?！盵6]實證研究的結(jié)果也支持了上述判斷?！?014年中國城市電子政務(wù)發(fā)展水平調(diào)查報告》數(shù)據(jù)分析顯示，政務(wù)公開與公眾參與呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。[7]

3政務(wù)公開是公眾參與的初級階段，公眾參與是政務(wù)公開的最終目的。與以往政策相比，2016年中央發(fā)布的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》不僅繼續(xù)關(guān)注政務(wù)公開問題，而且特別強調(diào)了公眾參與的重要性。尤其是在涉及公眾切身利益的重大行政決策中，文件要求各級政府和職能部門切實做好政務(wù)公開與公眾參與的有機結(jié)合。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界一種較為流行的觀點認為，公眾參與是進一步推進政務(wù)公開的手段。例如，有學(xué)者指出，開展政務(wù)公開，需要挖掘公開主體的內(nèi)在驅(qū)動力，同時充分發(fā)揮公眾參與的推動作用和監(jiān)督功能，從而形成推進政務(wù)公開的內(nèi)外合力機制。[6]將公眾參與作為一種制度外的動力機制來推進政務(wù)公開是非常有益的探索，但是，政務(wù)公開并不是法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，它只是實現(xiàn)目的的手段。事實上，“政府信息公開的實現(xiàn)方式和最終目的是要通過加強民主參與，建立開放政府，進而降低腐敗和增強公眾對政府的信任?！盵8]公眾參與理論先驅(qū)阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）在其提出的著名的“公眾參與的梯子”理論中明確指出，信息公開是公眾參與的初級階段，政府與公眾之間的權(quán)力共享才是一種真實的參與。[9]我們認為，政務(wù)公開是公眾參與的初級階段，公眾參與是政務(wù)公開的最終目的。研究政務(wù)公開與公眾參與的結(jié)合問題，需要將討論的重心放在公眾參與層面，通過提高公共決策的科學(xué)化和民主化水平，增強政府公信力和政策執(zhí)行力。

二、推進政務(wù)公開與公眾參與有機結(jié)合的重要意義

1有利于規(guī)范政府權(quán)力的行使和運用。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵10]政府機構(gòu)是典型的科層組織，其運作與管理帶有鮮明的封閉性、專業(yè)性特點，占據(jù)絕對的公共權(quán)力和信息資源。在權(quán)力不對等與信息不對稱的社會中，公眾既難以對政府權(quán)力行使形成有效的約束，又缺乏對政府管理和公共決策信息的了解和掌握，因此很容易造成公共權(quán)力的濫用和腐敗行為的滋生。陽光是最好的防腐劑，參與是最好的催化劑。規(guī)范政府對公共權(quán)力的運用，除了以權(quán)力制約權(quán)力、以制度制約權(quán)力外，還要以權(quán)利制約權(quán)力。作為政府自我監(jiān)督的一項重要機制，政務(wù)公開強化了對政府部門及其工作人員的監(jiān)督和約束，在一定程度上扼制了官僚主義和腐敗行為的蔓延。[11]公眾參與則以體制外力量的介入，讓政府權(quán)力運用置于公眾監(jiān)督之下，在一定意義上降低了政府侵犯公眾合法權(quán)益與濫用自由裁量權(quán)的幾率。[12]總之，通過加強政務(wù)公開、擴大公眾參與，將政府管理工作和決策過程的各類信息公之于眾，避免政府暗箱操作，滿足公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于保障政府權(quán)力在陽光下運行與公務(wù)人員依法依規(guī)辦事，使得約束公共權(quán)力的制度籠子更加牢固。

