法秩序統(tǒng)一原理下我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度的困境及出路

閆志開?陳語(yǔ)涵

內(nèi)容摘要：為加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定“生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線”制度，但在法律適用中也暴露出相關(guān)法律條款規(guī)定過于抽象、不利于操作的問題。因此，應(yīng)當(dāng)基于法秩序統(tǒng)一原理進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)紅線的操作制度，包括生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)督主體、調(diào)整事由、調(diào)整程序、責(zé)任追究等;并建立相應(yīng)的配套制度，如生態(tài)補(bǔ)償制度、干部責(zé)任追究制度、公眾參與制度等。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境 保護(hù)紅線 環(huán)境保護(hù)法

2015年1月1日修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）第二十九條第一款新增規(guī)定：“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”，從而將生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線這一國(guó)家政策轉(zhuǎn)化為法律。但是，由于法律規(guī)定不盡完備，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度在法律適用中遇到了一些困境，有待系統(tǒng)梳理研究解決。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度的實(shí)施困境

1. 法律體系不健全。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，上下位階的法律法規(guī)的規(guī)定不夠周延?！董h(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定較為抽象，環(huán)境保護(hù)部《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》作為規(guī)范性文件，只針對(duì)如何劃定作出指導(dǎo)，未明確說明如何管理，且不具有強(qiáng)制性。其二，各地區(qū)的管理規(guī)則有差異。地方性法規(guī)文件的法律效力不高，缺少高位階的法律約束違法行為;且各個(gè)區(qū)域的管理辦法效力不一致，難以統(tǒng)一管理。這種差異在處理相鄰地域的生態(tài)保護(hù)時(shí)經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生矛盾，更加需要統(tǒng)一的、高位階的法律規(guī)范。

2. 調(diào)整制度不規(guī)范。生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線具有動(dòng)態(tài)平衡的特征。對(duì)該紅線加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整非常重要，但如何進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整則具有相當(dāng)?shù)碾y度。其一，調(diào)整事由不明確。適時(shí)合理地調(diào)整紅線范圍對(duì)區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義，但調(diào)整事由的較高技術(shù)性帶來了挑戰(zhàn)。我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于調(diào)整措施的法律規(guī)定繁復(fù)混亂。其二，調(diào)整程序不明確。調(diào)整程序體現(xiàn)了程序正義，具有較強(qiáng)的權(quán)威性與公信力，應(yīng)當(dāng)予以重視。但我國(guó)現(xiàn)有的法律和規(guī)范性文件對(duì)于調(diào)整程序均付之闕如。

3. 監(jiān)管制度不足。作為新興的制度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度相關(guān)的法律體系和政策體系都未完善，在落實(shí)和管控工作部分存在瑕疵，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。其一，缺乏有效的協(xié)同管理機(jī)制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線保護(hù)的是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，需要環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、建設(shè)規(guī)劃等部門各方面協(xié)同配合。傳統(tǒng)的各部門分割式的監(jiān)管方式具有弊端，在溝通協(xié)調(diào)方面不夠順暢。其二，缺少相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制。生態(tài)環(huán)境是動(dòng)態(tài)變化的，其動(dòng)態(tài)平衡的特征要求根據(jù)時(shí)間進(jìn)展不斷監(jiān)測(cè)和評(píng)估生態(tài)環(huán)境。然而，由于監(jiān)測(cè)和評(píng)估難度較大，對(duì)科研人員的素質(zhì)要求也很高，現(xiàn)階段各地難以充分滿足這些要求，如，缺少統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施模式，評(píng)估資金不足、評(píng)估主體權(quán)力義務(wù)不清晰等，這些因素疊加起來導(dǎo)致評(píng)估效果不佳、責(zé)任推諉及難以追責(zé)的不良現(xiàn)象。

