健全覆蓋全民社會保障體系的理論內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)機(jī)制

柳如眉

［摘? 要］黨的二十大報(bào)告提出“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次的社會保障體系”，為新時(shí)期社會保障體系建設(shè)指明了方向。新時(shí)期健全覆蓋全民的社會保障體系仍然面臨經(jīng)濟(jì)周期和增長的波動性、地區(qū)發(fā)展不平衡與共同富裕目標(biāo)的差距、人口老齡化不斷深化等嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，資金籌集、給付與投資運(yùn)營機(jī)制，財(cái)政政策優(yōu)化與預(yù)算平衡機(jī)制，制度對接與多維互動機(jī)制，管理體制與配套機(jī)制等實(shí)現(xiàn)機(jī)制的建設(shè)，推動健全覆蓋全民的社會保障體系。

［關(guān)鍵詞］人民至上；覆蓋全民；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；社會保障體系

［中圖分類號］D632.1? ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2022）11-0042-06

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“社會保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會運(yùn)行的穩(wěn)定器。健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！保?］這為新時(shí)期做好社會保障工作指明了方向。當(dāng)前，中國正處于推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的新時(shí)期，人民群眾對美好生活的向往更加強(qiáng)烈，生活需求多樣化、多層次、多方面的特征更加突出，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和更豐富的精神文化生活。與人民群眾的美好愿景相比，在就業(yè)與社會保障領(lǐng)域還有大量工作要做，特別是要做好醫(yī)療改革、養(yǎng)老服務(wù)、教育、住房、社會福利等民生保障工作，更好地發(fā)揮社會保障兜住民生底線、維護(hù)社會公平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度功能，為經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)提供安全網(wǎng)和加速器。

一、健全覆蓋全民社會保障體系的理論內(nèi)涵

在改革開放40多年的發(fā)展歷程中，中國已初步建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，為人民群眾的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面提供了重要保障，對熨平經(jīng)濟(jì)周期、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和維護(hù)社會穩(wěn)定具有巨大作用。［2］習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上持續(xù)用力，人民生活全方位改善……建成世界上規(guī)模最大的教育體系、社會保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系……人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)，共同富裕取得新成效?！保?］雖然與中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障體系基本建立并日漸完善，社會保障的作用和效果初步顯現(xiàn)，但仍存在政策不完善、制度碎片化、覆蓋面不高、給付不足不平衡、社會服務(wù)匱乏和質(zhì)量不高、管理能力欠缺和財(cái)務(wù)可持續(xù)性差等問題［3］9-10，因此，加快健全覆蓋全民社會保障體系是新時(shí)期全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出加強(qiáng)新時(shí)代社會保障體系建設(shè)，為我們?nèi)嫱七M(jìn)覆蓋全民社會保障體系建設(shè)提供了根本遵循和行動路線。我們應(yīng)從以下四個(gè)方面深入理解和把握新時(shí)期健全覆蓋全民社會保障體系的理論內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)。

（一）出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是踐行“人民至上”價(jià)值理念

健全覆蓋全民社會保障體系，不斷提高人民的幸福感、安全感和優(yōu)越感是踐行“人民至上”價(jià)值理念和以人民為中心思想的根本體現(xiàn)。習(xí)近平總書記明確指出：“我們推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，歸根到底是為了不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。要始終把人民安居樂業(yè)、安危冷暖放在心上，用心用情用力解決群眾關(guān)心的就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、食品安全、社會治安等實(shí)際問題，一件一件抓落實(shí)，一年接著一年干，努力讓群眾看到變化、得到實(shí)惠?！保?］社會保障是保障和改善民生、維護(hù)社會公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排。

（二）重要任務(wù)是進(jìn)一步擴(kuò)大社會保障體系的覆蓋面

健全覆蓋全民社會保障體系的重要任務(wù)是進(jìn)一步擴(kuò)大社會保障體系的覆蓋面，使社會保障體系更好地覆蓋全體人民并促進(jìn)社會公平。羅爾斯在《正義論》中提出了促進(jìn)社會公平正義的二原則：公平原則和差別原則，為世界各國建設(shè)覆蓋每個(gè)人的社會福利制度提供了理論支撐。［5］60現(xiàn)階段，中國社會保障體系仍然存在著城鄉(xiāng)制度安排不統(tǒng)一、碎片化、給付差距大等突出的矛盾和問題。［6］因此，社會保障的公平性仍需加強(qiáng)。與此同時(shí)，擴(kuò)大社會保障體系的覆蓋面不僅要考慮覆蓋的人群，也要考慮社會發(fā)展結(jié)構(gòu)性變化帶來的需求結(jié)構(gòu)的變化。如隨著人口老齡化，醫(yī)療保險(xiǎn)的保障范圍與保障方式有待調(diào)整以便更好地適應(yīng)疾病譜的變化，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度有待完善等。進(jìn)一步擴(kuò)大社會保障體系的覆蓋面是健全覆蓋全民社會保障體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是進(jìn)一步推進(jìn)社會公平和共同富裕的重要出發(fā)點(diǎn)。

