黨外公職人員監(jiān)督的困境與機(jī)制創(chuàng)新

[摘 要]加強(qiáng)對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督，順應(yīng)了整體性治理的大趨勢(shì)和權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律，也是建設(shè)新型政黨制度、創(chuàng)新國家監(jiān)察體系、適應(yīng)反腐敗國際化的必然要求。由于身份、所屬領(lǐng)域、政治認(rèn)同和管理體制等方面的特殊性，黨外公職人員監(jiān)督面臨監(jiān)督主體分散、監(jiān)督意識(shí)薄弱、監(jiān)督手段孤立、監(jiān)督內(nèi)容脫節(jié)及監(jiān)督信息阻隔等碎片化困境。在協(xié)同監(jiān)督成為現(xiàn)代權(quán)力監(jiān)督體系重要特征的背景下，必須推進(jìn)黨外公職人員監(jiān)督協(xié)同化建設(shè)，構(gòu)建協(xié)調(diào)合作機(jī)制并輔以責(zé)任耦合機(jī)制，構(gòu)建多元激勵(lì)機(jī)制并輔以容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，構(gòu)建一體推進(jìn)機(jī)制并輔以部門銜接機(jī)制，構(gòu)建信息共享機(jī)制并輔以平臺(tái)共建機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]黨外公職人員監(jiān)督;公權(quán)力;碎片化;協(xié)同機(jī)制

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2022）02-0034-09

黨外公職人員是指行使公共權(quán)力但不具備中國共產(chǎn)黨黨員身份的公職人員，主要包括各民主黨派、工商聯(lián)、宗教界、無黨派代表人士和其他未加入中國共產(chǎn)黨的公職人員。長期以來，黨外公職人員身份的特殊性使得他們接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督也較為薄弱。進(jìn)入新時(shí)代，國家監(jiān)察體制改革隨之展開，其目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督全覆蓋。在此指導(dǎo)思想之下，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）將黨外公職人員納入監(jiān)察對(duì)象的范圍，從法理上彌補(bǔ)了黨外公職人員監(jiān)督的空白。然而實(shí)踐中，由于黨外公職人員自身的特殊性，國家監(jiān)察力量的有限性，加之以事后監(jiān)督為主的特點(diǎn)，黨外公職人員監(jiān)督狀況依然不容樂觀，尤其是碎片化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，阻礙了國家監(jiān)督體系的發(fā)展和完善。

一、黨外公職人員監(jiān)督的多重邏輯

加強(qiáng)對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督，既是一個(gè)實(shí)踐探索問題，也是一個(gè)理論構(gòu)建問題，必須結(jié)合反腐敗大趨勢(shì)和前沿治理理論來分析黨外公職人員監(jiān)督的價(jià)值與邏輯。

（一）順應(yīng)整體性治理趨勢(shì)的要求

整體性治理理論是20世紀(jì)80年代興起于西方的政府治理新理論，它的提出是為了解決政府改革碎片化和分散化造成的社會(huì)問題復(fù)雜化和效率低下的弊端[1]。整體性治理是當(dāng)今世界政府治理的大趨勢(shì)，權(quán)力監(jiān)督也應(yīng)遵循整體性治理的原則，選擇整體性監(jiān)督的路徑。無論是具有中國共產(chǎn)黨黨員身份的公職人員，還是不具有中國共產(chǎn)黨黨員身份的黨外公職人員，都是公共服務(wù)提供者和公共權(quán)力行使者，必須將他們作為一個(gè)統(tǒng)一的整體來管理和監(jiān)督。也就是說，黨內(nèi)公職人員與黨外公職人員都是國家治理系統(tǒng)的重要組成部分，都必須納入監(jiān)督對(duì)象，統(tǒng)一管理，一并監(jiān)督。如果只關(guān)注對(duì)黨內(nèi)公職人員的監(jiān)督而放松或者忽略對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督，不僅會(huì)產(chǎn)生不公正，還會(huì)導(dǎo)致國家監(jiān)督體系乃至國家治理體系的大廈失去平衡，甚至最終垮塌。因此，只有順應(yīng)整體性治理的大趨勢(shì)，將所有公職人員均納入監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象，形成全社會(huì)反腐敗監(jiān)督體系，強(qiáng)化黨紀(jì)國法的約束力和執(zhí)行力，提高發(fā)現(xiàn)和查處權(quán)力尋租和權(quán)力異化等腐敗問題的概率，堵塞和消除滋生腐敗的漏洞、間隙和條件，切實(shí)改變國家監(jiān)察職能失之于散、失之于軟的問題[2]，才能不斷健全黨和國家監(jiān)督體系，協(xié)調(diào)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。

