比較視野下適老化改造的國際經(jīng)驗(yàn)與中國路徑

周五四，陳社英

(1.杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121； 2.佩斯大學(xué) 公共管理系，美國 紐約 10038)

一、 問題的提出

聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，2019年全球65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤?%；據(jù)預(yù)測(cè)，到2050年這一比例將上升至16%，同時(shí)80歲及以上的人口將從2019年的1.43億增加至2050年的4.26億[1]。老齡化問題的日益突出已對(duì)世界各國的經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、文化和社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織提出積極老齡化(active ageing)政策框架和健康老齡化(healthy ageing)發(fā)展戰(zhàn)略。積極及健康養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)取決于一系列的因素，其中居住環(huán)境影響老年人生活能力和生命質(zhì)量的重要決定因素。老年人身體機(jī)能的衰減，通常會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)當(dāng)前所居環(huán)境做出改變，或重新安排更合適的環(huán)境?，F(xiàn)有研究顯示超過85%的老年人希望長期生活在自己熟悉的家中[2]；熟悉的居住環(huán)境使老人們更有安全感和自主性，并有利于個(gè)人、家庭與社會(huì)的和諧發(fā)展。因此，適老化改造已成為許多國家促進(jìn)居家養(yǎng)老的戰(zhàn)略舉措，是構(gòu)建現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容[3]。

我國老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國65歲及以上人口約1.76億，占全國總?cè)丝诘?2.6%[4]。第七次全國人口普查結(jié)果進(jìn)一步精確顯示，65歲及以上人口為1.90億人，占比13.50%[5]。如此龐大的老年人口，必將給社會(huì)帶來沉重的養(yǎng)老壓力。中國政府則明確提出建立“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系。實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的必要前提，是營造適合老年人獨(dú)立生活的居住環(huán)境。然而，現(xiàn)有的老年住宅多數(shù)為健康非高齡人群建造，普遍缺乏必要的適老化設(shè)計(jì)及無障礙設(shè)施，老年人容易發(fā)生意外事故，居家養(yǎng)老需求難以得到滿足。因此，改善老年人的居住條件，以滿足老年人就地養(yǎng)老的環(huán)境需求，是亟待解決的重大問題。

二、 我國適老化改造的發(fā)展歷程

本文所提適老化改造，是指通過對(duì)老年人家庭的臥室、廚房、衛(wèi)生間等生活場(chǎng)所做相關(guān)改造，增加老年人居住環(huán)境的安全性和便利性，讓他們能夠繼續(xù)獨(dú)立地生活在自己熟悉的家中。近10年來，為了應(yīng)對(duì)人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國已經(jīng)開始更多關(guān)注老年人的居住環(huán)境需求，對(duì)老舊住宅進(jìn)行適老化改造，以促進(jìn)居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。

(一) 我國適老化改造的政策背景與服務(wù)實(shí)踐

適老宜居環(huán)境建設(shè)，是完善我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容。2013年所修訂的《老年人權(quán)益保障法》新增了第六章“宜居環(huán)境”，明確了人口老齡化背景下建設(shè)老年宜居環(huán)境的法律地位。隨后，中央政府印發(fā)了一系列政策文件(見表1)。2016年全國老齡辦等25部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》，首次將老年人住宅適老化改造納入國家政策文件，提出營造適老居住環(huán)境、鄰里環(huán)境、設(shè)施設(shè)備環(huán)境、生活服務(wù)環(huán)境等，為推進(jìn)居家無障礙環(huán)境改善，提供了具體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。

