論比較法視野下的我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度

李佩潔+于泳洋+何益瑯+郭玲

摘 要：近幾年，我國的環(huán)境問題頻發(fā)，且已經(jīng)影響到人民的正常生活?；诖耍覈?014年修改了《環(huán)境保護(hù)法》，完善了公眾參與制度，便于公眾表達(dá)意見，有利于保證重大環(huán)境問題的決策正確性。但是，較之于外國環(huán)境法中的公眾參與制度，我國的公眾參與制度仍有改進(jìn)之處。本文通過對外國公眾參與制度的比較、我國公眾參與的弊端分析，提出對新環(huán)保法中的公眾參與制度的完善提出建設(shè)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；公眾參與制度 ；環(huán)境保護(hù)法 ；完善

一、環(huán)境公眾參與制度概述

近年來的積極提倡與宣揚(yáng)，使大家早已對環(huán)境保護(hù)制度熟念于心。人類社會不斷突破進(jìn)取，卻也在蒸蒸日上的生產(chǎn)發(fā)展進(jìn)程中，埋下了一系列生態(tài)隱患。立足的這個地球是現(xiàn)今任何人都無法舍棄的家園。面對未來的繼續(xù)開拓，與問題頻發(fā)且日趨嚴(yán)重，攜手實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，打造命運(yùn)共同體是不二的選擇。七十多億人的每一員都責(zé)無旁貸，參與環(huán)保大局，凝聚點(diǎn)滴付出。

（一）內(nèi)涵豐富

環(huán)境是人類踏足的整個三維空間，有著生存所憑，呼吸的空氣，飲用的淡水，補(bǔ)給的食物，探索運(yùn)用的其他資源。但人們過度的尋求進(jìn)取導(dǎo)致了各方的失衡。一些永久性的毀壞，已不可補(bǔ)救，而眼前進(jìn)一步的擴(kuò)展蔓延，亟待重視懲治。

公眾參與制度，是指通過法律法規(guī)政策規(guī)章等多種形式，將公眾應(yīng)具備的權(quán)利義務(wù)規(guī)范確定化，形成廣泛而有序的參與機(jī)制。核心是公眾，重點(diǎn)是共同參與。運(yùn)用于環(huán)境板塊中，該制度涉及政府，企業(yè)與公眾三方主體，涵蓋了預(yù)防，治理，保護(hù)等方方面面。具體而言，公民要樹立參與與環(huán)境有關(guān)的各階段各環(huán)節(jié)的意識，自覺遵守要求，積極投入踴躍參加。其次，認(rèn)真行使對政府，企業(yè)的社會監(jiān)督權(quán)，及時舉報曝光違法惡劣事項。日常生活中比照約束自身，自律自制。

（二）不可或缺

從哥本哈根到巴黎氣候大會，聯(lián)合國牽頭，連手眾國，在世界環(huán)境保護(hù)方面，傾注了不少心力。嚴(yán)重的溫室效應(yīng)，海平面抬升，呈現(xiàn)了各國工業(yè)化現(xiàn)代化建設(shè)如火如荼，卻未能兼顧速度與效益的后果。長此以往，數(shù)以萬計的自然資源遭受破敗，遺留下的黑點(diǎn)漸漸暴露凸顯，愈演愈烈。又反作用于生產(chǎn)發(fā)展，阻礙下一步進(jìn)程。環(huán)境問題陡然成為世界性焦點(diǎn)，政府機(jī)構(gòu)組織三番五次探討協(xié)商，終達(dá)一致，以條約規(guī)章為主，構(gòu)建友好互助的環(huán)保體系。

