簡政放權(quán)與還權(quán)賦能：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系問題探討

郭明+孔雯

摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展，珠三角地區(qū)涌現(xiàn)出大量經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。然而，這個類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著公共服務(wù)供給不足的困境。在廣東省推行“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的背景下，佛山市順德區(qū)各鎮(zhèn)街采取“簡政放權(quán)”與“還權(quán)賦能”的改革舉措，編織了公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)了公共服務(wù)體系的創(chuàng)新，將各類公共服務(wù)內(nèi)容有效地滲透到基層社會。然而，這一創(chuàng)新實踐也面臨著忽視“公眾聲音”在改革過程中的作用、壓力型行政體制下運作困難及行為主體間缺乏良性分工等問題。為此，這一類經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)還需要在改革中進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系，以提升地區(qū)公共服務(wù)供給水平與質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)；簡政放權(quán)；還權(quán)賦能；公共服務(wù)體系；順德區(qū)；創(chuàng)新

中圖分類號：D633

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）01-0013-06

改革開放以來，廣東省佛山市順德區(qū)率先步入市場化進(jìn)程中，經(jīng)歷“三來一補”貿(mào)易模式的試水、企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革等舉措，一舉成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最快的地區(qū)之一。在此過程中，一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)逐漸涌現(xiàn)出來。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對成熟、市場化水平高、各類人口集聚等顯著特征。然而，經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的政府治理能力、公共服務(wù)供給能力、行政審批制度等遭受前所未有的挑戰(zhàn)?！叭诵∩来蟆薄靶●R拉大車”等現(xiàn)實問題困擾著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)一步創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長奇跡的可能。如何破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的連帶性困境已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須重視的現(xiàn)實問題。為此，在廣東省委省政府的推動下，佛山市順德區(qū)啟動了“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革，完善基層政府運作邏輯，理順政府與市場、社會、公民之間的復(fù)雜關(guān)系，以破解基層政府行政管理權(quán)限弱化的困境。

從某種意義上說，“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革不僅是推進(jìn)地方治理體系與治理現(xiàn)代化的重要手段，而且是提升公共服務(wù)供給能力的有效路徑?，F(xiàn)有的關(guān)于“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的研究大多集中在“創(chuàng)新地方治理體系”“優(yōu)化行政體制改革”“增加行政管理權(quán)限”等主題，而缺乏對簡政強鎮(zhèn)改革背景下公共服務(wù)供給體系創(chuàng)新的系統(tǒng)性探討和分析。鑒于此，本研究以順德區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革實踐為切入點，探討經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)如何通過簡政強鎮(zhèn)改革來創(chuàng)新公共服務(wù)體系，評估這一創(chuàng)新實踐的意義及限度所在，并提出進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系的政策建議。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系的動力機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會進(jìn)步及社會沖突三重要素的相互交織，現(xiàn)有的政府行政管理職能和服務(wù)供給能力已難以應(yīng)對日益多元化的服務(wù)需求矛盾，即“公共服務(wù)的多元化訴求”與“政府治理能力的弱化”之間的張力是順德地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系的動因。

（一）公共服務(wù)多元化需求：市場力量強力滲透的必然邏輯

計劃經(jīng)濟(jì)時代，公共服務(wù)供給以單位為渠道把服務(wù)內(nèi)容傳遞給社會個體。然而，隨著單位制管理機(jī)制的瓦解，單位制公共服務(wù)供給體系難以適應(yīng)市場力量帶來的嶄新變化。社區(qū)中社會成員的個體觀念和公民意識快速成長，他們需要多樣化、多元化的公共服務(wù)項目來滿足自身發(fā)展的需求。尤其是市場化改革30多年來，順德地區(qū)居民生活水平得到顯著提升，社會成員職業(yè)逐漸多樣化，他們更希望政府能夠提供多元化的公共服務(wù)來滿足自身訴求，并以此來衡量政府的治理能力。

同時，城市化和市場化的雙重實踐邏輯導(dǎo)致城市社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城郊村落出現(xiàn)“人口倒掛”現(xiàn)象，順德地區(qū)農(nóng)村正經(jīng)歷著從“凝聚型熟人社區(qū)”向“松散型陌生人社區(qū)”轉(zhuǎn)變。比如，容桂街道下轄的26個社區(qū)（村），有近80%的社區(qū)（村）出現(xiàn)“人口倒掛”現(xiàn)象。外來人口的加入強化給地區(qū)帶來巨大的商業(yè)發(fā)展機(jī)遇、提升居民收入水平的同時，也給政府相關(guān)部門的公共服務(wù)供給能力帶來巨大的挑戰(zhàn)。此外，外來人口對政府相關(guān)部門工作的不理解、不配合對提升社區(qū)公共服務(wù)水平造成一定的困難。如何能夠更好地滿足多元化人群對公共服務(wù)的訴求，增強他們對社區(qū)（村莊）的認(rèn)同感，維護(hù)基層社會的穩(wěn)定，成為政府和居（村）委會創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系的重要推力。