4. 公眾參與度不高?；驹虬ㄒ韵聝蓚€(gè)方面：其一，相關(guān)的法律制度供給不足。我國(guó)《憲法》規(guī)定了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，為保障公民的這些基本權(quán)利，2015年，原環(huán)境保護(hù)部制定了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，但是，該文件在相關(guān)細(xì)節(jié)上存在疏漏，導(dǎo)致公眾參與在某種程度上流于形式。如，沒有強(qiáng)制性規(guī)定讓主管部門發(fā)布工作規(guī)劃，參與方式過于籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，無實(shí)操的步驟介紹等[1]。其二，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度的認(rèn)識(shí)存在局限。由于“生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線”是專業(yè)的法律概念，內(nèi)涵豐富，外延多樣，普通民眾對(duì)此概念難以深入了解，進(jìn)而影響有效行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

5. 配套制度不完善。徒法不足以自行?；痉蓱?yīng)有相關(guān)的配套制度，以形成相互支撐的規(guī)范體系。對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線這一新生事物，我國(guó)的配套制度還不完善。舉其要者，包括兩個(gè)方面：其一，生態(tài)補(bǔ)償模式不明確。我國(guó)現(xiàn)有的補(bǔ)償制度力度不夠，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定大多停留在政策層面，缺乏具體場(chǎng)景下的實(shí)操細(xì)節(jié)，未明確說明補(bǔ)償資金的來源、使用方式、后續(xù)措施等。同時(shí)，補(bǔ)償措施過于單一，往往局限于金錢補(bǔ)償層面，處理的片面化容易產(chǎn)生更嚴(yán)重的后續(xù)問題，如受償主體失去賴以生存的生活區(qū)域、生活難以維系等。其二，干部考核責(zé)任后果不明確。針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的錯(cuò)誤行為，2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等，但是對(duì)于如何使生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任啟動(dòng)環(huán)節(jié)規(guī)定不細(xì)，對(duì)于一些違法違規(guī)的情形也需要進(jìn)一步解釋。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度的理論重述

1. 生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的概念解析?！吧鷳B(tài)保護(hù)紅線”是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，在國(guó)際上并無完全對(duì)應(yīng)的法律概念和制度。需要基于我國(guó)國(guó)情進(jìn)行法律理念闡釋。一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線概念具有創(chuàng)新性。從語(yǔ)義學(xué)角度，“紅線”有邊界線、控制線的約束意義。作為法律文件中的規(guī)范用語(yǔ)，“紅線”一詞源于英語(yǔ)中“Red Line”的直譯[2]。黨的十八屆三中全會(huì)將“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，標(biāo)志著“生態(tài)保護(hù)紅線”從我國(guó)環(huán)境保護(hù)的制度創(chuàng)新上升為國(guó)家戰(zhàn)略。生態(tài)保護(hù)紅線寫入《環(huán)境保護(hù)法》則標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)紅線已成為全國(guó)上下需一體遵行的法律。[3] 從立法技術(shù)來看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度的入法，表明我國(guó)將國(guó)際上普遍認(rèn)可的自然保護(hù)地系統(tǒng)（Nature Reserve System）[4]制度基于國(guó)情加以改造，以達(dá)到法律借鑒的現(xiàn)實(shí)功效。另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線概念具有復(fù)雜性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線涉及環(huán)境、資源、人口等眾多廣泛而復(fù)雜的因素，且這些因素存在相互影響的關(guān)系，綜合決定了空間限值的大概范圍。比如，對(duì)待土地資源和水資源就不能一概而論，由于其性質(zhì)不具有一致性，故開發(fā)程度的限制和方式自然不同。

2. 生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的性質(zhì)解析。首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度具有強(qiáng)制規(guī)范性。法律通過規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線這一概念建立了一種約束機(jī)制，不僅用強(qiáng)制性規(guī)定的手段約束了普通個(gè)體，表明人類對(duì)自然資源的開發(fā)理應(yīng)受到限制[5];還意在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的政體調(diào)適功能，要求在體制上理順上下級(jí)之間環(huán)境行政權(quán)，以及同級(jí)間生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管與行業(yè)部門分段監(jiān)管間的關(guān)系[6]。其次，生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線體系具有動(dòng)態(tài)平衡性。雖然生態(tài)保護(hù)紅線有強(qiáng)制性規(guī)定是不可觸碰的剛性規(guī)定，但其并不是一成不變的，而是根據(jù)各個(gè)區(qū)域的實(shí)際生態(tài)環(huán)境、自然資源不斷變化的。再次，生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線空間具有不可替代性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的目的就是要保護(hù)某些特殊的生態(tài)空間，之所以要保護(hù)此類空間，就是因?yàn)槠渚哂胁豢赡孓D(zhuǎn)、不可彌補(bǔ)且不可替代的特性。