2有利于促進公共決策的科學(xué)化和民主化。改革開放近40年來，中國在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時社會利益不斷分化，面對日益復(fù)雜的社會問題和多樣化的公共服務(wù)需求，傳統(tǒng)的政府單方面、封閉式管理與決策模式已經(jīng)難以適應(yīng)。另一方面，隨著公眾權(quán)利意識、法律意識、民主意識和參與意識的增強，公眾不再是逆來順受的對象，而是成為積極主動的議程發(fā)起者和議題倡導(dǎo)者，并通過各種形式影響政府決策。[13]充分的信息是科學(xué)決策的前提，有序的參與是民主行政的必然。實行政務(wù)公開，將掌握的信息公布于社會，同時利用公眾反饋的相關(guān)信息，有利于政府能夠及時發(fā)現(xiàn)決策中存在的問題與公眾的需求，提高決策質(zhì)量。擴大公眾參與，使得利害相關(guān)者可以發(fā)出自己的聲音，真實表達偏好和訴求，保障了決策程序的民主化和治理過程的民主化。[14]互聯(lián)網(wǎng)和電子政務(wù)的發(fā)展，使得政務(wù)公開的渠道更加及時多樣，公眾獲取政務(wù)信息的方式更加方便快捷，公眾參與公共決策制定的途徑也更加廣泛有效。[15]通過政務(wù)公開與公眾參與的有機結(jié)合，政府獲取了對決策有益的信息，公眾實現(xiàn)了對決策的參與訴求。這種政府與公眾共同決策的模式提升了公共決策的質(zhì)量和民主化水平。

3有利于增強政府公信力和政策執(zhí)行力?！罢帕κ侵刚谑┱^程中通過合理、有效地履行其功能和職責(zé)而取得公眾信任的能力?！盵16]在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期、互聯(lián)網(wǎng)與新媒體時代，中國政府公信力面臨較大的挑戰(zhàn)。與此同時，在多元利益共存的今天，公共政策的執(zhí)行問題也日漸凸顯，缺乏民意基礎(chǔ)的決策在執(zhí)行過程中受阻甚至最終流產(chǎn)，這種情況在近年來我國發(fā)生的一系列鄰避沖突事件中屢見不鮮。政務(wù)公開是提升政府公信力的有效方式，公眾參與是增強政策執(zhí)行力的得力手段。政府主動及時、全面權(quán)威地向公眾提供政務(wù)信息，加強信息溝通與反饋，有利于確保公眾獲取真實信息，遏制虛假信息，樹立政府誠信形象和權(quán)威。[17]公眾參與基礎(chǔ)上的公共決策可以較大程度地反映利益相關(guān)者的訴求，具備較高的決策質(zhì)量，保障了決策制定和政府管理的合法性，在政策執(zhí)行過程中會更加順利，執(zhí)行效率大大提高。[18]通過廣泛的信息共享、官民對話和公民參與，可建立政府與公民之間的信任和伙伴關(guān)系，并以一種互利合作的方式界定和處理問題，從而實現(xiàn)政府與公眾共同的目標(biāo)、價值和利益，增強政府公信力和政策執(zhí)行力。

三、當(dāng)前我國政務(wù)公開和公眾參與領(lǐng)域存在的主要問題及根由

在中央和地方的重視和推動下，目前我國的政務(wù)公開和公眾參與工作已經(jīng)取得了長足進步，其在環(huán)境保護、城市規(guī)劃、行政規(guī)章制度、公共預(yù)算、績效評估等諸多政府管理領(lǐng)域相繼開展，并取得了一定的成效。然而，政策執(zhí)行不力和效果有限的問題依然在不少地方和部門普遍存在。以國內(nèi)很多地市開展的公眾參與政府績效評估活動為例：在信息公開層面，由于政府對績效信息公開存在不公開、不及時公開和選擇性公開等問題，公眾很難知曉和查詢相關(guān)信息，導(dǎo)致評估結(jié)果的科學(xué)性大打折扣；在公眾參與層面，政府選擇的公眾參與機制在便捷性、及時性和有效性上存在不足，很多情況下，政府沒有將公眾參與的結(jié)果真正運用到?jīng)Q策制定中去，公眾參與變成“走過場”，甚至淪為一場“秀”。[19]其他領(lǐng)域的政務(wù)公開和公眾參與同樣存在類似問題。造成這些問題的原因主要包括以下兩個方面。