（二）政府治理能力弱化：市場力量強力滲透的必然結(jié)果

計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，基層政府是社會管理的重要力量，扮演著“全能型政府”角色。在公共服務(wù)供給上，政府包攬了公共服務(wù)供給過程的全部功能，既扮演“掌舵”角色，又履行“劃槳”功能，這就導(dǎo)致政府壟斷性提供公共服務(wù)現(xiàn)象的出現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)時代的到來，政府服務(wù)的“大包大攬”模式難以適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。政府“單一化”“壟斷性”的公共服務(wù)供給體制已經(jīng)不能滿足多元化社會主體的需求。

與此同時，基層政府是連接上級政府與基層民眾的關(guān)鍵性行政組織，所承擔(dān)公共服務(wù)供給壓力在不斷加大。在順德地區(qū)鎮(zhèn)街，幾十名政府工作人員要應(yīng)對幾十萬名社會個體的社會管理和公共服務(wù)任務(wù)，壓力非常大。除此之外，基層政府還要承擔(dān)上級政府下派的各項行政任務(wù)、考核、評比等，居（村）委會變成了準(zhǔn)一級政府來承擔(dān)上級政府下派的各項行政任務(wù)?；鶎诱?quán)組織已經(jīng)沒有足夠的能力來為基層民眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容。此外，從公共服務(wù)供給內(nèi)容看，基層政權(quán)的主要職責(zé)包括居民工作、社區(qū)工作、社會管理及城市管理等方面。居（村）委會不僅負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)民間糾紛等事務(wù)，還要完成上級政府的考核任務(wù)。然而，在人口高度密集化地區(qū)，鰥寡老人、外來工問題、家庭婚姻問題、社區(qū)犯罪人員矯正及青少年教育等公共性問題為順德區(qū)各鎮(zhèn)街公共服務(wù)供給能力帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

基于上述分析，我們認(rèn)為，“基層民眾對公共服務(wù)的多元化訴求”與“政府公共服務(wù)供給能力弱化”之間的張力是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給能力弱化的重要原因。為了化解這個現(xiàn)實挑戰(zhàn)，在廣東省委、省政府“富縣強鎮(zhèn)”的政策背景下，在上級政府的驅(qū)動作用和基層政府的主動作為下，順德區(qū)鎮(zhèn)街以簡政強鎮(zhèn)改革為抓手，嘗試探索出政府與各類民間組織協(xié)同創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系的策略，以緩解民眾服務(wù)需求與政府供給服務(wù)能力之間的張力。

二、從簡政放權(quán)到還權(quán)賦能：順德區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系的實踐

順德是國內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，轄區(qū)約806平方公里，下轄10個鎮(zhèn)街，常住人口248萬人（外來人口近140萬）。經(jīng)過30多年的發(fā)展，經(jīng)歷“三來一補”、企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革等歷程，工業(yè)體系逐步完善，形成了家用電器、電子信息、精密化工等支柱產(chǎn)業(yè)，成為珠三角地區(qū)乃至國內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基地，支撐順德經(jīng)濟(jì)騰飛的基礎(chǔ)是各鎮(zhèn)街的卓越表現(xiàn)。然而，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，政府治理能力卻遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一現(xiàn)實困境在一定程度上倒逼順德政府要進(jìn)一步改革，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步及政府治理能力的動態(tài)平衡。為此，在廣東省“富縣強鎮(zhèn)”的推進(jìn)下，廣東省政府針對經(jīng)濟(jì)總量龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革以實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，在廣東省選擇的4個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，順德區(qū)容桂街道成為此次改革的試點鎮(zhèn)街。通過容桂街道一年多改革試點的實踐摸索，此改革舉措在其他鎮(zhèn)街全面鋪開。此次改革分為兩個步驟：“簡政放權(quán)”與“還權(quán)賦能”。通過從簡政放權(quán)到還權(quán)賦能的改革實踐，順德區(qū)各鎮(zhèn)街不僅實現(xiàn)了地方治理體系的優(yōu)化，而且實現(xiàn)了公共服務(wù)供給體系的創(chuàng)新。

（一）簡政放權(quán)：從“上級權(quán)力下放”到“優(yōu)化政府服務(wù)體系”

