政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放的整合路徑探析

摘要：本文在分析檔案開(kāi)放與政府信息公開(kāi)存在脫節(jié)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出將文件與檔案的密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)納入文件與檔案一體化管理體系，貫穿于文件制發(fā)時(shí)的初始確定、歸檔整理時(shí)的補(bǔ)充確定和室存檔案移交進(jìn)館時(shí)的審查確定，將公文標(biāo)密、政府信息公開(kāi)審查及館（室）藏檔案開(kāi)放鑒定融為一體，按照《文獻(xiàn)保密等級(jí)代碼與標(biāo)識(shí)》統(tǒng)一標(biāo)注密級(jí)，以期促進(jìn)政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放工作的便捷整合與高效服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi)；檔案開(kāi)放；文獻(xiàn)保密等級(jí)；標(biāo)識(shí)

Abstract： The article will start from analysis of the inconsistency between open archives and open government information， and then proposes identification as well as integration of document classification level and codes， through document producing （for initial identification）， archiving （for additional identification） and transferring （for final identification）. In order to provide highly efficient and effective service， the author suggests unifying the document classification level codes according to Codes and Marks of Classified Level for Documents.

Keywords： Open Government Information； Open Archives； Document Classification Levels； Codes

隨著《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的頒布實(shí)施，“檔案開(kāi)放”與“政府信息公開(kāi)”不協(xié)調(diào)甚或是沖突的問(wèn)題凸顯出來(lái)?！斑@種沖突若得不到有效解決，政府信息公開(kāi)的發(fā)展必然會(huì)受到極大的制約?！盵1]因此，“正確把握政府信息公開(kāi)環(huán)境下檔案開(kāi)放問(wèn)題的路徑成為當(dāng)前檔案界必須面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題”。[2]本文在分析檔案部門(mén)開(kāi)展政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放工作存在脫節(jié)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)盡早推行文檔一體化密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)工作，以期促進(jìn)政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放工作的便捷整合與高效服務(wù)。

1 政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放工作現(xiàn)狀不甚理想

1.1 目前政府信息公開(kāi)服務(wù)查詢(xún)難盡如人意?！稐l例》第十六條規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。據(jù)此，作為政府信息查閱場(chǎng)所之一的各級(jí)檔案館，雖然一直努力創(chuàng)造條件提高利用服務(wù)工作，但公眾來(lái)館查閱“紅頭文件”的熱烈場(chǎng)面沒(méi)過(guò)多久便冷卻下來(lái)。一方面囿于相當(dāng)一部分政府機(jī)關(guān)向國(guó)家檔案館報(bào)送信息材料不夠及時(shí)主動(dòng)，且報(bào)送內(nèi)容缺乏社會(huì)公眾普遍關(guān)心、涉及切身利益的信息；另一方面緣于《條例》對(duì)政府信息的界定偏重于性質(zhì)描述，具體到某一文件是否可以主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)，不同人員有不同的理解。因此，有學(xué)者調(diào)研表明“政府信息公開(kāi)制度的運(yùn)行情況在我國(guó)檔案系統(tǒng)內(nèi)依然是不盡如人意的”[3]。

1.2 檔案館（室）提供檔案開(kāi)放利用比較滯后。我國(guó)自20世紀(jì)80 年代提出檔案開(kāi)放方針以來(lái)，檔案利用工作開(kāi)始面向民眾，但是與國(guó)外檔案開(kāi)放率普遍在90%以上相比，與政府信息公開(kāi)時(shí)限為形成或變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)相比，“并不能徹底改變?nèi)珖?guó)檔案開(kāi)放的尷尬狀況和落后局面”[4]。其原因主要有兩個(gè)方面：一是受開(kāi)放政策約束?！稒n案法》將開(kāi)放范圍界定為“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿(mǎn)三十年向社會(huì)開(kāi)放”，雖然“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類(lèi)檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可少于三十年”，但由于此類(lèi)檔案尚無(wú)確切的概念解釋和實(shí)施細(xì)則，故在實(shí)踐中難以操作而形同虛設(shè)；而《機(jī)關(guān)檔案工作條例》規(guī)定“機(jī)關(guān)檔案部門(mén)保管的檔案是現(xiàn)行檔案，主要供本機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)使用，不屬于開(kāi)放范圍”。這種館（室）檔案以不開(kāi)放為原則、開(kāi)放為例外的傳統(tǒng)觀念制約了一部分現(xiàn)行檔案的及時(shí)開(kāi)放利用。二是開(kāi)放鑒定艱難。檔案開(kāi)放的前提必須是經(jīng)鑒定其內(nèi)容不涉及黨和國(guó)家機(jī)密或受法律保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及其他不宜公開(kāi)的事項(xiàng)。按常規(guī)，檔案開(kāi)放鑒定一般是在檔案形成期滿(mǎn)30年后由所藏檔案館組織進(jìn)行，由于檔案館人力、精力和能力有限，尤其是對(duì)檔案內(nèi)容能否開(kāi)放遠(yuǎn)不及檔案形成部門(mén)把握得準(zhǔn)，在“保密安全，開(kāi)放危險(xiǎn)”的心理驅(qū)使下，往往使檔案開(kāi)放范圍縮小或開(kāi)放期限推遲，而費(fèi)盡力氣業(yè)已開(kāi)放的檔案，則由于內(nèi)容比較過(guò)時(shí)卻不能滿(mǎn)足廣大民眾的利用需求。