（二）建設(shè)新型政黨制度的要求

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國的基本政治制度，是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派共同創(chuàng)造的新型政黨制度。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派應(yīng)該在合作基礎(chǔ)上展開相互監(jiān)督，既包括各民主黨派對(duì)中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，也包括中國共產(chǎn)黨對(duì)各民主黨派的監(jiān)督，原因在于無論是民主黨派還是共產(chǎn)黨，都需要有效的監(jiān)督才能保持自身肌體的健康[3]。一方面，只有民主黨派保持健康的機(jī)體，才能有效地行使對(duì)中國共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督，才能維護(hù)好、發(fā)展好多黨合作制度。因此，民主黨派成員需要從外部接受中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督、社會(huì)群眾和新聞媒體的監(jiān)督，從內(nèi)部接受民主黨派機(jī)關(guān)的組織監(jiān)督。另一方面，中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政黨地位，這使得多黨合作中的相互監(jiān)督更多地體現(xiàn)為民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、對(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家和執(zhí)掌政權(quán)情況的監(jiān)督，但并不能否定和忽略中國共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的監(jiān)督。相反，只有加強(qiáng)對(duì)民主黨派的監(jiān)督，促進(jìn)民主黨派健康發(fā)展，才能使民主黨派在民主監(jiān)督中發(fā)揮更大更好的作用。

（三）構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系的要求

加強(qiáng)對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督，是構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系的要求。

推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的目的在于解決行政監(jiān)察覆蓋范圍過窄、反腐敗力量分散和體制機(jī)制不暢等突出問題，旨在整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，形成全面覆蓋公職人員的監(jiān)察體系[4]?！侗O(jiān)察法》為監(jiān)察全覆蓋提供了法律依據(jù)，賦予監(jiān)察委員會(huì)依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象涵蓋了黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員、國有企事業(yè)單位管理人員、群眾自治組織中從事管理的人員（如村民委員會(huì)委員，其中相當(dāng)一部分不是中國共產(chǎn)黨黨員）等。其中，民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員、非黨員村民委員會(huì)委員都是監(jiān)察對(duì)象中的黨外公職人員。只有同時(shí)加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)公職人員和黨外公職人員的監(jiān)督，才能真正構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。

（四）遵循權(quán)力監(jiān)督規(guī)律的要求

監(jiān)督全覆蓋及監(jiān)督公平公正的實(shí)現(xiàn)程度與權(quán)力監(jiān)督效果正相關(guān)，這是權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的一條基本規(guī)律。因此，提升監(jiān)督效果，就要推進(jìn)監(jiān)督全覆蓋，對(duì)腐敗零容忍，保持反腐敗的公信力。一方面，加強(qiáng)黨外公職人員監(jiān)督實(shí)際上就是在踐行監(jiān)督全覆蓋和腐敗零容忍的理念。國際上廉潔度較高的國家或地區(qū)，無一例外都對(duì)腐敗零容忍，不論程度輕重或金額大小，只要是性質(zhì)上屬于腐敗的行為都會(huì)受到懲罰。許多國家或地區(qū)甚至已將私營企業(yè)經(jīng)營管理者納入反腐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對(duì)象。腐敗零容忍既是這些國家或地區(qū)反腐敗成效的體現(xiàn)，也是他們反腐敗成功的原因。有研究者對(duì)黨的十八大以來分布在政界和國有企事業(yè)單位的187個(gè)黨外公職人員和12個(gè)非公經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域黨外公職人員腐敗的典型案例進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，黨外公職人員腐敗的涉案金額總體上比黨內(nèi)公職人員的涉案金額小，最少的只有1.5萬元[5]（P121）。原因可能是民主黨派和無黨派人士在各單位中擔(dān)任“一把手”的情況較少，大多數(shù)是副職。然而毋庸置疑的是，涉案金額小并不改變其腐敗的性質(zhì)，更不能成為逃避監(jiān)督的理由。另一方面，加強(qiáng)對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督是提升權(quán)力監(jiān)督和反腐敗公信力的內(nèi)在要求。權(quán)力監(jiān)督和反腐敗是維護(hù)社會(huì)公平正義的手段，如果在不同的對(duì)象之間監(jiān)督力度畸輕畸重，或有或無，這本身就是對(duì)公平正義的極大破壞。因此，只有將黨外公職人員與黨內(nèi)公職人員一同納入監(jiān)察監(jiān)督對(duì)象，才能真正樹立起監(jiān)督的威信。

