PPP項目地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險與防范

摘要：自20世紀(jì)80年代PPP模式被引入我國以來，在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面發(fā)揮了重要作用，但PPP項目泛化、異化帶來的隱性債務(wù)風(fēng)險也不容忽視。大規(guī)模PPP項目泛化、異化會增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，扭曲宏觀調(diào)控機制，甚至嚴(yán)重干擾地方政府財政良性循環(huán)，威脅金融生態(tài)安全，影響社會經(jīng)濟健康發(fā)展。近年來，國家大力開展隱性債務(wù)風(fēng)險專項督導(dǎo)工作。從PPP項目地方政府隱性債務(wù)形成原因、具體表現(xiàn)、風(fēng)險及危害等方面展開論述，同時提出風(fēng)險防范措施。

關(guān)鍵詞：PPP項目;隱性債務(wù);風(fēng)險防范

0 引言

我國于1984年引入政府和社會資本合作（PPP）模式，至今已經(jīng)歷了探索、試點、推廣、調(diào)整、規(guī)范階段。經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，PPP項目遍布全國各地，特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，PPP模式備受當(dāng)?shù)卣瞥纭?021年8月，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年上半年，PPP平臺項目庫新增入庫項目達(dá)482個，投資額達(dá)7 935億元。據(jù)統(tǒng)計，2019年、2020年、2021年首月累計進入PPP平臺項目庫的項目數(shù)量分別為8 735個、9 459個和10 034個。2021年上半年，PPP平臺項目庫凈增加項目186個，凈新增投資額3 819億元;簽約下地項目216個，投資額為4 310億元;開工建設(shè)項目219個，投資額為3 059億元[1]。隨著各地PPP項目大量、快速下地，項目泛化、異化問題層出不窮，如一些房地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)純商業(yè)項目時冒充PPP名義，其項目風(fēng)險和收益實質(zhì)上并不能在政府方和社會資本方之間進行合理分配，會誘發(fā)腐敗問題;又如政府承諾對部分PPP項目保本回購，提供高于社會平均報酬率及收益率，甚至保盈保虧等，必定會加大政府方的負(fù)擔(dān)，誘發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險。PPP項目泛化、異化所帶來的隱性債務(wù)風(fēng)險給地方政府風(fēng)險識別、分析、防范帶來重大考驗和挑戰(zhàn)。本文從PPP項目泛化、異化的形成機理、表現(xiàn)形式、特點及危害等方面論述其與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系，同時提出風(fēng)險防范措施。

1 PPP項目的政府隱性債務(wù)風(fēng)險分析

在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，地方政府隱性債務(wù)是指與法律規(guī)定或合同約定無關(guān)，產(chǎn)生于政府公共支出政策所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，以及因為特定事件的發(fā)生而形成的，政府出于公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者身份，為維護社會和諧穩(wěn)定而承擔(dān)的債務(wù)。從政府管理角度看，地方政府隱性債務(wù)是指不符合政府舉債方式和法定限額，但又需要直接或承諾以財政資金償還或支付的債務(wù)，又或者因為地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保而產(chǎn)生的債務(wù)[2]。

從PPP項目前期調(diào)研立項到整個項目結(jié)束，政府投入的資金主要包括4種：①按合同約定，政府方應(yīng)支付的項目資本金;②采用可行性缺口補助或政府付費形式支付的運營補貼;③政府方根據(jù)合同約定，結(jié)合自身職責(zé)與優(yōu)勢應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險支出;④為順利推進項目實施而提供的配套投入資金。其中，政府方資本金很多時候會通過政府投資基金形式募集和支付。

1.1 原因及具體表現(xiàn)

因分稅制尚未在省級財政以下落地，地方稅無法成型，轉(zhuǎn)移支付無法對地方財政缺口進行覆蓋，地方政府只得借助各種融資平臺舉債，導(dǎo)致隱性債務(wù)風(fēng)險時有發(fā)生。PPP模式具有融資功能，因此被地方政府作為彌補財政資金缺口的渠道而備受推崇[3]。

PPP項目一般具有投入大、周期長、收益低等特點，如污水處理、垃圾處理、供水、供暖、城市綜合管廊、城市交通設(shè)施等項目，運營收益難以覆蓋項目建設(shè)和運營成本，但由于屬于重要民生工程，政府和官員會更多地出于社會效益和政績考慮，從而降低對項目經(jīng)濟效益和債務(wù)風(fēng)險的考量。為了提高社會資本方參與積極性，政府往往通過“抽屜協(xié)議”“不規(guī)范協(xié)議”保本回購，或向社會資本方承諾提供固定回報或高回報率，從而使PPP項目違反《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）第三條：地方政府及其所屬部門參與PPP項目，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。項目發(fā)生異化勢必會增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