在此基礎(chǔ)上，地方政府相繼制定了具體的實(shí)施細(xì)則(見表1)。上海市政府早在2012年就將低保困難老年人家庭的適老化改造納入工作內(nèi)容，該工作由市民政局負(fù)主責(zé)，在市級(jí)福利彩票公益金專項(xiàng)資金支持下，指導(dǎo)街鎮(zhèn)具體組織實(shí)施。2019年底，上海市政府頒布《關(guān)于本市開展老年人居家環(huán)境適老化改造試點(diǎn)的通知》，進(jìn)一步拓展了適老宜居改造范圍，開始試點(diǎn)實(shí)施全體老年人的居家適老化改造，截至2020年底已在全市范圍內(nèi)51個(gè)街鎮(zhèn)展開，其主要針對(duì)60周歲以上老年人，根據(jù)老年人的居住需求，提供基礎(chǔ)和個(gè)性化二類服務(wù)產(chǎn)品(細(xì)化為基礎(chǔ)、專項(xiàng)及個(gè)性化三類改造服務(wù)，2021年適老化推進(jìn)方案)。一般情形下，每戶家庭最高補(bǔ)貼為3000元(2021年方案提升到3500元)；特殊情形下，最低生活保障家庭的、低收入家庭的以及年滿80周歲且個(gè)人月收入低于上年度城鎮(zhèn)企業(yè)平均養(yǎng)老金的老年人，可分別獲得實(shí)際改造費(fèi)用的100%、80%、50%補(bǔ)貼。浙江省民政廳出臺(tái)的《2020年生活困難老年人家庭適老化改造實(shí)施方案》，規(guī)劃對(duì)6000戶生活困難老年人家庭進(jìn)行適老化改造，提供基礎(chǔ)型和拓展型二類改造服務(wù)產(chǎn)品，其改造流程包括任務(wù)分配、入戶評(píng)估、施工安裝及項(xiàng)目驗(yàn)收四個(gè)階段。每戶改造家庭平均能夠得到6000元補(bǔ)貼，由養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金、本級(jí)福利彩票公益金等資金支持。其他省市也出臺(tái)了適老化改造政策，如福建省民政廳公布的《福建省困難老年人家庭適老化改造實(shí)施方案》、廣東省民政廳頒發(fā)的《關(guān)于做好老年人居家適老化改造工作的通知》等，從改造原則、責(zé)任主體、操作路徑、服務(wù)對(duì)象、資金保障等方面，努力完善適老化改造服務(wù)體系，推進(jìn)住宅空間和公共空間的適老化改造，緩解老年人的居住風(fēng)險(xiǎn)和出行不便問題，提升居家養(yǎng)老的安全性和便利性。

(二) 我國適老化改造的發(fā)展困境及其原因

雖然適老化改造在上海、浙江等地取得了一定成效，但改造的推進(jìn)仍面臨諸多困難與瓶頸，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：1.適老化改造的質(zhì)量參差不齊，水平相對(duì)較低，改造內(nèi)容較多局限于地面防滑、臥室扶手和衛(wèi)生間坐便器等的安裝，主要圍繞老年人如廁安全、行走便利以及最具影響的硬件設(shè)施進(jìn)行有限改造[6]，忽視了助餐等基本生活設(shè)施的改造，難以滿足老年人個(gè)性化和多樣化的居住需求；2.適老化改造的覆蓋范圍有限，大部分地方政府只對(duì)生活困難老年人或者其他特殊老年人無償或低價(jià)提供住宅改造服務(wù)，如福建等多地只對(duì)低保、殘疾老年人的住宅進(jìn)行改造，普通老年人難以享受到政府補(bǔ)貼的住宅改造；3.適老化改造的流程過于煩瑣，多個(gè)部門分頭管理，且各地做法不一，導(dǎo)致改造工程耗時(shí)冗長，如廣州市2012年推行的既有住宅電梯加裝工程，由于涉及到多方利益主體和多種籌資模式，導(dǎo)致加裝成功的案例很少[7]；4.適老化改造的參與度不高，一方面適老化改造的市場(chǎng)化程度有限，參與改造的專業(yè)企業(yè)和團(tuán)隊(duì)不多且另一方面老年人參與不足，大多數(shù)老年人尚未認(rèn)識(shí)到適老化改造的重要性，不愿意自行承擔(dān)任何改造費(fèi)用。

究其原因，可歸納為以下幾點(diǎn)，且可為進(jìn)一步探討借鑒國外經(jīng)驗(yàn)提供一些線索：第一，當(dāng)前適老化改造的服務(wù)機(jī)制不完善是關(guān)鍵所在。盡管政府頒布了一系列政策推進(jìn)居家適老化改造，但由于缺乏整體統(tǒng)籌和規(guī)范程序，實(shí)踐中各地的改造項(xiàng)目出現(xiàn)責(zé)任不明、標(biāo)準(zhǔn)不一、監(jiān)管不當(dāng)?shù)雀鞣N問題[8]。第二，適老化改造資金來源的單一性和資金支持的有限性，導(dǎo)致了改造程度普遍較低、服務(wù)半徑也偏小。目前適老化改造主要依賴于中央財(cái)政撥款，地方政府多未設(shè)立專項(xiàng)資金，服務(wù)對(duì)象僅以特殊老年人為主，尚未建成針對(duì)所有老年人的居家養(yǎng)老環(huán)境改造的投融資渠道[9]。第三，適老化改造的協(xié)作機(jī)制尚未形成，造成改造程序的效率低下。適老化改造實(shí)施涉及多個(gè)部門和組織，因尚未建立明確的責(zé)任分擔(dān)和協(xié)作機(jī)制，也沒有形成一套標(biāo)準(zhǔn)化的改造規(guī)格和改造流程，導(dǎo)致改造程序復(fù)雜而又耗時(shí)[10]。