1政務(wù)公開和公眾參與的制度設(shè)計不夠細化。在政務(wù)公開領(lǐng)域，雖然中央已經(jīng)出臺了多份政策文件，然而，這些政策文件大多是從宏觀層面進行規(guī)范，精細程度不夠。在各級各部門具體實施之中，擁有較大的自由裁量權(quán)，由此導(dǎo)致政務(wù)公開的廣度和深度參差不齊，公民獲取政務(wù)信息仍然存在諸多問題。文件雖強調(diào)各級各部門要加強政府網(wǎng)站建設(shè)，政府網(wǎng)站目前也已經(jīng)成為政府政務(wù)信息發(fā)布的主要平臺，但是這些網(wǎng)站在信息發(fā)布的全面性、時效性方面問題很大，甚至一些網(wǎng)站淪為“僵尸網(wǎng)站”。[20]在公眾參與領(lǐng)域，近年來，國家開始重視對公眾參與政府管理的法律法規(guī)保障，尤其是在行政規(guī)章制定、環(huán)境影響評價、重大行政決策領(lǐng)域等。然而，這些法律法規(guī)規(guī)章通常只是規(guī)定了公眾參與的具體形式，諸如聽證會、座談會、論證會等，沒有對公眾參與的主體及其權(quán)利予以明確規(guī)定，也沒有對政府是否采納以及如何采納公民參與予以明確限制。例如，雖然在《環(huán)境影響評價法》中對公眾參與專項規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價作了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定通常都太過原則，缺乏可操作性。制度設(shè)計的不夠細化使得在實際操作過程中，政府可以較為隨意地選擇信息公開內(nèi)容和制定公眾參與規(guī)則，從而產(chǎn)生各種問題。

2政務(wù)公開和公眾參與的實踐操作不夠科學(xué)。政務(wù)公開和公眾參與的制度設(shè)計不夠細化在一定程度上影響了政府的政策執(zhí)行。在具體領(lǐng)域和議題中，政務(wù)公開和公眾參與是否有效在很大程度上與政府的實踐操作是否科學(xué)有關(guān)。尤其是在涉及不同類型群體切身利益的重大行政決策事項中，政府信息公開的方式、途徑和范圍以及公眾參與的參與者代表性、參與規(guī)則設(shè)計和參與方式選擇等是否科學(xué)有效，直接決定了行政決策的成敗。例如，在2013年廣東鶴山民眾反核燃料廠項目事件中，鶴山市政府委托幾個咨詢公司就核燃料廠項目進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，幾個公司都得出了“低風(fēng)險”的評審意見。然而，在該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估公示之后，江門市以至周邊城市的民眾立即表達了強烈的反對意見，大批市民到江門市政府門前“散步”，最終該項目被取消。該案例中，并非沒有政務(wù)公開和公眾參與，問題就出在政務(wù)公開的方式、途徑和范圍以及公眾參與的參與者代表性、參與規(guī)則設(shè)計和參與方式選擇等存在問題。政府及相關(guān)部門采取問卷調(diào)查、實地走訪和召開座談會等三種方式對項目周邊群眾進行了信息公告和意見征詢，然而，由于沒有對項目的潛在風(fēng)險和潛在利益群體進行充分的考慮，沒有進行更大范圍、更深程度的信息公開和公眾參與，從而導(dǎo)致了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的失效?？梢钥闯?，在實踐操作中如果政務(wù)公開和公眾參與的設(shè)計不夠科學(xué)，將會給政府決策和管理造成無法估計的風(fēng)險。

四、進一步推進政務(wù)公開與公眾參與有機結(jié)合的政策舉措

1加強對重點領(lǐng)域、重點平臺政務(wù)公開的推進和考核。政務(wù)公開是公眾參與的基本前提。在權(quán)力不對等與信息不對稱的社會中，缺乏對政府政務(wù)信息的了解和掌握，公眾根本就無從參與。在建設(shè)透明政府、陽光政府的過程中，必須加強對重點領(lǐng)域、重點平臺政務(wù)公開的推進，加大對各級政府和職能部門推進政務(wù)公開工作的績效考核。一是按照《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》的要求，正確處理政府信息公開與保密的關(guān)系，掌握好信息公開與保密的尺度，重點推進若干領(lǐng)域的政府信息公開，包括涉及政府部門收支的財稅、預(yù)算、“三公”以及與企業(yè)、公眾密切相關(guān)的項目工程建設(shè)、行政許可審批、公共服務(wù)、突發(fā)公共事件等。二是積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”理念，加強對政府信息公開平臺的建設(shè)，充分利用信息技術(shù)，包括政府網(wǎng)站、微博、微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)和手機終端發(fā)布政務(wù)信息，通過互聯(lián)網(wǎng)渠道使得公眾更加方便快捷地了解政務(wù)資訊。三是加強對政府政務(wù)公開的考核力度，將政府信息公開納入各級政府及其職能部門的考核，強化政府信息公開的責(zé)任意識和后果意識，明確相關(guān)工作人員的權(quán)力與責(zé)任，健全政府部門特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)機制。