基層政權(quán)建設(shè)是評估國家治理能力的重要考量維度?！皣一A(chǔ)性權(quán)力”[1]是決定國家治理能力強弱的關(guān)鍵性要素。某種意義上，鎮(zhèn)/街道“基礎(chǔ)性權(quán)力”的增強有利于基層官僚組織運用充足的財政力量和社會管理權(quán)限有效地提供社會服務(wù)、維護(hù)社會秩序。然而，農(nóng)村稅費改革致使基層政權(quán)行政管理權(quán)限不斷弱化的現(xiàn)實導(dǎo)致基層治理陷入困境，使基層政權(quán)成為依附于縣級政府的“依附型政權(quán)”。[2]此外，隨著改革開放政策的推進(jìn)，順德地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)還面臨著外來人口大量涌入后的社會管理與公共服務(wù)壓力。順德地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)了持續(xù)30多年的快速發(fā)展，但政府的公共服務(wù)供給能力卻沒有得到應(yīng)有的提升，為了扭轉(zhuǎn)這個現(xiàn)實困境，根據(jù)廣東省“簡政放權(quán)”的相關(guān)政策，順德區(qū)體改領(lǐng)導(dǎo)小組出臺了提升各鎮(zhèn)街的社會管理能力和公共服務(wù)能力的政策建議。

2010 年，按照順德區(qū)委區(qū)政府通過的《關(guān)于理順區(qū)鎮(zhèn)街道行政管理權(quán)限的意見》（ 順辦發(fā)〔2010〕63號） 相關(guān)規(guī)定，順德區(qū)政府梳理了區(qū)級行政審批8大類行政管理權(quán)限5205項，將其中的3197項下放給鎮(zhèn)（ 街），“8大類事項中有行政審批事項1094項，將其中401項下放?！雹龠@些下放的權(quán)限有效地彌補了基層政權(quán)“有權(quán)管不了，無權(quán)不能管”的尷尬局面。因而，簡政放權(quán)意味著順德區(qū)政府把社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等領(lǐng)域的部分管理權(quán)限下放到鎮(zhèn)街，為提升政府公共服務(wù)能力奠定堅實的基礎(chǔ)。

1組建鎮(zhèn)街行政服務(wù)中心。為了使各鎮(zhèn)街順利地承接順德區(qū)政府下放的行政管理權(quán)限，有效地將這些管理權(quán)限轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行力，實現(xiàn)與順德區(qū)行政服務(wù)中心進(jìn)行靈性互動。根據(jù)順德區(qū)委《關(guān)于理順區(qū)鎮(zhèn)/街道行政管理權(quán)限的意見》的相關(guān)規(guī)定，各鎮(zhèn)街相繼構(gòu)建鎮(zhèn)街行政服務(wù)中心來實現(xiàn)與區(qū)級行政服務(wù)中心有效對接。依據(jù)便民與服務(wù)的理念，行政服務(wù)中心采取“集中化辦公”“窗口式服務(wù)”和“一站式服務(wù)”的運行機(jī)制。

2搭建社區(qū)（村）行政服務(wù)中心。為了提升政府服務(wù)質(zhì)量，順德區(qū)委區(qū)政府要求構(gòu)建區(qū)級、鎮(zhèn)街及社區(qū)（村）三級一體化公共服務(wù)體系，把公共服務(wù)項目下沉到基層社區(qū)（村），實現(xiàn)便民服務(wù)真正“落地”。按照全區(qū)行政服務(wù)中心統(tǒng)一標(biāo)識形象要求，順德區(qū)各鎮(zhèn)街為各村（社區(qū)）行政服務(wù)中心（站）制作了招牌，并制定了基本思路和具體做法。隨后，順德區(qū)轄區(qū)各社區(qū)全部建成社區(qū)行政服務(wù)中心作為承接政府工作的平臺，基本實現(xiàn)了政府服務(wù)延伸到基層的目的。社區(qū)行政服務(wù)中心由主任1名、副主任1名、業(yè)務(wù)主管及辦事員等人員構(gòu)成。社區(qū)行政服務(wù)中心工作人員的配備人數(shù)一般按照常駐人口（含戶籍人口和在冊登記流動人員）來確定。例如，容桂街道SJ村，常駐人口和流動人口約12000人，街道辦給該村14個編制（9個工作人員，5個業(yè)務(wù)主管人員）。在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，行政服務(wù)中心工作人員既要接受社區(qū)（村）行政服務(wù)中心的領(lǐng)導(dǎo)，也要接受街道有關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時還要接受所在社區(qū)（村）居民的評議。社區(qū)（村）行政服務(wù)中心的建立一定程度上緩解了居（村）委會的行政化趨向，轉(zhuǎn)變了居（村）委會的“小政府”[3]角色，讓居（村）委會回歸自治的狀態(tài)。