（五）適應(yīng)反腐敗國際化的要求

加強(qiáng)對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督，也是中國履行《聯(lián)合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）的需要。2005年10月27日，第十屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議批準(zhǔn)中國政府加入該《公約》。《公約》明確了腐敗的主體為“公職人員”，其實(shí)這個(gè)概念較為寬泛。如《公約》第2條第1項(xiàng)規(guī)定，“公職人員”系指“無論是經(jīng)任命還是經(jīng)選舉而在締約國中擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的任何人員，無論長期或者臨時(shí)，計(jì)酬或者不計(jì)酬，也無論該人的資歷如何……締約國本國法律中界定為‘公職人員的任何其他人員，即可以指依照締約國本國法律的定義和在該締約國相關(guān)法律領(lǐng)域中的適用情況，履行公共職能或者提供公共服務(wù)的任何人員”?！豆s》中“公職人員”概念的核心是“履行公共職能或者提供公共服務(wù)”，這就要求我國的反腐敗機(jī)構(gòu)也必須將履行公共職能或者提供公共服務(wù)的公職人員納入監(jiān)督對(duì)象?！侗O(jiān)察法》第3條規(guī)定的“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”及第15條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍，首次以立法的方式對(duì)“公職人員”這一法律概念，以及以“公職人員”為主要范圍的監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行界定[6]，對(duì)推動(dòng)反腐敗國際合作具有重要的意義。同時(shí)也表明，加強(qiáng)對(duì)行使公權(quán)力的黨外公職人員的監(jiān)督，是履行《公約》和反腐敗國際化的必然要求。

二、黨外公職人員的特殊性

盡管黨外公職人員監(jiān)督具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值，但是，與黨內(nèi)公職人員相比，黨外公職人員居于黨外的身份，具有較強(qiáng)的特殊性，并由此衍生一系列相關(guān)的特殊性。

（一）黨外公職人員黨外身份的特殊性

由于不具有中國共產(chǎn)黨黨員身份，不受中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律約束，一部分黨外公職人員就誤以為自己手中的權(quán)力不受任何約束，可以為所欲為，幾乎沒有接受監(jiān)督的意識(shí)。有的黨外公職人員甚至認(rèn)為，即便自己偶爾違規(guī)甚至違法，黨也會(huì)因?yàn)槠涮厥獾狞h外身份而網(wǎng)開一面。黨外身份的特殊性，是黨外公職人員其他特殊性的源頭和基礎(chǔ)，也是黨外公職人員監(jiān)督難問題的重要原因。

（二）黨外公職人員在新型政黨制度建設(shè)中的特殊性

“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的基本方針，也是中國共產(chǎn)黨和民主黨派、無黨派人士團(tuán)結(jié)合作的指導(dǎo)方針。在中國新型政黨制度中，中國共產(chǎn)黨與民主黨派、無黨派人士應(yīng)該相互監(jiān)督，即中國共產(chǎn)黨應(yīng)接受民主黨派、無黨派人士的民主監(jiān)督，同時(shí)，民主黨派、無黨派人士也應(yīng)接受中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。這種制度設(shè)計(jì)的目的是保持執(zhí)政黨與參政黨之間適度的張力[7]。然而長期以來，在“統(tǒng)一戰(zhàn)線”指導(dǎo)思想的影響下，我們一直強(qiáng)調(diào)民主黨派和無黨派人士對(duì)中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，忽略了中國共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派和無黨派人士的監(jiān)督。

甚至有些共產(chǎn)黨員因害怕被批評(píng)“破壞團(tuán)結(jié)”而不敢監(jiān)督民主黨派和無黨派人士。缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督是一些黨外公職人員違紀(jì)違法甚至走上犯罪道路的重要原因。

（三）黨外公職人員構(gòu)成的特殊性

黨外公職人員數(shù)量龐大，所屬領(lǐng)域十分廣泛。有統(tǒng)計(jì)資料表明，全國范圍內(nèi)八個(gè)民主黨派的總?cè)藬?shù)大約是95萬余人，加上無黨派代表人士、宗教代表人士、非公經(jīng)濟(jì)代表人士、港澳臺(tái)代表人士等黨外公職人員，總數(shù)還要大幅增加[5]（P101）。黨外工作人員既有民主黨派和無黨派人士，也有非公有制經(jīng)濟(jì)人士、新的社會(huì)階層人士、港澳臺(tái)僑人士及宗教人士等，構(gòu)成十分復(fù)雜。而且，黨外公職人員就職的單位廣泛，不僅包括政府、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)等工作部門，還涉及國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體及基層群眾性自治組織。