2根據(jù)不同的領(lǐng)域和議題細化對公眾參與的程序設(shè)計。制度或政策規(guī)定的模糊性是導(dǎo)致公眾參與在實際操作過程中流于形式的一個重要原因。[13]強化制度規(guī)定的詳細性和可操作性十分必要，特別是以立法的形式將公眾參與政府績效管理的主體、權(quán)利、程序等詳細規(guī)定出來，對完善公眾參與具有重要現(xiàn)實意義。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。細化對公眾參與的程序設(shè)計，需要根據(jù)不同的領(lǐng)域和議題分門別類予以實施。一是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，把利益相關(guān)者的參與作為公共政策制定和政府決策的必經(jīng)程序，根據(jù)參與主體的個體、群體和組織性質(zhì)，完善對參與主體的利益訴求與意見建議的收集、處理、反饋機制。二是以建立完善特定行政領(lǐng)域的公眾參與程序制度為重點，根據(jù)不同的公共議題或政府決策，明確公眾參與的參與主體、參與時機、參與程序、參與方式，完善政府與公眾以及不同利益相關(guān)者之間的利益表達與協(xié)商機制。三是將政務(wù)公開貫穿于公共政策制定和政府管理的全過程，明確政府對公眾參與的反饋義務(wù)，建立配套的責(zé)任追究機制，確保政務(wù)信息可以及時、準(zhǔn)確地傳達到利益相關(guān)者之中。

3在利益相關(guān)者分析基礎(chǔ)上選擇恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c機制。在社會利益分化日益嚴重與信息高速流通的現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)的政府單一決策或封閉決策模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展。面對公眾日益增強的民主意識、法律意識、權(quán)益意識和參與意識，各級政府和職能部門除了通過推進政務(wù)公開滿足公眾的知情權(quán)外，還需要采取恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c機制，引導(dǎo)公眾有序參與公共事務(wù)治理。一是基于利益相關(guān)者分析，區(qū)分不同議題中不同群體的社會資源和利益取向。通常情況下，利益相關(guān)者大致包括以下幾種類型：（1）利益受到問題影響或者其行為極大地影響著問題；（2）擁有信息、資源，以及戰(zhàn)略規(guī)劃形成和執(zhí)行所需要的專家；（3）控制相關(guān)執(zhí)行工具的人。[21]通過對利益相關(guān)者進行細致的分析定位，采取恰當(dāng)?shù)墓芾聿呗?，或者激發(fā)引導(dǎo)公眾參與，或者淡化冷卻公眾參與，營造有利的決策環(huán)境，規(guī)避不利的決策環(huán)境。二是基于不同利益相關(guān)者和公眾參與決策的不同階段，理性設(shè)計恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式。政府需要在對公共議題進行性質(zhì)分析的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握決策不同階段公眾參與預(yù)期達成的目的，同時，根據(jù)具體的項目或領(lǐng)域，選擇合適的公眾參與渠道或平臺，靈活應(yīng)用公眾調(diào)查、焦點小組、公眾咨詢委員會等各類公眾參與機制，增強公眾參與的針對性和有效性。

結(jié)語

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，黨的十八屆四中全會提出了構(gòu)建法治政府的要求。政務(wù)公開和公眾參與是法治政府建設(shè)和現(xiàn)代政府建設(shè)的重要內(nèi)容，認真貫徹落實和切實推進執(zhí)行是各級政府和職能部門在今后相當(dāng)長一段時期的重要工作。針對當(dāng)前我國政務(wù)公開和公眾參與領(lǐng)域存在的政策執(zhí)行不力和效果有限問題，推進政務(wù)公開與公眾參與有機結(jié)合十分必要。推進政務(wù)公開與公眾參與的有機結(jié)合，除了要加強制度層面的建設(shè)外，還需要各級政府和職能部門根據(jù)議題的具體情境，有效利用利益相關(guān)者分析方法，科學(xué)設(shè)計公眾參與程序和方式，將政務(wù)公開貫穿到政府決策的全過程。通過政府與公眾的良性互動與有效合作，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】