1.3 政府信息公開(kāi)環(huán)境下檔案開(kāi)放工作處境尷尬。政務(wù)信息公開(kāi)是政府機(jī)構(gòu)將其在履行職責(zé)過(guò)程中所形成的與行政運(yùn)作有關(guān)的各種信息，通過(guò)多種形式向公民提供。由于政務(wù)信息絕大部分以文件（包括電子文件）為承載傳播形式，因而政務(wù)信息公開(kāi)在一定程度上就是向社會(huì)公布或開(kāi)放現(xiàn)行文件，其范圍包括黨政機(jī)關(guān)形成的不涉及黨的秘密、國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、技術(shù)秘密、私人秘密和控制知曉范圍的，并且正在貫徹執(zhí)行的政策性、法規(guī)性、公益性文件。這些文件材料屬于歸檔范圍，一般在文件形成后次年整理歸檔，于機(jī)關(guān)檔案室保管若干年后移交檔案館。由此可見(jiàn)，政府信息公開(kāi)范圍涵蓋了部分文件制發(fā)后處在文書(shū)處理階段的“現(xiàn)行文件”和文書(shū)處理完畢后業(yè)已歸檔保存但仍發(fā)揮現(xiàn)行作用的“現(xiàn)行檔案”的正本信息。由于《檔案法》與《條例》在開(kāi)放范圍和公開(kāi)時(shí)限方面存在明顯的定位差和時(shí)間差，容易造成本已公開(kāi)的政務(wù)文件一旦歸入檔案反而被限制利用的不合理尷尬現(xiàn)象。

2 問(wèn)題癥結(jié)——“文件”與“檔案”密級(jí)標(biāo)識(shí)不夠完善

導(dǎo)致“政府信息公開(kāi)”與“檔案開(kāi)放”工作各行其是、效率不高的原因是多方面的，其中看似渺小實(shí)則關(guān)鍵的一個(gè)癥結(jié)，在于每份具體的文件或檔案載體缺乏完善的密級(jí)標(biāo)識(shí)。密級(jí)是文獻(xiàn)保密程度的衡量指標(biāo)，標(biāo)識(shí)了密級(jí)也就確定了它的使用范圍，以便在提供利用時(shí)一目了然地區(qū)別對(duì)待。