從知識(shí)結(jié)構(gòu)來看，在高校和科研院所等事業(yè)單位工作的黨外公職人員，絕大部分是高學(xué)歷、高職稱的高級(jí)知識(shí)分子，他們視野較為開闊，思想較為活躍，容易接受新生事物和新鮮觀念。但是，他們的思維方式和思想觀念往往具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和多變性，對(duì)中國共產(chǎn)黨的組織和工作熱情不夠高，對(duì)來自中國共產(chǎn)黨黨組織的監(jiān)督往往不太重視，甚至容易出現(xiàn)“妄議中央”的政治風(fēng)險(xiǎn)。

（四）黨外公職人員政治認(rèn)同的特殊性

不同領(lǐng)域的黨外公職人員對(duì)中國共產(chǎn)黨的政治認(rèn)同呈現(xiàn)較大的差異性。在黨政機(jī)關(guān)、人大和政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位作出政治安排的民主黨派代表人士和無黨派代表人士，對(duì)黨的認(rèn)同度較高，政治意識(shí)較強(qiáng)。但有一部分非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士、新的社會(huì)階層代表人士的政治認(rèn)同感較差，他們更多關(guān)注企業(yè)的發(fā)展和自身的利益，政治觀念淡薄，撈取政治資本的動(dòng)機(jī)較強(qiáng)。黨外公職人員在政治認(rèn)同上的復(fù)雜性和差異性，是對(duì)監(jiān)督工作的巨大挑戰(zhàn)。

（五）黨外公職人員管理體制的特殊性

中國共產(chǎn)黨的組織部門（統(tǒng)戰(zhàn)部門）與有關(guān)部門、民主黨派的組織部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)。例如，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》明確要求，“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭負(fù)責(zé)、各有關(guān)部門和社會(huì)團(tuán)體密切配合的工作機(jī)制”，然而實(shí)踐中存在溝通與聯(lián)動(dòng)不順暢的問題。一方面，統(tǒng)戰(zhàn)部門在與有關(guān)部門協(xié)作上缺乏主動(dòng)權(quán)，有時(shí)還缺乏參與權(quán)甚至知情權(quán)，導(dǎo)致黨外公職人員的培養(yǎng)選拔和推薦使用之間銜接不順暢。另一方面，統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)口協(xié)調(diào)的政府各委、辦、局的部分主要領(lǐng)導(dǎo)不了解統(tǒng)戰(zhàn)工作的職責(zé)和方式，導(dǎo)致有關(guān)黨外公職人員的政策規(guī)定得不到有效執(zhí)行，作為同級(jí)的統(tǒng)戰(zhàn)部門又無法通過指令的方式來推動(dòng)落實(shí)，溝通協(xié)調(diào)成本高，管理效率低下。

三、黨外公職人員監(jiān)督的碎片化困境

黨外公職人員的特殊性，決定了黨外公職人員管理和監(jiān)督的特殊性，特別是造成了監(jiān)督碎片化的困境，這主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