（三）核心內(nèi)容是健全多層次社會保障體系

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系?！保?］在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中應(yīng)注重?cái)U(kuò)大社會政策的綜合功能，社會政策的綜合功能是為所有人提供非歧視性服務(wù)。［7］23-24社會成員風(fēng)險(xiǎn)保障需求的多樣性決定了社會保障的多層次性。健全多層次社會保障體系，就是要在保障項(xiàng)目上，堅(jiān)持以社會保險(xiǎn)為主體，社會救助保底層，積極完善社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度；在組織方式上，堅(jiān)持以政府為主體，積極發(fā)揮市場作用，促進(jìn)社會保險(xiǎn)與補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)相銜接。［8］多措并舉健全覆蓋全民的多層次社會保障體系是當(dāng)前和未來一段時(shí)期各級政府的核心工作。

（四）基本要求是穩(wěn)步提高社會保障水平

現(xiàn)階段，健全覆蓋全民社會保障體系的基本要求是逐步擴(kuò)大社會保障覆蓋面和提高保障水平，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的社會保障和社會福利差距，提高社會保障的普惠性、共享性和公平性。社會保障水平的調(diào)整既要與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公眾社會保障需求相適應(yīng)，又要考慮經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行狀況、物價(jià)水平、居民可支配收入增長狀況、政府財(cái)政收入狀況等因素。根據(jù)實(shí)施效果的評估結(jié)果，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，健全覆蓋全民社會保障體系，穩(wěn)步提高社會保障水平。

二、覆蓋全民社會保障體系建設(shè)的基本成就和面臨的挑戰(zhàn)

目前，中國社會保障體系建設(shè)取得了巨大成就，初步建成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的、全球規(guī)模最大的社會保障體系。它使人人享有社會保障的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，在促進(jìn)人民安居樂業(yè)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展以及社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了不可替代的重要作用。

（一）基本成就

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，中國城鄉(xiāng)社會保障體系逐步建立和發(fā)展。無論是覆蓋人數(shù)還是資金規(guī)模，都堪稱世界最大的社會保障體系，為全體人民的基本生活、養(yǎng)老和醫(yī)療等提供了有效保障。一是城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系基本成型?，F(xiàn)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系基本定型，實(shí)現(xiàn)了制度覆蓋，并向覆蓋全民發(fā)展，多支柱養(yǎng)老體系不斷豐富和完善，逐步形成了社會基本養(yǎng)老、職業(yè)年金養(yǎng)老、家庭社區(qū)等補(bǔ)充養(yǎng)老的多層次體系。［9］2021年全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為102871萬，覆蓋率達(dá)到了72.6%，是2000年的7.6倍，其中城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)提高了4倍，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)提高了37倍。［10］二是全民基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系逐步健全。經(jīng)過多年的探索，初步形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、多層次的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系框架，基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度已基本覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。［11］黨的十八大以來，醫(yī)療保險(xiǎn)制度在促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、彌補(bǔ)制度缺失、強(qiáng)化公平保障等方面積極改革，取得了重要的階段性成果。2021年全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為136297萬，覆蓋率達(dá)到了96.2%，是2000年的31.5倍。［10］三是工傷和失業(yè)保險(xiǎn)作用不斷增強(qiáng)。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，工傷保險(xiǎn)預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)“三位一體”的體制機(jī)制不斷健全。失業(yè)保險(xiǎn)的生活保障兜底功能不斷增強(qiáng)，并逐步推進(jìn)工作重心由失業(yè)金保障為主向預(yù)防失業(yè)、加強(qiáng)再就業(yè)服務(wù)為主的方向轉(zhuǎn)變。2021年失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到了22958萬和28287萬，分別是2000年的2.2倍和6.5倍。［12］四是社會救助與社會福利體系不斷完善。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，社會救助體系不斷完善，逐步形成了以最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度等為基礎(chǔ)，以特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充的社會救助制度體系。［13］

（二）面臨的挑戰(zhàn)