2.1 政府信息公開(kāi)環(huán)境下公文標(biāo)密結(jié)構(gòu)凸顯缺憾。公文標(biāo)密是依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)公文保密等級(jí)的確定與標(biāo)識(shí)，旨在明示公文內(nèi)容的知悉范圍，促進(jìn)公文的合理使用。依據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》和《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，公文標(biāo)密主要是針對(duì)涉及國(guó)家秘密事項(xiàng)的公文，視其涉密的輕重程度和對(duì)國(guó)家安全的利害關(guān)系，在公文首頁(yè)左上角分別標(biāo)識(shí)“秘密”、“機(jī)密”或“絕密”及其保密期限。公文標(biāo)密以保護(hù)國(guó)家秘密為重任是非常必要的，問(wèn)題是“在政府信息公開(kāi)環(huán)境下，這種傳統(tǒng)的定密理念和標(biāo)識(shí)方式顯得有些缺憾”[5]：一是定密分類(lèi)單一，存在“一重一輕”，即重國(guó)家秘密的確定與標(biāo)識(shí)而輕其他秘密的認(rèn)定與保護(hù)；二是保密等級(jí)缺位，非密公文未區(qū)分“公開(kāi)”與“限制”，面對(duì)未作密級(jí)標(biāo)識(shí)的公文，仍不清楚是可以公開(kāi)利用還是需要限制使用；三是密級(jí)標(biāo)識(shí)不規(guī)范，涉密公文只標(biāo)密級(jí)，不標(biāo)保密期限，結(jié)果一律按10年～30年的最長(zhǎng)保密期對(duì)待；四是“一次定終身”，缺乏動(dòng)態(tài)標(biāo)密機(jī)制，致使有些涉密文件已經(jīng)通過(guò)媒體公布了，但文件或檔案保管部門(mén)仍按原定密級(jí)限制使用。公文與檔案本是同一事物的不同運(yùn)行階段，大多數(shù)公文承辦完畢都需轉(zhuǎn)化為檔案保存，在我國(guó)這種轉(zhuǎn)化時(shí)間僅一年之隔，辦公自動(dòng)化流程中電子公文生成后隨即轉(zhuǎn)化為電子檔案。由于公文標(biāo)密結(jié)構(gòu)不完善，除涉密文件標(biāo)密外，非涉密文件缺乏“公開(kāi)”與“限制”之別，直接影響可以公開(kāi)的文件信息即時(shí)公開(kāi)，繼而也制約了可以及時(shí)開(kāi)放的檔案深藏閨中。

2.2 歸檔文件整理忽視密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)。檔案的來(lái)源極其廣泛，僅憑公文標(biāo)密沿襲檔案之密級(jí)是不夠的，對(duì)于那些非正式收發(fā)文件轉(zhuǎn)化成的檔案材料，應(yīng)在歸檔整理時(shí)確定并標(biāo)識(shí)密級(jí)。按照行規(guī)，無(wú)論是案卷級(jí)組合還是文件級(jí)整理，都要求在案卷封面和歸檔文件目錄中標(biāo)識(shí)密級(jí)，但遺憾的是由于這項(xiàng)要求在《檔案著錄規(guī)則》和《歸檔文件整理規(guī)則》中均未納入“必要項(xiàng)目”，因而在實(shí)際工作中往往被忽視。從實(shí)際情況來(lái)看，案卷封面的密級(jí)欄大多數(shù)是空而未填，歸檔文件目錄中更無(wú)密級(jí)標(biāo)注，至于對(duì)非密檔案區(qū)別“公開(kāi)”與“限制”就更少見(jiàn)了。由于沒(méi)有明確的使用范圍標(biāo)識(shí)，從而加大了提供利用人員的壓力，面對(duì)利用與保密之矛盾，檔案人員一般都比較保守，普遍存在著保密過(guò)度而開(kāi)放不足的現(xiàn)象。

2.3 檔案開(kāi)放鑒定方式及其標(biāo)識(shí)不夠到位。我國(guó)檔案開(kāi)放鑒定工作僅在國(guó)家檔案館開(kāi)展，且現(xiàn)行的鑒定方式方法不夠完善：一是鑒定范圍舍近求遠(yuǎn)。一般都是從館藏最早的歷史檔案開(kāi)始，分期分批逐步進(jìn)行開(kāi)放鑒定，致使已開(kāi)放的檔案雖便于部分學(xué)者從事歷史研究參考，但廣大民眾急需查詢(xún)的近些年的開(kāi)放利用需求卻遲遲得不到滿(mǎn)足。二是鑒定方式比較粗放。一般采取以案卷為單位研判是否可以開(kāi)放，如果卷內(nèi)若干份檔案文件中有一件不宜開(kāi)放，則整個(gè)案卷都連帶著不予開(kāi)放。三是鑒定結(jié)果標(biāo)識(shí)不夠明朗。經(jīng)過(guò)開(kāi)放鑒定，可以開(kāi)放的檔案在案卷封面以及案卷目錄中標(biāo)識(shí)為“開(kāi)放”，而“開(kāi)放”又不等同于“公布”、“公開(kāi)”。如此標(biāo)識(shí)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《文獻(xiàn)保密等級(jí)代碼與標(biāo)識(shí)》不一致，既然確定為“開(kāi)放”就應(yīng)當(dāng)?shù)韧凇肮_(kāi)”，苛求查檔者利用已開(kāi)放檔案只能心領(lǐng)而不能言傳不僅不近情理，也難以跟蹤控制。