通過“簡政放權(quán)”改革，順德區(qū)各鎮(zhèn)街已搭建起“兩級公共服務(wù)供給體系”。作為政府在社區(qū)（村）的延伸機(jī)構(gòu)和服務(wù)平臺，一方面承擔(dān)政府下派的行政任務(wù)和街道辦、黨工委交辦的行政事務(wù)；另一方面為基層民眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)項目。兩個改革維度有效地把政府服務(wù)內(nèi)容滲透到基層社會，實現(xiàn)政府對社會的“服務(wù)性滲透”。

（二）還權(quán)賦能：從“還權(quán)社會”到“社會服務(wù)模式創(chuàng)新”

隨著順德經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量農(nóng)民工的不斷涌入不僅給政府治理能力帶來挑戰(zhàn)，而且為應(yīng)對多元化公共服務(wù)訴求帶來困難。由于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，青年婚戀問題、孤寡老人問題、農(nóng)民工問題、青少年問題等不斷涌現(xiàn)。這些由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的復(fù)合型社會問題都是社區(qū)（村）行政服務(wù)中心和居（村）委會所不能解決的。為了解決由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的民眾對多樣化社會服務(wù)的訴求，根據(jù)廣東省委、省政府“富縣強鎮(zhèn)”及順德區(qū)委、區(qū)政府簡政強鎮(zhèn)改革方案的文件精神，政府要將“不該管、管不好”的職能通過委托、授權(quán)及購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)移給民間社會組織。②

為了推動各類社會組織發(fā)展，順德區(qū)各街道把培育和發(fā)展各類社會組織作為重要工作。第一，降低社會組織準(zhǔn)入門檻。民間社會組織申請人可直接向相關(guān)部門申請獨立法人機(jī)構(gòu)，放開了社會組織培育的緊箍咒，不再強制規(guī)定必須要找業(yè)務(wù)主管部門指導(dǎo)。第二，政府出臺相關(guān)扶持政策，大力推動社會組織承接政府部分職能。經(jīng)濟(jì)來源上，政府成立社會組織專項發(fā)展基金；物質(zhì)支持上，政府實施為達(dá)到資歷的社會組織提供辦公場地、減免稅等優(yōu)惠政策；政府還對社會組織優(yōu)秀人才進(jìn)行備案，在干部選拔上優(yōu)先考慮這部分優(yōu)秀人才。第三，政府聘請“第三方”對社會組織服務(wù)能力及運作資質(zhì)進(jìn)行綜合評估與定級。同時，對不合格或未達(dá)標(biāo)的社會組織進(jìn)行整改或給予撤銷。

在上級政府相關(guān)政策的支持與鼓勵下，政府大力培育專業(yè)化、多樣性的社會組織以滿足政府轉(zhuǎn)移服務(wù)職能的需要，順德各鎮(zhèn)街各類民間組織不斷涌現(xiàn)。隨后，順德各區(qū)鎮(zhèn)街逐步采用購買、委托及授權(quán)等方式將原來通過政府提供的服務(wù)項目交給民間組織來履行。比如，在樂從鎮(zhèn)，鷺洲家庭綜合服務(wù)中心為社區(qū)居民傳承文化，增強居民對社區(qū)的歸屬感等推出系列活動，豐富了居民的業(yè)余生活。在容桂街道，26個社區(qū)（村）全部設(shè)立慈善組織，形成街道、社區(qū)（村）兩級慈善救助體系，為資助貧困學(xué)生、關(guān)愛鰥寡老人奠定重要的資金來源。容桂街道還主動引進(jìn)深圳鵬星社會服務(wù)社，為推動社會工作服務(wù)本土化提供順德經(jīng)驗。在北窖鎮(zhèn)，位于中山公園內(nèi)的社區(qū)活動中心，是該地市民最熟悉的公共服務(wù)平臺，在文化康體、志愿服務(wù)、主題節(jié)慶、村（社區(qū)）群眾性康體活動等方面扮演著重要角色?？傊?，順德各鎮(zhèn)街各類社會組織蓬勃發(fā)展，日益在各領(lǐng)域發(fā)揮其應(yīng)有作用。在市場化力量的深度滲透與政府服務(wù)供給能力弱化的背景下，順德區(qū)各鎮(zhèn)街各類社會組織日益在公共服務(wù)供給中扮演著政府的重要補充等角色。各類民間組織成為平衡和協(xié)調(diào)國家政權(quán)與基層民眾的中間性力量。通過“還權(quán)賦能”實踐策略，順德各鎮(zhèn)街有效地將原來體制內(nèi)提供的公共服務(wù)通過一定的策略轉(zhuǎn)移給其他民間社會組織來供給，最終滿足民眾對社會服務(wù)的需求。