中國社會保障體系建設(shè)取得了巨大成就，但由于經(jīng)濟(jì)周期和增長的波動性、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、人口老齡化不斷深化等，新時(shí)期健全覆蓋全民社會保障體系仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.經(jīng)濟(jì)周期和增長的波動性。現(xiàn)階段，受世界政治經(jīng)濟(jì)格局變化、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)、新冠肺炎疫情等因素的影響，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，經(jīng)濟(jì)增長面臨極大的波動性，給健全覆蓋全民社會保障體系帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)周期和增長波動使得中央和地方財(cái)政收入明顯減少，這將對就業(yè)和社會保障支出產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)周期性變化和新冠肺炎疫情的復(fù)雜性對全國大部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)運(yùn)營產(chǎn)生了較大沖擊，影響了社會保障的資金籌集，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的資金收支失衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)傾斜以及網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺經(jīng)濟(jì)的興起，導(dǎo)致就業(yè)方式和工作形式多樣化。［14］雖然靈活就業(yè)、平臺工作、遠(yuǎn)程工作、居家辦公等新就業(yè)形態(tài)有利于滿足社會群體的就業(yè)多樣化需求，但同時(shí)對現(xiàn)行社會保障體系提出了新的要求。根據(jù)黨的二十大對促進(jìn)就業(yè)的最新部署和要求，健全覆蓋全民社會保障體系需要進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展以適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與共同富裕目標(biāo)的差距。在新發(fā)展階段，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)融合與共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，這就客觀上要求覆蓋全民的社會保障體系建設(shè)要順應(yīng)城鄉(xiāng)融合與共同富裕的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會融合發(fā)展，以城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村、以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展是加快高質(zhì)量城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的需要，也是中國式現(xiàn)代化的需要。［15］因此，要健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)福利差距，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會融合和共同富裕打通制度堵點(diǎn)。從功能上看，盡管實(shí)現(xiàn)全民共同富裕有多種方式，但健全覆蓋全民社會保障體系無疑是最直接和最有效的方式。這不僅需要加快提高公共服務(wù)均等化水平，而且需要加快城鄉(xiāng)社會保障體系統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社會公共支出水平，擴(kuò)大覆蓋面，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和群體之間的福利差距。［16］現(xiàn)階段，中國城鄉(xiāng)社會還存在大量的困難群體，如低保戶、五保戶、殘疾人、優(yōu)撫對象、失能老人等。這部分群體不僅規(guī)模大、結(jié)構(gòu)和分布復(fù)雜且存在流動的不確定性，而且社會保障需求也不同，給健全覆蓋全民社會保障體系增加了難度。如何通過完善社會保障、社會救助、社會福利和社會服務(wù)體系為這些群體提供有效的保障，是全面推進(jìn)共同富裕過程中加快完善分配制度所面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。

3.人口老齡化不斷深化。根據(jù)第七次人口普查資料，2020年全國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.5%，老年撫養(yǎng)比上升為19.7%［17］，人口老齡化在不斷深化。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新趨勢和新變化，例如人口變化、技術(shù)變化、家庭結(jié)構(gòu)變化、就業(yè)方式變化等，已為制定相對合理的社會福利政策帶來了相當(dāng)大的困難和挑戰(zhàn)。［18］現(xiàn)階段，中國老齡事業(yè)發(fā)展還存在頂層設(shè)計(jì)不夠系統(tǒng)，社會化服務(wù)差距較大，對失能、高齡老年人的長期照護(hù)制度尚未形成，養(yǎng)老服務(wù)人才嚴(yán)重短缺，社會力量參與老齡事業(yè)仍存在動力不足、困難較多等一系列問題。［19］城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的人口老齡化水平差距較大，而且現(xiàn)行社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式以及長期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r難以有效應(yīng)對人口老齡化不斷深化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、健全覆蓋全民社會保障體系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