此外，PPP項目前期調(diào)研論證數(shù)據(jù)失真，物有所值評價流于形式，采用可行性缺口補助或政府付費形式支付的運營補貼計算方法不合理、權(quán)重系數(shù)分配不科學(xué)，績效考核標(biāo)準(zhǔn)不明確，考核流于形式等，都會造成政府額外支出，增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險。以某市軌道交通項目為例：當(dāng)年應(yīng)計運營補貼=（當(dāng)年應(yīng)計票務(wù)補貼-當(dāng)年非票務(wù)凈收益）×（1+補貼當(dāng)年適用的增值稅率）×當(dāng)期績效考核系數(shù)，其中當(dāng)年應(yīng)計票務(wù)補貼=當(dāng)年應(yīng)計客流量×（當(dāng)年影子票價-當(dāng)年實際票價）。結(jié)合現(xiàn)實情況，當(dāng)年非票務(wù)凈收益、當(dāng)期績效考核系數(shù)與項目經(jīng)營管理方案、水平直接相關(guān)，當(dāng)年應(yīng)計客流量受交通線路布置及沿線城市規(guī)劃影響，當(dāng)年影子票價受項目前期調(diào)研、論證水平影響，當(dāng)年實際票價受政府指導(dǎo)價影響。綜上，項目前期調(diào)研論證數(shù)據(jù)失真，運營補貼計算方法不合理、權(quán)重系數(shù)分配不科學(xué)，績效考核制度不健全，考核指標(biāo)缺乏全面性、針對性，考核形式化等，都會造成政府額外支出，其中，項目前期調(diào)研論證數(shù)據(jù)失真，如上述案例中的客流量、影子票價，對項目運營補貼乃至政府隱性債務(wù)的影響是重大且深遠(yuǎn)的，甚至影響項目整個生命周期。

部分學(xué)者認(rèn)為，不規(guī)范的財政承受能力管理也是PPP項目債務(wù)風(fēng)險的誘因之一。通過虛增本級財政一般公共預(yù)算增長率來虛報未來財政可用規(guī)模，或故意忽略本級可用財力與財政承受限額的匹配度，導(dǎo)致可用財力不足以履行合同約定支出責(zé)任，出現(xiàn)政府失信行為[3]，從而造成政府隱性債務(wù)風(fēng)險。在全球新冠肺炎疫情影響下，我國經(jīng)濟發(fā)展也受到了較大沖擊。在政府財稅收入不明朗、房地產(chǎn)高壓調(diào)控、土地財政無以為繼、財政支出持續(xù)增長的情況下，政府具備科學(xué)規(guī)范、與時俱進的財政管理能力，對PPP項目實施、規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險尤為重要。

PPP模式的長期性和復(fù)雜性會使項目建造和經(jīng)營過程風(fēng)險重重。從根本上說，PPP模式的風(fēng)險主要來源于參與主體的復(fù)雜性及項目分配不完備、契約性不足。PPP項目大部分屬于政府公共設(shè)施或民生項目，涉及廣大群眾利益。當(dāng)社會資本方在項目建設(shè)運營中無利可圖時，通常根據(jù)合同約定選擇退出，致使PPP項目擱置或宣告失敗，進而影響社會公眾利益。政府迫于公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者身份，出于維護社會和諧穩(wěn)定的責(zé)任和義務(wù)，無法放任PPP項目破產(chǎn)，必定會接管項目，繼續(xù)建設(shè)或運營，因而也往往需要兜底項目債務(wù)，故政府啟動救助機制會導(dǎo)致政府隱性債務(wù)發(fā)生[4]。

1.2 風(fēng)險及危害

PPP項目如果泛化、異化，本質(zhì)上說并不是真正的或合法規(guī)范的PPP項目。所謂泛化，就是故意模糊、擴大PPP模式邊界，將不符合PPP模式或不宜采用PPP模式投資建設(shè)的項目，通過冒用、濫用PPP名義進行投資建設(shè)。所謂異化，就是PPP項目在建設(shè)和運營過程中偏離原來的初衷和目標(biāo)，如保本回購、明股實債，通過簽訂陰陽合同，或政府方、代表政府出資方違規(guī)為項目融資提供擔(dān)保、出具還款承諾等，使項目建設(shè)運營風(fēng)險由項目公司變相轉(zhuǎn)移給政府。在我國PPP模式試點階段，社會資本方大多為外資企業(yè)。出于盡可能吸引外資的考慮，一些地方政府明里暗里、不同程度地給予外資較高回報，幾乎承擔(dān)了項目全部的市場風(fēng)險損失。例如，1996年，在沈陽市第八水廠股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中，沈陽市政府給予入股50%的中法水務(wù)公司18%的固定高回報率，導(dǎo)致該市自來水公司為履行該協(xié)議條款，需以高出市價0.2元/噸的價格從第八水廠購水，進而成為該市日后自來水價格全面上漲的推手，直接損害了社會公眾利益[5]。