實踐證明，順德區(qū)各鎮(zhèn)街主動培育社會組織既為民間社會組織開辟了發(fā)揮作用的空間，又減輕了政府的運行負(fù)擔(dān)。某種意義上，各類社會組織介入到公共服務(wù)供給體系之中具有“政府職能再造”與“營造社區(qū)氛圍”的功效。一方面，政府通過把部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給各類社會組織，讓其履行政府的部分職能，提升了公共服務(wù)質(zhì)量，改善了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；另一方面，社會組織在為社區(qū)居民提供公共服務(wù)時，能夠疏導(dǎo)民意，引導(dǎo)服務(wù)對象建立積極心態(tài)。

三、成效與挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)創(chuàng)新公共服務(wù)體系實踐價值評析

通過“簡政放權(quán)”，順德區(qū)政府下放了部分行政管理權(quán)限給各鎮(zhèn)街，各鎮(zhèn)街組建了鎮(zhèn)街級行政服務(wù)中心。在此基礎(chǔ)上各鎮(zhèn)街推行服務(wù)下沉舉措，把公共服務(wù)項目延伸到社區(qū)（村），從而構(gòu)建起“兩級公共服務(wù)體系”；通過“還權(quán)賦能”，各鎮(zhèn)街把更多的社會管理權(quán)限下放給社會各行為主體、民間組織等，并把部分公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)移給各類社會組織，最大程度滿足民眾對社會服務(wù)的需求。通過以上兩個改革邏輯，順德區(qū)各鎮(zhèn)街已初步編織起公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)了優(yōu)化公共服務(wù)體系的目的。那么，這一改革實踐具有什么價值？其挑戰(zhàn)是什么？

（一）實踐成效

1優(yōu)化公共服務(wù)供給體系。市場化力量的全面滲透導(dǎo)致民眾對公共服務(wù)供給的巨大需求，這對政府帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了化解這些困境，順德區(qū)各鎮(zhèn)街努力探尋新思路、解決新問題，為創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系進(jìn)行了不斷探索。通過改革實踐探索，順德各鎮(zhèn)街搭建起既有分工又有合作的新公共服務(wù)供給體系。首先，為了更好地提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)項目，順德區(qū)各鎮(zhèn)街把公共服務(wù)機(jī)構(gòu)下沉到基層社區(qū)，彰顯公共服務(wù)的便捷性和有效性。其次，為了滿足民眾多元化服務(wù)需求，各鎮(zhèn)街以“還權(quán)賦能”為契機(jī)，主動培育和發(fā)展社會組織，使政府從繁雜的公共服務(wù)供給壓力下解脫出來思考地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)之計。各鎮(zhèn)街把政府“管不了、管不好、不該管”的事務(wù)交還給民間組織，從以政府管理為主向吸納社會組織全面參與服務(wù)供給的方式轉(zhuǎn)變。某種意義上，政府向社會組織轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能突破了傳統(tǒng)的行政框架和管理理念，調(diào)整了政府在公共服務(wù)中的角色定位，實現(xiàn)了公共服務(wù)供給體系的創(chuàng)新?？傊?，從縱向來看，順德區(qū)各鎮(zhèn)街有效地搭建起基層政權(quán)與基層社會之間分工與協(xié)作供給公共服務(wù)的新模式。從橫向來看，各鎮(zhèn)街努力挖掘民間力量并讓其供給部分服務(wù)內(nèi)容，有效地實現(xiàn)了公共服務(wù)供給體系對基層社會的全方位滲透。

2提升公共服務(wù)供給水平。在順德區(qū)行政服務(wù)中心的指導(dǎo)下，各鎮(zhèn)街搭建了以提供政府服務(wù)的公共服務(wù)體系和滿足民眾多元化社會需求的社會服務(wù)體系。首先，為了快速提升政府服務(wù)效率和水平，順德區(qū)各鎮(zhèn)街建立了鎮(zhèn)/街道級行政服務(wù)中心，通過“一站式”“窗口式”服務(wù)模式進(jìn)行公共服務(wù)供給。同時，各鎮(zhèn)街將與群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的服務(wù)內(nèi)容直接地滲透到社區(qū)中的居民，提升了社區(qū)（村）公共服務(wù)供給質(zhì)量。最后，為了滿足民眾的多元化公共服務(wù)需求，各鎮(zhèn)街嘗試將原來體制內(nèi)提供的公共服務(wù)通過購買、委托等方式交由各類民間社會組織來協(xié)同供給。這在一定程度上減輕了政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變?？傊皟杉壒卜?wù)體系”和社會組織的社會服務(wù)體系的協(xié)同作業(yè)有效地化解了公共服務(wù)供給面臨的困境，提升了公共服務(wù)供給水平。