3 整合路徑——推行文檔一體化密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)工作規(guī)范化

3.1 政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放工作亟待整合。政府信息公開(kāi)環(huán)境下檔案開(kāi)放工作面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)，檔案開(kāi)放與信息公開(kāi)相互銜接、同步發(fā)展的呼聲日益強(qiáng)烈，雖然問(wèn)題的徹底解決不可能一蹴而就，諸如相關(guān)法規(guī)政策的協(xié)調(diào)修訂、開(kāi)放制度的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、全員檔案開(kāi)放與利用意識(shí)的逐步提高等都需假以時(shí)日，但公眾的查檔需求不容擱置。筆者以為，我們不妨換個(gè)思路，從規(guī)范文檔一體化密級(jí)標(biāo)識(shí)方法著手，推進(jìn)政府信息公開(kāi)與檔案開(kāi)放工作的有效整合與高效服務(wù)。

3.2 文檔一體化密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)的含義。所謂文檔一體化密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)，是指遵循文件生命周期理論，將文件與檔案的密級(jí)確定和標(biāo)識(shí)工作納入文件與檔案管理體系，貫穿于文件制發(fā)時(shí)的初始確定、歸檔整理時(shí)的補(bǔ)充確定、室藏檔案移交進(jìn)館時(shí)的審查確定，將公文標(biāo)密、政府信息公開(kāi)審查以及館（室）藏檔案開(kāi)放鑒定融于一體，將公開(kāi)、開(kāi)放、公布這三條門(mén)檻“三合一”，統(tǒng)一參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《文獻(xiàn)保密等級(jí)代碼與標(biāo)識(shí)》（ GB/T 7156—2003）的規(guī)定，以“件”為單位劃分與標(biāo)識(shí)密級(jí)。這樣做不僅合情合法，而且簡(jiǎn)潔高效。

3.3 文檔一體化密級(jí)代碼的選擇與標(biāo)識(shí)。文獻(xiàn)保密等級(jí)代碼分為數(shù)字代碼、漢語(yǔ)拼音代碼和漢字代碼三種（見(jiàn)表1）。為簡(jiǎn)單明了，公文、檔案以及承載政府信息的其他文件材料的密級(jí)標(biāo)識(shí)應(yīng)統(tǒng)一采用漢字代碼。公文的密級(jí)標(biāo)識(shí)于公文首頁(yè)右上角，檔案的密級(jí)標(biāo)識(shí)于案卷封面右下角的密級(jí)欄（不同密級(jí)的檔案材料應(yīng)分別組卷），以“件”為保管單位的，若文件本身未定密級(jí)則應(yīng)在首頁(yè)右上角標(biāo)識(shí)密級(jí)。為便于計(jì)算機(jī)自動(dòng)分類(lèi)檢索，應(yīng)將密級(jí)著錄作為收發(fā)文登記簿、文件級(jí)目錄和案卷級(jí)目錄的必要項(xiàng)目強(qiáng)制填寫(xiě)。

3.4 文檔一體化密級(jí)確定的原則與方法。堅(jiān)持依法定密、寬嚴(yán)得當(dāng)?shù)脑瓌t，秉持“公開(kāi)是常規(guī)，不公開(kāi)是例外”的理念，力求做到該保密的要嚴(yán)格保密，該公開(kāi)的要及時(shí)公開(kāi)，該限制利用的要履行審批手續(xù)。對(duì)于涉及國(guó)家秘密事項(xiàng)的，依據(jù)《保密法》及相關(guān)法規(guī)，視其輕重程度確定為秘密、機(jī)密或絕密。文檔內(nèi)容雖然不涉及國(guó)家秘密事項(xiàng)，但在一定時(shí)間和空間內(nèi)不宜擴(kuò)散的工作秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等確定為“限制”。凡是確定為“公開(kāi)”級(jí)別的均應(yīng)允許社會(huì)各界乃至外國(guó)人平等自由利用，公開(kāi)級(jí)的文檔信息雖然不可能也沒(méi)必要逐一公布，但應(yīng)視為可以“公布”?！肮_(kāi)、開(kāi)放、公布這三條門(mén)檻應(yīng)該三合一”[6]，如果將公開(kāi)、開(kāi)放、公布這三種提法統(tǒng)一界定為“公開(kāi)”，那么檔案理論與實(shí)踐中長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于“檔案開(kāi)放與公布”的爭(zhēng)議或許也就迎刃而解了。