《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）第四條規(guī)定：各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項目財政支出納入預(yù)算管理，重諾守約，穩(wěn)定市場預(yù)期。PPP項目泛化、異化帶來的政府隱性債務(wù)不符合財政支出的條件，無法納入政府預(yù)算體系，意味著政府可能無法償還該隱性債務(wù)，從而嚴(yán)重?fù)p害政府聲譽和公信力。

此外，按照目前我國債務(wù)統(tǒng)計規(guī)則和要求，除了由政府直接融資或履行購買合同而發(fā)生的顯性直接債務(wù)需要納入政府財務(wù)報表予以顯示，其余形成的債務(wù)難以歸入政府債務(wù)范圍[5]。既然PPP項目隱性債務(wù)無法納入政府會計核算體系，那么監(jiān)管難度勢必增大。如果政府過度迷戀PPP項目債務(wù)隱匿性，可能會陷入財政能力幻覺，盲目、肆意上馬PPP項目，給國家財政和金融系統(tǒng)帶來重大威脅。

2 PPP項目的政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范措施

2.1 加強對PPP項目全生命周期的風(fēng)險管理

面對PPP項目發(fā)展機遇，地方政府作為公共服務(wù)的提供者、 PPP模式的運用和決策者，應(yīng)結(jié)合PPP項目風(fēng)險長期性、復(fù)雜性、傳導(dǎo)性等特征，對PPP項目風(fēng)險進行科學(xué)、審慎的管理，盡量將PPP項目風(fēng)險控制在源頭，以發(fā)展的眼光貫穿項目全生命周期，保證項目可持續(xù)健康發(fā)展。

第一，在PPP項目前期階段充分調(diào)研，加強可行性論證、物有所值評價、財政承受能力論證、設(shè)計論證、招標(biāo)程序、風(fēng)險分配及合同簽署監(jiān)管，從源頭上降低項目失敗風(fēng)險，減少政府隱性債務(wù)風(fēng)險發(fā)生。以某國際體育場為例，該PPP項目于2003年12月開工建設(shè)，但因項目安全與經(jīng)濟問題于2004年7月全面停工。2004年12月，經(jīng)當(dāng)?shù)厥姓{(diào)整設(shè)計后，項目建設(shè)復(fù)工，后又因設(shè)計變更、施工圖紙未能及時提供等，社會資本方未能充分、妥善地達(dá)成2006年12月31日前完工的合同約定，造成項目建設(shè)成本超過原預(yù)算達(dá)4.56億元[5]，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)增加。

第二，在PPP項目執(zhí)行階段，以合同簽訂的目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向，對項目執(zhí)行過程中社會資本方的履約行為進行動態(tài)監(jiān)管，并及時通過政府各種保障機制對社會資本方的偏差行為進行糾偏;同時運用系統(tǒng)的方法，采用特定的指標(biāo)體系，按照一定的程序?qū)椖恳欢〞r期內(nèi)的建設(shè)運營效率和效果做出客觀、公正和準(zhǔn)確的評判，在績效考核基礎(chǔ)上建立科學(xué)的激勵、付費機制。

2.2 加強項目信息披露，接受社會監(jiān)督

《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財金〔2016〕32號）第七條規(guī)定：要依法及時、充分披露項目實施方案、招標(biāo)投標(biāo)、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，主動接受社會監(jiān)督，維護公共利益。地方政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計容納社會大眾參與的機制，建立最大限度信息公開制度，尤其對PPP項目債務(wù)指標(biāo)進行透明化披露，同時依托目前全國PPP綜合信息平臺管理庫等各級PPP信息綜合平臺，加強項目入庫管理，將公眾參與作為一種理念、制度、價值貫穿于PPP項目全生命周期，廣開言路，集思廣益，保障項目陽光化運作和可持續(xù)發(fā)展。