毋庸置疑，公眾在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮著舉足輕重的作用。解決種種環(huán)境難題，國家政府應(yīng)當(dāng)首先擔(dān)起重?fù)?dān)，全面詳盡的進(jìn)行分析規(guī)劃，推行有效可行的措施。法規(guī)政策的制定，都是以人民利益為出發(fā)點(diǎn)，其付諸實行，依靠群眾的強(qiáng)大力量。環(huán)境是我們生活的四面八方，也是周圍的時時刻刻。污染損害，日積月累而成，根源之一便是人類不合理的利用開采。違背自然規(guī)律，急于求成式的使用消耗，終會透支肥沃的土地，使其無力支撐。對自然的認(rèn)識了解與適當(dāng)改造，演變成了無止盡的剝奪。因此，公眾作為施力主體，是維護(hù)生態(tài)平衡的基礎(chǔ)。當(dāng)然，一部分生產(chǎn)活動是應(yīng)對既定的改革發(fā)展目標(biāo)，有失偏頗之處，公眾可以提出合理修正建議。同時，也存在執(zhí)行管理部門的不善疏忽，而相應(yīng)的社會傳播與監(jiān)督，恰好彌補(bǔ)了空缺。此外，積極參與亦是保護(hù)自我權(quán)益的直接方式，親歷所見所聞，知悉現(xiàn)實境況，評判建議。

霧霾困擾之始，我國面臨的環(huán)境難題，愈發(fā)逼近民生。河流干涸，耕地銳減，糧食危機(jī)直抵基本生活的咽喉。未來的走勢，改善或惡化，把握在每個人的手中。所持準(zhǔn)則是在一定限度內(nèi)開展生產(chǎn)生活，克制己方，余力留心他者。針對我們于調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)的“未批先建”現(xiàn)象，在政府部門的主導(dǎo)下，也需要公眾的發(fā)現(xiàn)報告作為補(bǔ)充。未通過合法程序，經(jīng)嚴(yán)格環(huán)境審查核準(zhǔn)，擅自先行開工的項目，應(yīng)由相關(guān)部門責(zé)令停止，進(jìn)行調(diào)查，視情節(jié)輕重決定處罰。其中關(guān)鍵的消息察覺確證環(huán)節(jié)，公眾渠道勢必更加迅速便捷。

環(huán)境公眾參與制度是實行環(huán)境保護(hù)治理方案的重要支撐。過程中全方面的滲透，能夠匯聚無限的智慧與力量。越靠近基層，越有貼近本質(zhì)生活的聲音，越得以反映真真切切的需要。為民而治，便敞開大門，讓民眾進(jìn)入感受一份份實在；一切為民，就略放大權(quán)，使人民能夠得到一些些參與。

二、比較法視野下的環(huán)境公眾參與

（一）從美國《國家環(huán)境政策法》看英美環(huán)境法系中的公眾參與

1、公眾參與是一種權(quán)利

公眾參與是一種憲法性權(quán)利。華盛頓州法律規(guī)定，公眾參與首先是一項憲法性權(quán)利。首先，人們擁有投票以及向政府對抗的權(quán)利。人們可以投票、游行、運(yùn)動、參加聽證會、要求獲取政府信息、組成公民顧問團(tuán)。其次，公民可以提起有關(guān)公眾參與的訴訟，這保護(hù)了人們的訴權(quán)以及言論自由權(quán)。

公眾參與是一種程序性權(quán)利。公眾參與首先體現(xiàn)為一種言論自由權(quán)，其次體現(xiàn)為公眾的信息知情權(quán)和決策參與權(quán)。信息知情權(quán)與決策參與權(quán)是程序性的權(quán)利，程序性權(quán)利與憲法性權(quán)利雙重保障了人們能夠充分的行使公眾參與權(quán)。

2、從保障公眾信息知情權(quán)促進(jìn)公眾參與

美國《聯(lián)邦行政程序法》就有著保護(hù)公眾信息知情權(quán)的條款。據(jù)此，政府就有著如下義務(wù)（1）信息公開義務(wù)。各聯(lián)邦部門必須如實公布該部門的基本信息、職責(zé)范圍、議事程序和規(guī)則、各種規(guī)章制度或文件等。（2）接受監(jiān)督和提供信息拷貝的義務(wù)。不僅是中央政府，聯(lián)邦政府也有義務(wù)向民眾公開各種環(huán)境政務(wù)信息，并且向公民提供拷貝，接受公民的監(jiān)督。