3強化民眾對政府（國家）的認(rèn)同。順德區(qū)各鎮(zhèn)街“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革下創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系為強化民眾對國家的認(rèn)同提供了一種探索性思路。國家治理的有效性和合法性取決于被統(tǒng)治者的感知和認(rèn)同?；鶎诱?quán)所提供的公共服務(wù)質(zhì)量和內(nèi)容直接影響民眾對政府和國家的感知。某種意義上，順德區(qū)各鎮(zhèn)街搭建的政府服務(wù)體系和社會服務(wù)體系，高效地把公共服務(wù)傳遞到基層社會的家庭和個人，提升了基層民眾對國家（政府）的感知。隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)，國家政權(quán)對基層社會的整合在某種意義上越來越依靠基層政權(quán)向基層民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)項目等方式來實現(xiàn)。[4]總之，基層政權(quán)通過搭建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系緩解了政府與民眾之間的緊張關(guān)系，構(gòu)建起民眾對國家的信任，強化了民眾對國家的認(rèn)同。

（二）實踐挑戰(zhàn)

1壓力型行政體制對創(chuàng)新公共服務(wù)體系成效的削弱?；鶎诱菄艺?quán)的神經(jīng)末梢，其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)基層社會的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、處理公共事務(wù)及高效地提供公共服務(wù)。然而，在現(xiàn)行的行政體制下，地方政府的創(chuàng)新實踐行為難以擺脫壓力型體制、[5]政績考核的約束。在順德區(qū)各鎮(zhèn)街創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系的實踐中，其創(chuàng)新實踐的本意是提升公共服務(wù)供給水平。但是，在改革實踐探索中，壓力型行政體制為各鎮(zhèn)街創(chuàng)新公共服務(wù)體系實踐提出挑戰(zhàn)。在兩級行政服務(wù)中心運作中，為了配合上級行政服務(wù)中心相關(guān)部門的行政任務(wù)、完成上級組織的考核指標(biāo)，導(dǎo)致基層行政服務(wù)中心行政事務(wù)不斷增多，上級政權(quán)源源不斷地將與公共服務(wù)職能無關(guān)的行政任務(wù)（綠化率、植樹率等）納入到基層行政服務(wù)中心的工作范圍內(nèi)，并對其進(jìn)行考核，致使其難以發(fā)揮服務(wù)中心為民眾提供便捷式公共服務(wù)的目的，弱化了基層行政服務(wù)中心的“服務(wù)”本性，致使其難以向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

2政府與各類社會組織之間服務(wù)項目銜接不足。政府組織在公共服務(wù)供給中扮演主導(dǎo)性角色，社會組織是公共服務(wù)供給的輔助性力量。在順德區(qū)各鎮(zhèn)街的改革實踐中，改革目標(biāo)是實現(xiàn)政府與各類社會組織的合作供給、協(xié)同作業(yè)，進(jìn)而實現(xiàn)基層政權(quán)對基層社會的服務(wù)性滲透。然而，在實際運作中，這種理想模式卻難以實現(xiàn)良性運作。一般來說，行政服務(wù)中心提供的服務(wù)具有免費性和非競爭性，而社會組織所提供的服務(wù)具有競爭性和有償性。那么兩類公共服務(wù)項目該如何界定和劃分成為擺在政府面前的一道難題。這背后就涉及到居（村）委會、基層行政服務(wù)中心及社工組織如何有效銜接、合作分工等。在居（村）委會與社工組織之間，居（村）委會力量的介入在一定程度上弱化了社工組織獨立性的本性。雖然政府把社工站嵌入到社區(qū)（村）來開展社會服務(wù)，但是社工站并沒有擺脫居（村）委會的控制，作為“政府一只腳”的居（村）委會習(xí)慣性地插手干預(yù)社工站的具體工作和服務(wù)內(nèi)容，社工要定期向居委會匯報工作。在居（村）委會與社區(qū)（村）行政服務(wù)中心之間，居（村）委會負(fù)責(zé)基層社會自治，行政服務(wù)中心屬于政府的公共服務(wù)下沉機(jī)構(gòu)，兩者之間有明確的分工。然而在實踐中，兩者并沒有實現(xiàn)有效銜接，兩個機(jī)構(gòu)基本上是“一班人馬”，行政服務(wù)中心主任和居（村）委會主任“一肩挑”。這在一定程度上弱化了兩個機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的職能。因而，如何協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系成為各鎮(zhèn)街創(chuàng)新公共服務(wù)體系面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