根據(jù)黨的二十大報(bào)告提出的“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的要求，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的公平統(tǒng)一。第一，養(yǎng)老保障。近期實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，中遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合、梯度對接并最終過渡到城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和群體之間的整體協(xié)調(diào)和公平統(tǒng)一。第二，醫(yī)療保障。分階段推進(jìn)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，使籌資水平逐步從多檔次繳費(fèi)向統(tǒng)一籌資水平轉(zhuǎn)變。基金管理逐步由不兼容、分散化向可接續(xù)和相對統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分階段建立公平統(tǒng)一的全民醫(yī)療保障體系。第三，基本生活保障。城鄉(xiāng)基本生活保障體系的重點(diǎn)是加大低保資金投入，合理配置地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、群體間低保救助資源，設(shè)計(jì)相對公平的給付標(biāo)準(zhǔn)，并逐步過渡到公平統(tǒng)一的普惠模式。第四，就業(yè)保障。就業(yè)保障的工作重心是強(qiáng)化“就業(yè)優(yōu)先”理念，突出解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的失業(yè)、工傷及綜合就業(yè)服務(wù)等問題。第五，教育與住房保障。教育保障的工作重點(diǎn)是繼續(xù)全面推進(jìn)義務(wù)制教育和素質(zhì)教育，合理配置教育資源以縮小城鄉(xiāng)教育差距，重點(diǎn)解決農(nóng)村落后地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的中小學(xué)教育資源與公共服務(wù)匱乏問題。住房保障體系的工作重點(diǎn)是建立低收入群體的住房補(bǔ)貼制度；繼續(xù)健全公用房、廉租房和保障房制度，嚴(yán)格規(guī)范進(jìn)入、利用和退出管理，為貧困家庭、貧困邊緣家庭和低收入家庭提供有效的公共住房供給；健全住房公積金制度，規(guī)范公積金管理流程和提高公積金利用效率，為各階層家庭購買和維修住房等提供有力支持；農(nóng)村住房保障體系的重點(diǎn)是加快完善農(nóng)村宅基地政策并合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，解決五保戶、低保戶、優(yōu)撫對象等弱勢群體的住房建設(shè)和供給問題。第六，社會福利?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)社會福利體系不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為存在城鄉(xiāng)公共資源配置差異、制度缺失與管理體制混亂等問題。因此，健全社會福利體系的主要任務(wù)是依據(jù)老年人、殘疾人、婦女、兒童及其他特殊群體的多元化需求，建立健全各類群體的社會福利制度，明確福利給付標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的管理體制和常態(tài)化的運(yùn)行機(jī)制。伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會福利體系建設(shè)并最終過渡到公平統(tǒng)一。應(yīng)圍繞這六方面的內(nèi)容，加強(qiáng)以下機(jī)制的構(gòu)建。

（一）政府、企業(yè)與個(gè)人責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

健全覆蓋全民社會保障體系需要合理配置社會保障資源，加大對社會保障薄弱環(huán)節(jié)和相對弱勢群體的支出比例，這就需要建立合理的政府、企業(yè)與個(gè)人責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。政府對公共物品提供承擔(dān)主體責(zé)任，不僅取決于社會總需求，也需要考慮財(cái)政總供給。政府責(zé)任的劃分需要綜合考量社會保障屬性、發(fā)展目標(biāo)及各主體承受能力，并應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。此外，需要確定政府責(zé)任的層級差別與合理比例，要在健全覆蓋全民社會保障體系過程中，進(jìn)一步明確中央與地方責(zé)任劃分問題。各地方在探索改革試驗(yàn)、積累創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)方面承擔(dān)更大責(zé)任，中央在促進(jìn)全國統(tǒng)籌管理和制度公平化改革、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面承擔(dān)更大責(zé)任。在推進(jìn)覆蓋全民社會保障體系建設(shè)過程中，要盡快進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，配套推進(jìn)財(cái)稅體制改革，理順中央與地方的負(fù)擔(dān)機(jī)制及社會保障治理責(zé)任，充分調(diào)動中央和地方兩方面積極性。

（二）社會保障資金籌集、給付與投資運(yùn)營機(jī)制

在社會保障資金籌集方面，要拓寬渠道，探索實(shí)施國有資本劃撥充實(shí)社?；疝k法，為健全覆蓋全民社會保障體系注入可靠的和穩(wěn)定的制度外收益。在社保資金籌集過程中，妥善處理好籌資主體積極性與可持續(xù)負(fù)擔(dān)問題，在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大時(shí)期，要樹立“放水養(yǎng)魚”理念，適時(shí)適當(dāng)降低繳費(fèi)率。除通過財(cái)政減免補(bǔ)貼方式，還應(yīng)通過全國統(tǒng)籌管理、爭取制度外基金等方式，在不損害社保基金收支平衡條件下，切實(shí)降低社會保障繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。在社保資金運(yùn)營管理方面，要在確保資金安全前提下開展多元投資，近期鼓勵有結(jié)余的地區(qū)開展委托投資運(yùn)營，中遠(yuǎn)期在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，實(shí)行中央集中統(tǒng)一投資運(yùn)營管理，提高記賬收益率，將投資收益惠及參保群體。在給付機(jī)制方面，重點(diǎn)在于建立社會保障適度水平調(diào)控機(jī)制，開展常態(tài)化社會保障水平適度狀況檢驗(yàn)評估及適度調(diào)整工作，建立社會保障水平隨收入、物價(jià)等指標(biāo)自動增長機(jī)制。