3.5 文檔一體化密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)的實(shí)施策略。鑒于我國(guó)目前公文制發(fā)、政府信息公開(kāi)、檔案開(kāi)放管理體制分散的狀況，要達(dá)到整合資源之目的，權(quán)宜之計(jì)是抓住三個(gè)節(jié)點(diǎn)盡早推行文檔一體化密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)。首先，抓住公文簽發(fā)審核環(huán)節(jié)，由公文起草者擬定并經(jīng)簽發(fā)者審核公文之密級(jí)。由于各機(jī)關(guān)單位的政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)和保密管理機(jī)構(gòu)一般都設(shè)在辦公廳（室），因而順勢(shì)由相關(guān)人員承擔(dān)定密工作是理所當(dāng)然的。其次，借助文件歸檔整理之機(jī)，補(bǔ)充密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)。對(duì)于非公文性質(zhì)的其他歸檔文件材料，應(yīng)由歸檔部門(mén)的承辦人員補(bǔ)充密級(jí)確定，機(jī)關(guān)檔案室工作人員在接收歸檔材料時(shí)，應(yīng)注重密級(jí)標(biāo)識(shí)和著錄的檢查指導(dǎo)。最后，各級(jí)國(guó)家檔案館在接收檔案時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)核查檔案文件原定密級(jí)是否到期解密，必要時(shí)與文件形成單位及時(shí)做好密級(jí)變更。為盡快滿(mǎn)足廣大民眾對(duì)開(kāi)放檔案的利用需求，應(yīng)由近及遠(yuǎn)加大“低齡檔案”的開(kāi)放力度，檔案開(kāi)放鑒定方式以“件”為單位進(jìn)行標(biāo)識(shí)。

2016年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。作為與政務(wù)公開(kāi)工作密切相關(guān)的文秘部門(mén)和檔案部門(mén)，應(yīng)按照《意見(jiàn)》提出的“堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”“依法明確政務(wù)公開(kāi)的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序”“堅(jiān)持改革創(chuàng)新，注重精細(xì)化、可操作性，務(wù)求公開(kāi)實(shí)效”“建立政務(wù)公開(kāi)負(fù)面清單、細(xì)化明確不予公開(kāi)范圍”“健全公開(kāi)前保密審查機(jī)制，妥善處理好政務(wù)公開(kāi)與保守秘密的關(guān)系”等方面的要求，積極探索如何建成一個(gè)精簡(jiǎn)、高效、實(shí)用的政府信息公開(kāi)與現(xiàn)行檔案開(kāi)放的整合運(yùn)作模式。本文以文檔一體化密級(jí)確定與標(biāo)識(shí)為視角，提出將文件與檔案的密級(jí)確定和標(biāo)識(shí)工作納入文件與檔案管理體系，貫穿于文件制發(fā)時(shí)的初始確定、歸檔整理時(shí)的補(bǔ)充確定、室藏檔案移交進(jìn)館時(shí)的審查確定，將公文標(biāo)密、政府信息公開(kāi)審查以及館（室）藏檔案開(kāi)放鑒定融于一體，統(tǒng)一參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《文獻(xiàn)保密等級(jí)代碼與標(biāo)識(shí)》的規(guī)定，以“件”為單位劃分與標(biāo)識(shí)密級(jí)。如此處置，每份文件材料自形成之時(shí)就有明確的完整的密級(jí)標(biāo)識(shí)，依據(jù)不同的密級(jí)標(biāo)識(shí)確定不同的利用范圍，便于妥善處理公開(kāi)與保密的關(guān)系，既有助于可以公開(kāi)的文檔信息及時(shí)公開(kāi)，也有利于館（室）檔案開(kāi)放工作步入良性循環(huán)。

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作者單位：陜西師范大學(xué)檔案館

來(lái)稿日期：2016-02-10