3創(chuàng)新實踐過程中“公眾聲音”的缺失。在改革中，創(chuàng)新實踐的主體是政府，創(chuàng)新實踐的最終目的是滿足民眾對公共服務(wù)的訴求。公眾的參與對創(chuàng)新動因和實踐成效具有重要的作用，滿足公眾的服務(wù)需求是政府創(chuàng)新實踐的重要評估標(biāo)準(zhǔn)。[6]但是，在改革實踐過程中，如果沒有“公眾聲音”，僅有政府單方面的改革和推進(jìn)，那么改革實踐將可能與預(yù)期的目標(biāo)相脫節(jié)或者背道而馳。因而，無論是改革實踐的動因，還是改革實踐的過程，“民眾聲音”都不能忽視。在順德區(qū)各鎮(zhèn)街的實踐中，政府購買的社會服務(wù)上，由于社會服務(wù)的購買主體是政府，社會工作組織的運作來源于政府的財政資助，這就不可避免地受到上級相關(guān)意圖的影響甚至控制。[7]很大程度都是政府在確定應(yīng)該購買什么服務(wù)項目，而缺乏扎根基層傾聽公眾到底需求什么服務(wù)。即使有部分民間組織介入購買社會服務(wù)的過程，也沒有從根本上改變政府對社工組織的控制。在構(gòu)建兩級行政服務(wù)中心的過程中，政府僅僅把公共服務(wù)內(nèi)容下沉到基層社會，而沒有對民眾是否需求這些公共服務(wù)內(nèi)容展開調(diào)查和論證。因而，在各鎮(zhèn)街創(chuàng)新公共服務(wù)體系實踐中，淹沒“公眾聲音”勢必會導(dǎo)致創(chuàng)新目標(biāo)與創(chuàng)新結(jié)果相背離，最終削弱創(chuàng)新實踐的成效。

四、進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的政策建議

順德區(qū)各鎮(zhèn)街創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系的探索有效地提升了公共服務(wù)供給水平，但在一定程度上還存在結(jié)構(gòu)性體制對創(chuàng)新實踐成效的削弱、基層社會各行為主體的銜接不暢及忽視公眾在改革實踐中的關(guān)鍵性作用等問題。為了更好地發(fā)揮公共服務(wù)供給體系的應(yīng)有績效，以下幾個方面的舉措值得重視。

（一）革除“壓力型考核”的改革評估體系

一般而言，地方政府創(chuàng)新實踐是在壓力型體制下維穩(wěn)壓力的驅(qū)動和政績激勵雙重效用下推進(jìn)的。“危機(jī)—主動（被動）” [6]成為地方政府創(chuàng)新的一種典型。然而，在順德創(chuàng)新公共服務(wù)體系的過程中，改革創(chuàng)新的相關(guān)舉措亦在壓力型考核的作用下推進(jìn)，這就造成改革目標(biāo)與改革結(jié)果之間張力的形成。因而，上級政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變對下級政府創(chuàng)新實踐的考核辦法，轉(zhuǎn)變對創(chuàng)新公共服務(wù)體系實踐的政績化考核傾向，讓政府在從“壓力型體制”向“動力型體制”過渡的背景下運行，最終將改革步驟推向深處。在指標(biāo)設(shè)置上，長期以來，上級政府對下級政府的考核更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)考核，這在某種程度上造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其他指標(biāo)考核的失衡。為此，上級政府應(yīng)注重指標(biāo)設(shè)置的多維度化、多角度化，即實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、文化繁榮等動態(tài)平衡。同時，上級政府應(yīng)該更多地把公共服務(wù)下沉到基層社會，而不是把更多的行政任務(wù)下放，從而發(fā)揮行政服務(wù)中心的應(yīng)有效應(yīng)。實踐證明，只有革除壓力型考核體系，才能實現(xiàn)公共服務(wù)體系建構(gòu)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（二）進(jìn)一步理順政府、行政服務(wù)中心及各類社會組織之間的關(guān)系