3. 生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的多重意義。首先，生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線意在保障生態(tài)安全底線。生態(tài)系統(tǒng)是否穩(wěn)定是人類生產(chǎn)生活的根基。劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線則劃定了一個(gè)相對(duì)固定的、充分保障的自然區(qū)域，從而鞏固國(guó)家發(fā)展的地理根基。其次，適當(dāng)提高資源利用率。人的生產(chǎn)生活需求與自然資源相對(duì)短缺是一對(duì)基本矛盾。當(dāng)前，我國(guó)資源利用率低造成浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境惡化造成的生態(tài)系統(tǒng)退化等問題仍未根本解決，有必要通過合理利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，在保證環(huán)境質(zhì)量不降級(jí)的基礎(chǔ)上提高資源利用率。再次，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。在處理生態(tài)環(huán)境問題上，發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，從表面上看是難以兼容的，但實(shí)質(zhì)上則是辯證統(tǒng)一的，依具體的時(shí)間地點(diǎn)而定。從根本上講，與其說紅線的制定是在制約發(fā)展，不如說是為了將來更長(zhǎng)足的發(fā)展，既解決現(xiàn)有的生態(tài)安全問題，又實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，從而奠定促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

三、我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度的完善路徑

1. 完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的法律體系。一方面，通過適時(shí)修法，將紅線制度有機(jī)融入與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的其他法律。如在《水法》《森林法》中加入相關(guān)法條，確保環(huán)境保護(hù)的基本法律和單行法共同促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制度的實(shí)施。另一方面，及時(shí)制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的行政法規(guī)，詳細(xì)規(guī)定劃分標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)措施、調(diào)整方式、調(diào)整范圍、監(jiān)管制度、主體職責(zé)用違法責(zé)任等。

2. 規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的調(diào)整方式。一方面，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的調(diào)整事由。調(diào)整事由應(yīng)當(dāng)法定，以不減損整體生態(tài)服務(wù)功能為原則[7]。另一方面，設(shè)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線調(diào)整程序。可先由行政部門工作人員提議，再邀請(qǐng)專家論證以確保其專業(yè)度與規(guī)范性，并廣泛征集、充分吸納利益相關(guān)者的意見，最后予以綜合優(yōu)化調(diào)整。

3. 提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的監(jiān)管力度。一方面，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制。以政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門為主，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，使政府其他的相關(guān)部門組成和而不同、相輔相成的行政監(jiān)管體系。另一方面，提高監(jiān)管水平。可基于政府公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)，保障監(jiān)管及時(shí)高效。

4. 創(chuàng)新公眾參與形式。一方面，強(qiáng)化公眾參與的制度保障。完善公眾參與相關(guān)活動(dòng)的法律規(guī)定，細(xì)化公眾參與的具體程序，提高公眾意見的反饋機(jī)制，確保生態(tài)保護(hù)紅線能夠代表大多數(shù)利益群體的利益[8]。另一方面，拓展公眾參與方式。在常態(tài)化開展聽證會(huì)等傳統(tǒng)方式基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用微博、微信、短視頻等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)廣泛宣傳，以人民群眾喜聞樂見的方式調(diào)動(dòng)公眾參與積極性。

5. 完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)配套機(jī)制。一方面，擴(kuò)充生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線的補(bǔ)償機(jī)制。如，補(bǔ)償方式可分為直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償。直接補(bǔ)償通過縱向補(bǔ)償以取得快速效應(yīng)，間接補(bǔ)償則通過是橫向補(bǔ)償以共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)[9]。另一方面，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)制度?？赏ㄟ^在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)中增加生態(tài)政績(jī)的比重、推行考核力度與考核頻率并重、提高考核透明度等方式，真正發(fā)揮考評(píng)制度的強(qiáng)大作用。（作者系江蘇師范大學(xué)法學(xué)院講師，東南大學(xué)法學(xué)院博士后）

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