（三）社會保障財(cái)政政策優(yōu)化與預(yù)算平衡機(jī)制

健全覆蓋全民社會保障體系要加大政府的財(cái)政投入，優(yōu)化財(cái)政政策以及做好財(cái)政社會保障預(yù)算工作。社會保障制度改革應(yīng)考慮它對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，根據(jù)財(cái)政收支狀況作出最優(yōu)的政策選擇。社會保障財(cái)政政策與財(cái)政總量及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，一方面，要繼續(xù)加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷增加財(cái)政收入，為加大社會保障財(cái)政投入奠定基礎(chǔ)；另一方面，要著力轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政社會保障支出比例，逐步提高社會保障水平。同時(shí)，社會保障財(cái)政政策手段也要與時(shí)俱進(jìn)，除了基本的預(yù)算平衡管理之外，關(guān)于財(cái)政支出性質(zhì)和類別也要圍繞健全覆蓋全民社會保障體系的政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。例如，在財(cái)政直接補(bǔ)貼和間接轉(zhuǎn)移支付上協(xié)調(diào)發(fā)放，在社會保障籌資入口與給付出口上合理分配，既發(fā)揮好財(cái)政資金的社會保障普惠制度功能，又要以有限的資金投入最大程度調(diào)動社會資源進(jìn)入，提高參保積極性。

（四）城鄉(xiāng)多層次社會保障制度對接與多維互動機(jī)制

現(xiàn)階段，健全覆蓋全民社會保障體系離不開城鄉(xiāng)社會保障制度梯度對接及互動機(jī)制建設(shè)，逐步提高城鄉(xiāng)社會保障體系協(xié)調(diào)度。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同不可避免造成福利差異，重要的是在發(fā)展過程中控制不同群體的收入和福利不平等。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障項(xiàng)目對接機(jī)制建設(shè)。適應(yīng)人口流動和制度整合需要，在同類項(xiàng)目中建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)推動同類制度城鄉(xiāng)整合，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一公平的制度體系。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)部社會保障項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。堅(jiān)持系統(tǒng)思維和不同制度聯(lián)動保障理念，增強(qiáng)不同制度項(xiàng)目間的協(xié)同保障能力。三是建立城鄉(xiāng)社會保障制度多維互動機(jī)制。逐步提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和社會保障網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)水平，暢通社會保障制度在城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、區(qū)域之間轉(zhuǎn)移接續(xù)管理，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)管理。在健全覆蓋全民社會保障體系過程中，擴(kuò)大對多層次體系的對口聯(lián)系與管理機(jī)制建設(shè)。四是健全社會保障信息化網(wǎng)絡(luò)支持機(jī)制。搭建社會保障數(shù)據(jù)信息共享平臺，打破部門間、層級間、地區(qū)間數(shù)據(jù)資源壁壘，提高網(wǎng)絡(luò)經(jīng)辦管理效率和水平，讓數(shù)據(jù)多跑路替代群眾少跑路，減輕城鄉(xiāng)居民負(fù)擔(dān)和提高社會保障服務(wù)滿意度。

（五）城鄉(xiāng)社會保障管理體制與配套機(jī)制

建立科學(xué)規(guī)范的社會保障管理體制機(jī)制是健全覆蓋全民社會保障體系的重要條件。從目前的發(fā)展?fàn)顩r看，強(qiáng)化體制機(jī)制建設(shè)是健全覆蓋全民社會保障體系的基礎(chǔ)性任務(wù)。全國各地在推進(jìn)新農(nóng)合、新農(nóng)保城鄉(xiāng)整合過程中，就遇到管理體制機(jī)制不協(xié)調(diào)的難題。新農(nóng)合一般是在衛(wèi)生管理部門，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保一般是在人社管理部門，兩個(gè)制度整合后，由哪個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)管成為各地爭議的關(guān)鍵問題。類似的問題在其他社會保障制度整合發(fā)展過程中還會出現(xiàn)，有的是涉及不同部門橫向之間的權(quán)責(zé)重新配置，有的是涉及同一部門縱向之間的權(quán)責(zé)重新配置。因此，從健全覆蓋全民社會保障體系的發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會保障管理體制機(jī)制建設(shè)，提高社會保障體系的運(yùn)行效率。

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