3、各州立法紛紛響應(yīng)憲法確立的公眾參與

德克薩斯州《公民參與法案》中規(guī)定：“制定本法的目的在于在法律允許的最大限度范圍內(nèi)鼓勵和保護(hù)公民所享有的請愿、言論自由、集會自由以及其他方式參與政府決策的憲法性權(quán)利。華盛頓州在其《州法典》中規(guī)定了了公眾參與的多種途徑，總結(jié)來看主要體現(xiàn)為“在法律授權(quán)的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口頭的或者書面的或其他形式的意見”。

4、從“公眾參與”到“公民訴訟”

美國的公眾參與不僅賦予了公民一系列的權(quán)利，給予了政府一系列的義務(wù)，還給公民提供了一天便捷的維權(quán)途徑-公民訴訟。在司法實踐中，法官多次將公民訴訟解釋為公民參與的一種形式。在《清潔水法》“公民訴訟”條款時的立法報告中，立法者認(rèn)為在環(huán)境管理過程中實現(xiàn)高度的公眾參與對于修復(fù)和保護(hù)自然環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)是非常必要的，州政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵和幫助公眾參與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的確定及其后續(xù)實施和執(zhí)行。國會在立法時非常清楚地將“公民訴訟”認(rèn)定為“公眾參與”的必要形式，但不局限于“公民訴訟”本身。公民訴訟既是公民對政府工作的民眾監(jiān)督，也是幫助環(huán)境與水質(zhì)修復(fù)的有效手段。

據(jù)此，“公民訴訟”作為“公眾參與”的利齒，能夠減輕環(huán)境危害，加強(qiáng)政府執(zhí)行措施，鼓勵政府部門更加有效地實施和執(zhí)行法律，并且擴(kuò)大公眾參與的機(jī)會，“公民訴訟”是實現(xiàn)真正有效的“公眾參與”的關(guān)鍵。

三、我國新《環(huán)境保護(hù)法》的進(jìn)步與弊端

我國關(guān)于環(huán)境的公眾參與制度，主要體現(xiàn)在最大程度的信息公開。日常工作，基礎(chǔ)資料主動公開，必要時召開聽證，征詢?nèi)罕娨庖?。尤其是在環(huán)境影響評價活動中，更加強(qiáng)調(diào)要充分的發(fā)揮公眾能量。中國環(huán)境法律體系正逐步建立，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國公民有參與國家環(huán)境管理的權(quán)力，有對污染破壞的行為進(jìn)行監(jiān)督，檢舉和控告的權(quán)力。在不同的區(qū)域，各地政府也因地制宜，試行著頗具特色的制度細(xì)則。但其在立法與司法方面仍存在不足。

（一）從新《環(huán)境保護(hù)法》看我國立法中的公眾參與

新《環(huán)境保護(hù)法》在總則第5條明確規(guī)定了“公眾參與”原則，并對“信息公開和公眾參與”進(jìn)行專章規(guī)定。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出要“鼓勵公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)從保障公民權(quán)利義務(wù)來穩(wěn)固公眾參與?！?/p>

新《環(huán)保法》第53條規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。第58條規(guī)定對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合相應(yīng)條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定明確了公民享有環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)與起訴權(quán)，意在通過落實公民享有的權(quán)利來加強(qiáng)公眾參與。

就公眾參與而言，并非僅僅包括公民應(yīng)享有的權(quán)利，公民承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)也是公眾參與的一個方面，權(quán)利與義務(wù)是相統(tǒng)一的，公民在對環(huán)境有所要求的同時，也應(yīng)該履行自己的義務(wù)，最大程度地參與到環(huán)境保護(hù)中去。新環(huán)保法第6條規(guī)定：一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。這是關(guān)于公民義務(wù)的總則性規(guī)定。它包括遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，增強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識等內(nèi)涵，而在第14條、27條、56條則分別對政府部門、相關(guān)部門和企業(yè)的義務(wù)做出了規(guī)定。