通過改革，順德區(qū)各鎮(zhèn)街已搭建起政府與各類民間組織協(xié)同提升公共服務(wù)質(zhì)量的新格局。但政府、行政服務(wù)中心及各類民間組織之間的關(guān)系并沒有得到較好的協(xié)調(diào)和理順。在社區(qū)（村）層面，居（村）委會、行政服務(wù)中心及各類社會組織之間關(guān)系較為混亂，并沒有實現(xiàn)改革預(yù)期的三者之間“有效銜接、良性互動”的狀態(tài)。為了化解兩者之間的張力，居（村）委會應(yīng)回歸自治，主要處理群眾糾紛、發(fā)展慈善事業(yè)、向政府反映居民意見等；社區(qū)（村）行政服務(wù)中心負(fù)責(zé)落實上級下派的各項行政事務(wù)、協(xié)助居（村）民和轄區(qū)各類組織、單位辦理由上級政府及職能部門審批或備案的各項事務(wù)。兩個機(jī)構(gòu)的工作人員不能交叉任職，保證彼此的獨立性，各司其職地處理基層社會各項事務(wù)。各類社會組織是改革后出現(xiàn)的新的社會主體單位，是基層群眾組織的重要組成部分。為此，政府應(yīng)該確保其獨立運作空間，突破傳統(tǒng)的行政框架和管理理念，讓其成為居（村）委會和政府的有益助手，在此基礎(chǔ)上形成政府與各類社會組織良性互動、協(xié)同供給的治理格局，實現(xiàn)三個行為主體的良性關(guān)系，最終搭建起多元主體協(xié)同的公共服務(wù)體系。同時，政府相關(guān)部門要制定相關(guān)制度，使三者之間的關(guān)系制度化和規(guī)范化，從而保障三者關(guān)系在預(yù)期的軌道上運行。

（三）通過凸顯“公眾聲音”來改善創(chuàng)新實踐

地方政府創(chuàng)新行為是以低風(fēng)險尋求善治的有效路徑。在實踐過程中，實踐主體是創(chuàng)新活動的重要推手，上級政府的驅(qū)動和認(rèn)可是創(chuàng)新活動得以實施的重要保障。如果沒有重視民眾的作用，那么形式上多么符合改革預(yù)期，也難以真正解決政府治理的關(guān)鍵問題。相關(guān)研究亦表明，公民對地方政府創(chuàng)新項目的參與程度越深，他們對地方政府創(chuàng)新項目的評價也越正面。然而，無論是創(chuàng)新動因，還是創(chuàng)新過程，地方政府創(chuàng)新實踐中“公眾聲音”都難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。[8]在順德區(qū)各鎮(zhèn)街創(chuàng)新公共服務(wù)體系實踐中，在改革動因上，民眾對基層政府的倒逼是政府推行改革的重要動力。但是，在改革過程中，改革主體始終以完成上級考核、聽從上級意見為主，而較少考慮民眾是否受益、受益多少等。為此，各鎮(zhèn)街應(yīng)積極主動地調(diào)動公眾參與到創(chuàng)新實踐中來，傾聽其對改革的看法，進(jìn)而不斷地完善過程中的不足。例如，在政府購買社會服務(wù)中，政府或居（村）委會應(yīng)首先征求民眾的意愿，需要哪些社會服務(wù)，而不是從政府角度出發(fā)，理所當(dāng)然地認(rèn)為應(yīng)該購買哪些社會服務(wù)。如果不從公眾角度去審視改革實踐，那么改革可能會在實踐中遭遇挫敗。因而，以提升公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，順德區(qū)各鎮(zhèn)街不僅應(yīng)重視創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系，而且應(yīng)讓越來越多的公眾參與到改革實踐過程中來。

結(jié)語

改革開放以后，地處珠三角地區(qū)核心區(qū)位的順德借助市場經(jīng)濟(jì)的力量實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。然而，隨著經(jīng)濟(jì)水平的騰飛，其發(fā)展背后面臨的深層次問題不斷凸顯并制約著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型。2009年以來，在廣東省委省政府的推進(jìn)之下，順德區(qū)各鎮(zhèn)街以“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革為契機(jī)，有效地探索進(jìn)行了提升公共服務(wù)水平的創(chuàng)新實踐。近年來，在農(nóng)村稅費改革推行之后，基層政權(quán)的公共服務(wù)能力弱化、社會管理能力不足、財政力量下降等成為基層政權(quán)建設(shè)的現(xiàn)實困境，基層政權(quán)成為“懸浮型政權(quán)”[9]“依附型政權(quán)”[2]“維控型政權(quán)” [10]等。順德區(qū)的創(chuàng)新實踐在一定程度上不僅為廣東珠三角地區(qū)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)構(gòu)建服務(wù)型政府提供了有益思路，而且為國內(nèi)其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了借鑒樣本，其改革探索的實踐值得學(xué)界和政府相關(guān)部門給予關(guān)注。

注釋：

①順德區(qū)人民政府《關(guān)于移交行政管理權(quán)限事項的通知》（ 順府發(fā)〔2010〕33號）。

②順德區(qū)社會工作委員會編制：《順德綜合改革30年》（內(nèi)部印制），2013年1月。

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[9] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究，2006，（3）.

[10]歐陽靜.策略主義——橘鎮(zhèn)運作的邏輯[M].中國政法大學(xué)出版社，2011.

【責(zé)任編輯：張曉妍】