表1 我國適老化改造的中央和地方政策

續(xù)表(1)

綜上所述，作為實(shí)施居家養(yǎng)老戰(zhàn)略提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的重要舉措，我國適老化改造的推進(jìn)機(jī)制還存在諸多問題。學(xué)界已有研究主要從建筑設(shè)計(jì)角度探討老舊小區(qū)的改造和宜居環(huán)境的建設(shè)，鮮有文獻(xiàn)從服務(wù)路徑的視角來幫助規(guī)范和加快居家適老化改造工作。相比之下，國外推行適老化改造的起點(diǎn)較早，迄今為止積累了較為豐富的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，綜合分析不同福利模式下典型國家適老化改造的服務(wù)路徑和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國特色福利模式和實(shí)踐邏輯，構(gòu)建本土化的適老化改造服務(wù)機(jī)制，對(duì)于提升我國老年人居家養(yǎng)老質(zhì)量具有重要意義。

三、 居家適老化改造的國際實(shí)踐與路徑選擇

為應(yīng)對(duì)日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，北歐國家早于20世紀(jì)70年代初即開始對(duì)老年人的即有住宅進(jìn)行適老化改造。目前西方發(fā)達(dá)國家已普遍采取適老化改造以促進(jìn)居家養(yǎng)老。然而，由于福利模式和福利政策的不同，各國改造居家養(yǎng)老環(huán)境的方式和內(nèi)容也有很大的不同。比較典型的適老化改造有三種：一是護(hù)理保險(xiǎn)制度下的日本模式；二是公共福利模式下的瑞典模式；三是市場(chǎng)機(jī)制與政策引導(dǎo)下的美國模式。

(一) 護(hù)理保險(xiǎn)制度下的日本住宅適老化改造

日本是全世界老齡化程度最高的國家，其適老化改造始于1983年，已從法律法規(guī)、資金來源、組織保障、服務(wù)方式等方面，逐步建立起適老化改造服務(wù)體系，并以護(hù)理保險(xiǎn)制度為依托。2000年，日本政府頒布《護(hù)理保險(xiǎn)法》，把老人住宅改造費(fèi)用納入護(hù)理保險(xiǎn)中，對(duì)被認(rèn)定需要護(hù)理的老年人提供每次20萬日元(約合人民幣1.2萬元)限額的費(fèi)用支持，老年人只需承擔(dān)改造費(fèi)用的10%[11]。這一制度的建立，大大推動(dòng)了老年人住宅的適老化改造，促進(jìn)了居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。另外，部分區(qū)域政府也會(huì)對(duì)老年人的住房改造提供資金補(bǔ)貼，如東京市政府設(shè)立專項(xiàng)資金推行居家適老化改造。自護(hù)理保險(xiǎn)制度推行以來，日本養(yǎng)老服務(wù)便從社會(huì)福利和醫(yī)療保險(xiǎn)中分離出來，發(fā)展成獨(dú)立體系。如圖1所示，國家層面是由厚生勞動(dòng)省對(duì)適老化改造服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，下設(shè)有保險(xiǎn)局、老健局、積金局、健康政策局等部門，為地方政府提供政策咨詢和建議；地方層面則由市、町、村地方健康福利局負(fù)責(zé)適老化改造的具體落實(shí)和運(yùn)行管理[12]。

在日本，老年人住房改造需經(jīng)申請(qǐng)、評(píng)估、規(guī)劃和實(shí)施四個(gè)主要環(huán)節(jié)。首先，老年人向當(dāng)?shù)氐淖o(hù)理保險(xiǎn)管理部門提出照護(hù)需求等級(jí)(required nursing care)的評(píng)估申請(qǐng)。醫(yī)生和專業(yè)人員(trained municipal staff)接到申請(qǐng)后，對(duì)老年人的身體健康狀況、日常生活能力和認(rèn)知功能等進(jìn)行評(píng)估和訪問調(diào)查。評(píng)估完成后，老年人獲得地方政府認(rèn)證的照護(hù)需求等級(jí)，介護(hù)管理員(certified care-manager)則根據(jù)照護(hù)等級(jí)制定專門的照護(hù)改造方案。方案確定后，老年人向介護(hù)保險(xiǎn)管理部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)并實(shí)施安裝[9]。