（二）新環(huán)保法存在的弊端

盡管公眾參與在新《環(huán)保法》中受到了一定程度上的重視，但我國的環(huán)境公眾參與制度仍然存在著立法與司法實踐上的一些問題：（1）環(huán)境權(quán)未明文規(guī)定。在國外紛紛將公民享有環(huán)境權(quán)以立法形式明確規(guī)定時，我國明顯落后一步，這導(dǎo)致公民普遍缺乏主人翁意識和參與感，認(rèn)為保護(hù)環(huán)境就是政府的事情；（2）公眾參與的開放性不高。我國公眾參與多是以公眾提出建議，向政府上書等方式進(jìn)行，政府處于被動狀態(tài)同時其在面對公眾議題時的反應(yīng)往往不夠積極，如此被動，閉塞的公眾參與形式使得公眾參與的積極性降低；（3）環(huán)保意識缺乏，一方面是公民的整體環(huán)保意識有待提高，參與意識亟待加強(qiáng)，另一方面，媒體的參與意識薄弱，我國環(huán)境問題多是以公眾事件形式進(jìn)入公眾和政府視野，而現(xiàn)階段媒體存在著娛樂化追求噱頭的弊病，而對環(huán)境問題真正關(guān)心的甚少，因此應(yīng)該著手提高全社會的環(huán)保意識。

四、完善公眾參與制度

（一）加強(qiáng)立法層面的公眾參與

《環(huán)境保護(hù)法》中確定了公眾參與這一項基本制度，便應(yīng)該從全方位貫徹落實這一項制度。其中，立法是對公眾影響是更重要、更深遠(yuǎn)的一個環(huán)節(jié)，故筆者認(rèn)為應(yīng)該重視公眾參與制度在立法活動中的體現(xiàn)?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。但是這一條僅僅是籠統(tǒng)的規(guī)定了這一制度，大多數(shù)都是諸如立法調(diào)研、考察、問卷、征求書面意見、公開征集立法項目、委托專家起草、公開草案征求意見、召開座談會等立法常見舉措。從這些舉措中也不難看出，現(xiàn)階段我國的公眾參與絕大部分都是被動、消極的參與，法律中并沒有規(guī)定公眾如何積極主動的參與到立法活動當(dāng)中，因此，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公眾的主動參與，暢通公眾參與的途徑，制定相關(guān)程序和措施以保障公眾參與的權(quán)利。

（二）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動中的公眾參與

行政機(jī)關(guān)執(zhí)法是以國家名義對社會進(jìn)行管理，具有主動性和單方性，也正是因為如此，需要更多的人民參與到執(zhí)法活動中去。其一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公布相關(guān)執(zhí)法信息，以便人民群眾能及時了解執(zhí)法活動，能主動參與并加以監(jiān)督；其二，人民群眾與環(huán)境問題息息相關(guān)，他們也能更好的感受到周圍的環(huán)境變化，因此執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該主動聽取群眾的意見與想法，采納有建設(shè)性的意見與建議；其三，暢通人民群眾向有關(guān)機(jī)關(guān)反映問題的途徑，現(xiàn)實生活中群眾并不知道他們的問題該如何反映，向哪個機(jī)關(guān)反映。

（三）倡導(dǎo)人民群眾積極遵守公眾參與這一法律規(guī)定

1、提高積極主動參與的積極性

根據(jù)調(diào)查，有78%的人不關(guān)心環(huán)境問題，因此首要的任務(wù)是要提高人民群眾參與的意識和積極性。負(fù)有宣傳職責(zé)的有關(guān)部門應(yīng)該積極開展宣傳活動，最主要的是要深入基層去，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)媒介、定期宣傳等方式向群眾宣講現(xiàn)在環(huán)境的嚴(yán)峻情況，提高群眾參與的熱情。

2、要求公民嚴(yán)格遵守這一規(guī)定

守法不僅包括積極主動的守法，還包括消極被動的守法。既然法律明文規(guī)定了公眾參與的制度，那么當(dāng)有關(guān)事項必須讓公眾參與的時候，公民就應(yīng)該全心全意的參與其中，不能敷衍了事?，F(xiàn)實之中存在一些諸如走形式、走過場等不良風(fēng)氣，筆者認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)厲打擊此種現(xiàn)象，早日實現(xiàn)真正的公眾參與。

參考文獻(xiàn)：

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