2.3 合理設(shè)置回報機制，不斷提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量

在全球新冠肺炎疫情背景下，各級政府財稅收入受到較大影響，同時抗疫防疫等相關(guān)支出居高不下。為了更好地落實國家“促投資、穩(wěn)增長”的核心任務(wù)，相比“政府付費”和“可行性缺口補助”，某些PPP項目采用“使用者付費”回報機制或許更符合當(dāng)前國家的經(jīng)濟形勢和政策精神。但PPP項目采用“使用者付費”對項目本身的要求更高，除了要求市場需求量樂觀、可預(yù)測，還要符合法律法規(guī)要求，具有可操作性[5]。一旦采用“使用者付費”機制，就意味著社會資本方需獨立承擔(dān)全部市場風(fēng)險，成本收益完全由市場貢獻(xiàn)和回饋，政府方財政債務(wù)風(fēng)險自然降低。這種回報機制要求社會資本方不斷提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，要求項目公司不斷優(yōu)化治理環(huán)境，提高項目運營管理水平。

2.4 加大融資支持，多渠道降低風(fēng)險

《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）第四條“營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境”中提到，“結(jié)合自身財力狀況，因地制宜采取注入資本金、運營補貼等方式支持規(guī)范的PPP項目”“鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤活項目存量資產(chǎn)，豐富社會資本進入和退出渠道”。由此可減少因PPP項目失敗、政府接管引發(fā)的隱性債務(wù)風(fēng)險。

《財政部辦公廳關(guān)于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》（財辦金〔2019〕40號）第二條規(guī)定：增加地方政府隱性債務(wù)的項目，應(yīng)當(dāng)中止實施或轉(zhuǎn)為其他合法合規(guī)方式繼續(xù)實施。該文件為化解PPP項目政府隱性債務(wù)風(fēng)險指明了新方向和出路，特別是對涉及承諾高回報率的“明股實債”類PPP項目，基于地方債券平均成本較低角度考慮，建議用好用足地方政府債券，尤其是新增專項債券政策，多方面研究和探索置換方案。這不但可以使社會資本方提前收回投資成本，也可以妥善地化解政府隱性債務(wù)總存量，平滑償債過程，確保項目平穩(wěn)實施，維護社會公眾利益。

2.5 加強PPP政策法律建設(shè)

PPP模式在我國蓬勃發(fā)展，除了特定經(jīng)濟環(huán)境影響因素，也離不開以財政部為首的各級政府部門因地制宜、精準(zhǔn)施策。近年來，財政部發(fā)布了《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號）等一系列文件，為PPP項目在我國規(guī)范、加速發(fā)展提供了政策支持。但備受關(guān)注的PPP法律一直未能出臺，當(dāng)先于政策出臺的合同契約與政策出現(xiàn)抵觸時，究竟以誰為標(biāo)準(zhǔn)，又該如何妥善處置相關(guān)抵觸事項？國家盡快出臺PPP法律及相關(guān)司法解釋，不僅可以有效改變目前PPP模式無法可依的狀態(tài)，而且對政府加強PPP項目隱性債務(wù)風(fēng)險防控、堅決遏制新增隱性債務(wù)大有裨益，同時還可以進一步推動PPP操作指引、PPP項目財政承受能力論證、PPP物有所值評價指引等政策落地，助力PPP項目健康、長足發(fā)展。

3 結(jié)語

PPP項目泛化、異化增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險問題不容忽視，若任由其盲目發(fā)展，將嚴(yán)重?fù)p害社會公眾利益，給國家財政和金融系統(tǒng)帶來重大威脅。本文認(rèn)為，可從以下5個方面加強防范：第一，加強對PPP項目全生命周期風(fēng)險管理，把風(fēng)險管理落實到項目生命周期各個環(huán)節(jié)，使項目按照規(guī)劃和正常軌跡發(fā)展;第二，合理設(shè)計大眾參與機制，建立最大限度信息公開制度，接受社會監(jiān)督，保障項目陽光化運作;第三，通過合理設(shè)置回報機制，提高社會資本參與PPP項目的積極性，不斷提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，減輕政府負(fù)擔(dān);第四，通過加大對項目融資支持，因地制宜，采取注入資本金、運營補貼等方式支持規(guī)范的PPP項目，鼓勵地方政府用好用足地方政府債券，尤其是新增專項債券政策，多渠道降低政府隱性債務(wù)風(fēng)險;第五，加強法律建設(shè)，通過法治手段為項目規(guī)劃、建設(shè)、運營全周期保駕護航，從而降低和防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險，助力PPP項目健康、可持續(xù)發(fā)展。

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收稿日期：20211226

作者簡介：

麥麗華，女，1986年生，本科，會計師，主要研究方向：財務(wù)管理與會計核算。