圖1 日本住宅適老化改造的服務(wù)路徑

(二) 普惠型福利下的瑞典住宅適老化改造

作為普惠型福利國家，瑞典的居家適老化改造被納入公共福利體系之中，改造費(fèi)用主要由政府承擔(dān)。因此，必要性和經(jīng)濟(jì)性是適老化改造的兩大衡量指標(biāo)。一方面，對(duì)建筑基礎(chǔ)較差和建成時(shí)間較短的住房改造申請(qǐng)一般不予批準(zhǔn)，這些住戶老年人通常會(huì)被鼓勵(lì)入住公共住宅；另一方面，住宅的改造會(huì)優(yōu)先選擇可回收的材料，以降低改造成本，因此住宅中安裝家用電梯是非常普遍的做法。在瑞典，對(duì)住宅的適老化改造，國家層面的管理機(jī)構(gòu)是衛(wèi)生與社會(huì)事業(yè)部，下設(shè)照護(hù)服務(wù)分析機(jī)構(gòu)、全國衛(wèi)生與福利委員會(huì)等職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)適老化改造在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，制定相應(yīng)政策，監(jiān)督地方實(shí)施。地方層面的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是21個(gè)郡議會(huì)和290個(gè)市相關(guān)養(yǎng)老部門[13]，主要為老人提供包括住房改造和居家養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的各類社會(huì)服務(wù)。

適老化改造的具體操作流程是由老年人先向醫(yī)師、職業(yè)理療師(occupational therapists，簡稱OT)等專業(yè)從業(yè)人員或者其所在社區(qū)的相關(guān)部門提出住宅改造申請(qǐng)，受理部門對(duì)改造的緊急性和必要性進(jìn)行初評(píng)；如符合條件，專業(yè)人員隨后對(duì)老年人的生理、認(rèn)知和身體功能進(jìn)行評(píng)估，決定具體的改造方案和改造內(nèi)容，方案確定后，建筑單位進(jìn)入施工安裝，工程結(jié)束后，健康和社會(huì)照護(hù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)改造成效進(jìn)行審核[14]。一般來說，從老年人提出申請(qǐng)到改造完成，只需1—2個(gè)月的時(shí)間[15](見圖2)。

圖2 瑞典住宅適老化改造的服務(wù)路徑

(三) 市場(chǎng)機(jī)制與政策引導(dǎo)下的美國住宅適老化改造

美國是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)福利供給的國家，其適老化改造亦以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，公共福利政策為引導(dǎo)，其服務(wù)體系包括責(zé)任主體、資金保障、服務(wù)對(duì)象、操作路徑等內(nèi)容。依照《美國老年人法》，美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部(Department of Health and Human Service，DHHS或HHS)將適老化改造界定為滿足身心機(jī)能不健全的老年人的需求而做出的空間調(diào)整，以幫助其維持獨(dú)立和安全的生活。(1)老齡化辦公室公布的定義原文:“Home modifications are changes made to adapt living spaces to meet the needs of people with physical limitations so that they can continue to live independently and safely.”從責(zé)任主體上看，DHHS通過社區(qū)生活署和聯(lián)邦政府專門機(jī)構(gòu)，為區(qū)域?qū)用娴母髦菡峁┱咭罁?jù)、技術(shù)支持、預(yù)算管理、項(xiàng)目整合等統(tǒng)籌性服務(wù)，而州以下地區(qū)則設(shè)立老齡代理機(jī)構(gòu)和社區(qū)老齡服務(wù)中心等覆蓋全國的老齡服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為服務(wù)提供者的工作予以技術(shù)、信息、政策支持[16]；從服務(wù)對(duì)象上看，適老化改造主要針對(duì)有身心障礙的低收入老年人群；從財(cái)政支持上看，美國的適老化改造是以市場(chǎng)購買為主，住宅適老化改造費(fèi)用大部分需要通過機(jī)構(gòu)籌集或自行負(fù)擔(dān)，政府僅對(duì)低收入老年人予以較低的住房改造補(bǔ)助金作為福利性支持。在這一模式下，美國形成了面向中高收入老年人的多層次適老化改造項(xiàng)目市場(chǎng)，包括面向中收入老年人的低息貸款服務(wù)，和針對(duì)高收入老年人的專門項(xiàng)目[17]。

從操作路徑上看，DHHS對(duì)適老化改造工程進(jìn)行統(tǒng)籌，老齡化辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，區(qū)域老齡化機(jī)構(gòu)落實(shí)具體改造工作。具體而言，適老化改造需經(jīng)歷申請(qǐng)、資格評(píng)估、審查、批準(zhǔn)、改造、服務(wù)效果跟蹤等一系列程序[18]。非政府組織(non-government organization,NGO)和OT在整個(gè)服務(wù)過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。NGO是適老化改造工作的鏈接者：一方面與相關(guān)部門建立聯(lián)系，設(shè)立專項(xiàng)資金，為經(jīng)濟(jì)評(píng)估符合條件的老人提供不同程度的財(cái)政支持；另一方面同OT建立合作關(guān)系，保障和監(jiān)督他們的評(píng)估工作。OT作為改造老年人居住環(huán)境的專業(yè)人員，不僅是老年人能力的評(píng)估師，更是適老化改造項(xiàng)目的推動(dòng)者。以賓夕法尼亞州的費(fèi)城縣為例，區(qū)域老齡化機(jī)構(gòu)建立費(fèi)城非營利組織老齡化合作社。該機(jī)構(gòu)在得到住房與城市發(fā)展部和地方彩票基金資助下，從20世紀(jì)80年代開始，為費(fèi)城縣內(nèi)收入極低的老年人提供免費(fèi)和低償?shù)母脑旆?wù)，包括無障礙衛(wèi)生間、廚房與淋浴間、樓梯升降機(jī)、門道與走廊加寬等。發(fā)展到現(xiàn)在，合作社已經(jīng)先后得到衛(wèi)生部門、醫(yī)保、福利、社區(qū)發(fā)展、地方彩票等多個(gè)部門的財(cái)政支持[19](見圖3)。

圖3 美國住宅適老化的服務(wù)路徑

四、 典型國家適老化改造的共性與特性

通過梳理適老化改造實(shí)踐的國際經(jīng)驗(yàn)，可以看到不同國家已形成與其福利體制相適應(yīng)的適老化改造機(jī)制。但綜合來看，在政策建設(shè)、多元社會(huì)力量參與、體制機(jī)制完善和資金支持體系建設(shè)方面，亦存在諸多共性。

(一) 政策支持環(huán)境的相對(duì)完善

從實(shí)踐來看，在不同社會(huì)發(fā)展階段，國家福利制度，包括福利主體、福利內(nèi)容、福利水平等，會(huì)作相應(yīng)調(diào)整。為適應(yīng)居家養(yǎng)老模式的發(fā)展和老年人居住需求層次的提升，各國在其福利制度下對(duì)住宅適老化改造已形成相對(duì)完善的法律依據(jù)和配套政策。如美國將老舊小區(qū)的適老化改造與市場(chǎng)化社會(huì)服務(wù)相結(jié)合，建立起包括資金投入、產(chǎn)品研發(fā)、改造設(shè)計(jì)等內(nèi)容的政策服務(wù)體系。自1965年《美國老年人法案》通過后，美國又頒布了《適老社區(qū)評(píng)估與改造指南》，提出要對(duì)社區(qū)進(jìn)行適老評(píng)估和改造規(guī)劃，幫助老年人改善居住環(huán)境。瑞典則通過《社會(huì)服務(wù)法案》和《健康與醫(yī)療服務(wù)法案》，確立國家養(yǎng)老服務(wù)的宏觀規(guī)劃和居家照護(hù)服務(wù)的具體事宜。繼《護(hù)理保險(xiǎn)法》后，日本陸續(xù)出臺(tái)了《公營住宅法》(1964)、《公營住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(1988)、《老年住宅設(shè)計(jì)方針》(1995)等相關(guān)法規(guī)，編制了《老年住宅設(shè)計(jì)手冊(cè)》和《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》，對(duì)改造設(shè)計(jì)和改造標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，為適老化改造的推進(jìn)提供政策保障。

(二) 多元社會(huì)力量的融合參與

適老宜居環(huán)境建設(shè)在發(fā)達(dá)國家起步較早，各國政府制定了一系列激勵(lì)政策，鼓勵(lì)專業(yè)化的服務(wù)組織、科研團(tuán)隊(duì)、建筑部門、金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)等多方社會(huì)力量參與老舊住宅的改造，以確保居家養(yǎng)老服務(wù)的有序推進(jìn)。例如在瑞典，建筑部門、服務(wù)組織和專業(yè)人員建立有效合作，在適老化改造服務(wù)傳遞中發(fā)揮著重要作用。具體而言，OT借助專業(yè)知識(shí)對(duì)老人的身體狀況、家庭背景、居住情況、改造需求等進(jìn)行評(píng)估，建筑部門針對(duì)評(píng)估結(jié)果提出住宅改造方案，然后協(xié)同非營利組織推進(jìn)改造工程的實(shí)施與完成。在日本，適老化改造涉及大學(xué)、科研團(tuán)隊(duì)、建筑事務(wù)所、社會(huì)組織等多元主體，由其共同探索住宅環(huán)境和鄰里環(huán)境的改善，以滿足老年人對(duì)居住養(yǎng)老的環(huán)境需求。美國也十分重視多元力量的協(xié)作和參與，其將教育、科研、技術(shù)設(shè)計(jì)三方面作為工作重點(diǎn)。許多高校開設(shè)專業(yè)化的適老化改造課程，如紐約州立大學(xué)建筑系開設(shè)新技術(shù)開發(fā)和評(píng)價(jià)研究等研究生課程[20]。政府每年向高等院校提供財(cái)政支持，鼓勵(lì)對(duì)老人用品和適老項(xiàng)目進(jìn)行研發(fā)與創(chuàng)新，以推進(jìn)改造程序的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。此外，美國還積極推動(dòng)科研團(tuán)隊(duì)與企業(yè)的合作，充分利用先進(jìn)的科技成果研發(fā)智能適老化產(chǎn)品，以滿足老年人多樣化和個(gè)性化的養(yǎng)老需求。

(三) 改造服務(wù)體系的有效整合

從適老化改造流程來看，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是具體的改造申請(qǐng)程序，這些國家都基本形成了相對(duì)整合的服務(wù)體系和權(quán)責(zé)分明的部門協(xié)作。從縱向來看，形成了中央—地方—服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，中央/聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)政策制定和整體統(tǒng)籌，地方政府對(duì)本級(jí)和下級(jí)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)，為老年住宅改造的整個(gè)申請(qǐng)流程提供支持和幫助。同時(shí)，從橫向來看，不管是基于市場(chǎng)運(yùn)作的美國，抑或是基于福利供給的瑞典，適老化改造的推進(jìn)都引入了社會(huì)力量的廣泛參與和合作。政府責(zé)任部門已與多主體間建立起長效合作機(jī)制，搭建起一體化服務(wù)平臺(tái)，形成了全過程服務(wù)鏈，包括科研團(tuán)隊(duì)—市場(chǎng)—建筑部門的適老產(chǎn)品生產(chǎn)鏈、市場(chǎng)—財(cái)政支持單位—服務(wù)機(jī)構(gòu)—專業(yè)評(píng)估人員的資源供給鏈、老年人—服務(wù)機(jī)構(gòu)—專業(yè)評(píng)估人員—建筑設(shè)計(jì)部門—建筑施工部門的服務(wù)供給鏈。

此外，西方發(fā)達(dá)國家十分重視適老化改造的評(píng)估、監(jiān)督與跟進(jìn)機(jī)制。如日本和美國，針對(duì)住宅適老化改造已建立一套完整的評(píng)價(jià)體系，包括對(duì)老年人身體狀況、日常行為、家庭關(guān)系、居住環(huán)境等基本情況的調(diào)查，以及對(duì)老年人的改造需求和改造預(yù)期的了解，幫助確定改造的具體方案和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助[21]。瑞典則設(shè)有專業(yè)人員對(duì)改造服務(wù)的實(shí)施予以監(jiān)督，包括改造流程、老年人滿意度及進(jìn)一步改造的需求等。這種全方位的跟進(jìn)機(jī)制有利于老年人積極參與改造過程，及時(shí)提出功能性需求，確保居家適老化改造的有效性和實(shí)用性。

(四) 各方財(cái)政支持的多重保障

從財(cái)政支持來看，由于各國福利制度不同，其適老化改造籌資機(jī)制亦各不相同?；诠哺＠叩娜鸬洌淦栈菪偷母＠砟钍沟枚鄶?shù)老人能享受到政府補(bǔ)貼的改造服務(wù)，改造支持資金主要來源于地方專項(xiàng)資金。近年來，慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)等社會(huì)力量也開始對(duì)改造事業(yè)提供財(cái)政支持。基于護(hù)理保險(xiǎn)制度的日本，適老化改造的覆蓋范圍較廣，多數(shù)老年人能享受到來源于護(hù)理保險(xiǎn)基金的財(cái)政支持，部分地方政府會(huì)在護(hù)理保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上提供額外的補(bǔ)助項(xiàng)目。基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國，老年人的住宅改造以自費(fèi)為主，改造程度取決于其自身經(jīng)濟(jì)水平，政府僅向低收入老年人提供改造資助，且資助額度較低。

五、 我國適老化改造的服務(wù)機(jī)制與路徑建構(gòu)

從上述國家的經(jīng)驗(yàn)來看，國家福利制度是養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善的主導(dǎo)因素，亦是滿足老年人居家養(yǎng)老環(huán)境需求的重要制度性安排。隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，我國社會(huì)福利從補(bǔ)缺型邁向適度普惠型，明確了以需求為導(dǎo)向的福利目標(biāo)，為老年福利水平的提升和適老化改造的推進(jìn)提供了制度保障。

(一) 體制健全：完善適老化改造的制度環(huán)境

完善的制度體系是適老化改造的重要支撐，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)對(duì)適老化改造的組織管理、財(cái)政支持、服務(wù)路徑等作出了較詳細(xì)規(guī)定，形成了較為完善的法律和政策環(huán)境。相比之下，我國適老化改造的制度體系尚不完善，未對(duì)資金來源、主體責(zé)任、服務(wù)流程、監(jiān)管機(jī)制等內(nèi)容制定具體的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致許多改造項(xiàng)目難以落實(shí)。政策規(guī)定不完善，是居家養(yǎng)老環(huán)境難以滿足的核心問題，因此，完善適老化改造的法律制度和配套政策是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。首先應(yīng)當(dāng)明確各主管部門在適老化改造過程中的責(zé)任和協(xié)作關(guān)系，保障改造項(xiàng)目的順利實(shí)施，針對(duì)適老化改造服務(wù)制定可操作的規(guī)則和措施，包括改造主體的支持參與、改造資金的來源渠道、改造內(nèi)容的具體類別、改造流程的重要環(huán)節(jié)等。其次，完善居家適老化需求評(píng)估體系，確定老年人身份特征、生理能力、居住環(huán)境及輔助設(shè)施的具體考量標(biāo)準(zhǔn)。最后，要健全適老化改造項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制，建立申請(qǐng)條件、改造技術(shù)、服務(wù)方式、質(zhì)量監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化體系，為適老化改造提供全方位、多層次的制度保障。

(二) 主體協(xié)同：推動(dòng)多主體的共建共擔(dān)

面對(duì)福利支出的日益增加，西方國家提出福利多元理論，以調(diào)整原有的福利制度，確立國家、市場(chǎng)、社會(huì)組織、家庭、個(gè)人等為福利供給的共同責(zé)任者。適老化改造是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及政府、服務(wù)商、社會(huì)組織、老年人等多個(gè)行動(dòng)主體。目前，各參與主體間相互獨(dú)立，導(dǎo)致改造質(zhì)量無法保證，需要建立一個(gè)協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)各主體在每個(gè)階段的互動(dòng)協(xié)調(diào)和資源整合，以確保政策的有效實(shí)施和福利的良性發(fā)展。如在難度較大的需求評(píng)估和方案設(shè)計(jì)階段，既需要老年評(píng)估師、社會(huì)工作者等與老年人的積極溝通，了解老年人所面臨的環(huán)境困難，又需要他們與建筑商的協(xié)商合作，明確改造方案的可行性和安全性，真正做到評(píng)估精準(zhǔn)和方案精細(xì)，滿足老年人居家養(yǎng)老需求，進(jìn)而提升老年人的幸福感和獲得感。另外，應(yīng)重視社會(huì)力量的參與，引入各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化運(yùn)作，建立非營利性質(zhì)的適老化改造項(xiàng)目，為老年人提供更多的選擇，滿足他們美好生活需要的個(gè)性化和差異性需求。

(三) 資金保障：開發(fā)多元化的融資渠道

除充分的制度保障和主體合作外，適老化改造的推進(jìn)還需充足的資金保障。目前我國尚未設(shè)立適老化改造專項(xiàng)資金，改造費(fèi)用主要由公共財(cái)政和老年人自主承擔(dān)。實(shí)踐中，各地采取不同的籌資方式，如老舊小區(qū)電梯安裝工程，北京市在不同社區(qū)中分別采用了所屬產(chǎn)權(quán)單位出資、居民自籌和租賃三種方式[22]，廣州市是倡導(dǎo)以居民自費(fèi)為主并確立“電梯使用頻率”“加裝意愿”和“房屋升值率”三個(gè)補(bǔ)償參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，上海市則是通過公共財(cái)政撥款實(shí)施適老化改造工程[5]。整體來看，適老化改造的資金來源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，且支持力度薄弱，難以有效推進(jìn)適老化改造。因此，一方面，各級(jí)政府應(yīng)考慮設(shè)立適老化改造的專項(xiàng)資金，以加大公共財(cái)政對(duì)適老宜居環(huán)境建設(shè)的財(cái)政投入，并提高改造資金的統(tǒng)籌性；另一方面，應(yīng)開辟多元化融資渠道，通過稅收優(yōu)惠、減免等激勵(lì)措施，加大企事業(yè)單位、社會(huì)組織、福利彩票公益金、市場(chǎng)以及個(gè)人對(duì)居家適老化改造的投入。同時(shí)，為減輕老年人家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，可借鑒日本做法，將適老化改造納入由政府、用人單位和個(gè)人共同分擔(dān)的長期照護(hù)保險(xiǎn)制度中。

(四) 路徑規(guī)范：明確一體化的服務(wù)流程

從前述典型國家的經(jīng)驗(yàn)來看，適老化改造都具備較為完善的服務(wù)體系，包括從中央到地方政府部門的責(zé)任劃分、政府部門與社會(huì)組織間的有效協(xié)作及改造服務(wù)的操作流程。在我國，適老化改造的服務(wù)體系還尚未建成。國家層面上，由民政部下設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)部門負(fù)責(zé)老年服務(wù)工作的開展與相關(guān)政策制定，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)下設(shè)的老齡健康部門負(fù)責(zé)老年健康服務(wù)相關(guān)政策制定和健康服務(wù)體系的完善。地方層面上，適老化改造的實(shí)施由民政部門和老齡部門統(tǒng)一或分開管理，時(shí)常導(dǎo)致各部門間信息不暢通，整個(gè)改造過程耗時(shí)耗費(fèi)。因此，要打通上下級(jí)政府部門間的壁壘，將適老化改造服務(wù)整合到統(tǒng)一的行政系統(tǒng)下，授權(quán)地方老齡部門統(tǒng)一調(diào)配人力、物力和財(cái)力對(duì)老年人的住宅進(jìn)行適老化改造，實(shí)現(xiàn)縱向服務(wù)部門間的協(xié)作和配合。同時(shí)，從橫向上打通政府主管部門、財(cái)政部門、服務(wù)部門、建筑部門、科研部門之間的行業(yè)壁壘，克服組織、制度、路徑、資金等要素的原有限制，促進(jìn)資源和信息的有效整合。另外，為簡化改造流程，可借鑒美國、瑞典等國家的做法，培育專業(yè)服務(wù)人員，為老年人提供政策咨詢、資金申請(qǐng)、信息支持等功能性服務(wù)，并與責(zé)任部門建立聯(lián)系，減輕老年人在適老化改造過程中的辦事負(fù)擔(dān)。

具體而言，居家適老化改造服務(wù)可整合到以國家衛(wèi)生健康委員會(huì)為中心的行政系統(tǒng)下(見圖4)，由其對(duì)適老化改造項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌。在地方衛(wèi)生健康委員會(huì)的統(tǒng)領(lǐng)下，設(shè)立老年人住宅改造綜合服務(wù)部

圖4 我國住宅適老化改造的服務(wù)路徑

門，該部門聯(lián)合/鏈接地方民政部、住房、財(cái)政等部門的工作小組，為適老化改造提供包括申請(qǐng)條件、改造方式、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程等信息。此外，地方住房改造綜合服務(wù)部要積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與和承接適老化改造服務(wù)，并對(duì)其專業(yè)性進(jìn)行資格審查。從適老化改造流程上看，由有住宅改造需求的老年人向其所居住社區(qū)提出申請(qǐng)，社區(qū)工作人員收集老年人的基本信息。收到信息后，專業(yè)評(píng)估人員上門了解老年人的身體功能和特殊訴求，并結(jié)合老年人的居住需求和住宅環(huán)境，提出“一戶一設(shè)計(jì)”的改造方案和內(nèi)容。方案確定后施工單位制定適老化改造的技術(shù)要求和安裝要求，運(yùn)用信息技術(shù)平臺(tái)入戶實(shí)施改造工作。改造完成后，施工人員現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)老年人使用適老化設(shè)施，地方住房改造綜合服務(wù)部最后對(duì)改造項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，以確保改造成效，切實(shí)滿足了老年人的居家養(yǎng)老需求。

六、 結(jié) 語

適老化改造是當(dāng)代實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的重要前提條件，業(yè)已成為各國應(yīng)對(duì)人口老齡化的基本決策。我國自1996年頒布《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，特別是通過2013年修訂之后，也開始強(qiáng)調(diào)建設(shè)老年宜居環(huán)境，各地也為推動(dòng)老年人生活環(huán)境的改善做了很多有益探索。但因起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足，總的來說仍然面臨巨大挑戰(zhàn)[23]。由于責(zé)任主體不明、操作程序不清等諸多問題，適老化改造成效相對(duì)有限。較早步入老齡化的西方發(fā)達(dá)國家已普遍實(shí)施居家適老化改造，建構(gòu)了一些切實(shí)可行的制度體系和服務(wù)路徑。因此，在比較研究視野下，探討適老化改造的國際經(jīng)驗(yàn)與中國路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文選取美國、日本和瑞典作為不同模式樣本，通過比較在不同福利政策下所形成的適老化改造實(shí)踐，概括分析了這些國家的典型做法與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出我國適老化改造的規(guī)范化建議和可行性路徑，以助力解決環(huán)境設(shè)施和老齡社會(huì)要求之間日益凸顯的矛盾?？梢灶A(yù)見，隨著適老化改造的進(jìn)一步開展，其他具有根本重要性的舉措(如新房通用設(shè)計(jì)等)也將會(huì)引起更多重視。這些對(duì)于建設(shè)老年宜居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而形成具有中國特色的養(yǎng)老實(shí)踐創(chuàng)新模式，能提供有益的啟示與進(jìn)一步研究的思路。