（一）監(jiān)督主體分散

與黨內(nèi)公職人員不同，黨外公職人員的管理體制具有多重性和復(fù)雜性，其結(jié)果是黨外公職人員監(jiān)督主體分散。換言之，黨外公職人員多頭的、松散的管理直接導(dǎo)致多頭的、分散的監(jiān)督。黨外公職人員的監(jiān)督主體非常廣泛，不僅包括中國共產(chǎn)黨黨組織、監(jiān)察委員會(huì)，還包括社會(huì)公眾和媒體、民主黨派。民主黨派是內(nèi)部監(jiān)督主體，其余為外部監(jiān)督主體，內(nèi)外部監(jiān)督本應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，共同發(fā)揮作用，但這些監(jiān)督主體之間并沒有建立起聯(lián)動(dòng)機(jī)制，而是單獨(dú)行動(dòng)，導(dǎo)致監(jiān)督效率低下。一是中國共產(chǎn)黨通過統(tǒng)戰(zhàn)部門履行對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督職責(zé)，但統(tǒng)戰(zhàn)部門尤其是基層統(tǒng)戰(zhàn)部門干部人數(shù)少、監(jiān)督力量有限，而且很少與組織部門就黨外公職人員的政治表現(xiàn)、工作表現(xiàn)等問題進(jìn)行有效溝通。二是監(jiān)察委員會(huì)盡管已經(jīng)從法律上將黨外公職人員納入監(jiān)督范圍，但受限于人力，尚無法對(duì)龐大的黨外公職人員隊(duì)伍實(shí)施有效的監(jiān)督。而且監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，事前監(jiān)督和事中監(jiān)督十分薄弱。三是民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督十分乏力。當(dāng)前，民主黨派內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)松散[8]，各民主黨派中央和省級(jí)組織已經(jīng)成立了監(jiān)督委員會(huì)，但基層組織沒有成立監(jiān)督委員會(huì)。這就導(dǎo)致大量處于基層的民主黨派干部和成員缺少來自組織的監(jiān)督，出現(xiàn)權(quán)力濫用問題就在所難免了?？傊h外公職人員的外部監(jiān)督主體和內(nèi)部監(jiān)督主體過于分散，沒有形成監(jiān)督合力。

（二）監(jiān)督意識(shí)薄弱

這里的監(jiān)督意識(shí)包括兩個(gè)方面：一是監(jiān)督主體主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí);二是監(jiān)督對(duì)象主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)。監(jiān)督主體的分散，也導(dǎo)致監(jiān)督意識(shí)的分散和淡化，直接影響黨外公職人員監(jiān)督的效果。

監(jiān)督主體主動(dòng)監(jiān)督的意識(shí)薄弱，主要體現(xiàn)在部分中國共產(chǎn)黨黨員和民主黨派機(jī)關(guān)干部對(duì)監(jiān)督黨外公職人員心存忌憚或“習(xí)慣性”忽視。除一些黨員干部因顧及“統(tǒng)戰(zhàn)”需要不敢大膽監(jiān)督黨外公職人員外，民主黨派內(nèi)部一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)選人用人的監(jiān)督也沒有主體意識(shí)。例如，在確定政協(xié)委員、人大代表后備人選時(shí)，有的完全聽從主要領(lǐng)導(dǎo)的“推薦”，導(dǎo)致后備干部的考察培養(yǎng)選拔變成了“履行手續(xù)”。民主黨派內(nèi)部一些成員錯(cuò)誤地認(rèn)為，因?yàn)槊裰鼽h派是參政黨，即使少數(shù)人發(fā)生腐敗問題還有國家法律來處理，根本沒有必要在民主黨派內(nèi)部開展監(jiān)督。因此，一些民主黨派機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨派成員違反民主黨派章程應(yīng)受到處分的行為，或視而不見，或大事化小小事化了。

監(jiān)督對(duì)象主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)薄弱，主要體現(xiàn)為監(jiān)督對(duì)象自恃其“黨外身份”，不受中國共產(chǎn)黨黨紀(jì)的約束，自己可以隨心所欲，目中無監(jiān)督者。一些黨外干部因?yàn)殚L期脫離組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督，形成了妄自尊大的習(xí)慣[9]。有的民主黨派領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重缺乏民主意識(shí)，把自己當(dāng)成“特殊人”，凌駕于組織之上，認(rèn)為“上級(jí)管得著、看不見”，“下級(jí)看得見、不敢管”，“群眾看不見、管不了”。一些民主黨派成員游離于組織之外，黨派組織的大部分活動(dòng)僅集中在少部分成員身上，甚至變成了只有“高端”人士在忙，組織內(nèi)部日益出現(xiàn)官僚化的趨勢(shì)，部分民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子不“民主”，“一支筆”“一言堂”現(xiàn)象并非偶然。

（三）監(jiān)督手段孤立

監(jiān)督手段分散在不同的部門或?qū)I(yè)領(lǐng)域，無法協(xié)同配合和相互支撐，是黨外公職人員監(jiān)督面臨的又一個(gè)突出難點(diǎn)。隨著國家治理和公共管理的專業(yè)化分工越來越細(xì)，一項(xiàng)需要監(jiān)管的公共事務(wù)往往涉及諸多專業(yè)領(lǐng)域，常常需要各種不同的專業(yè)知識(shí)和調(diào)查手段才能準(zhǔn)確識(shí)別問題，而每一個(gè)監(jiān)督主體往往只熟悉某一方面的專業(yè)知識(shí)，只擁有某一類監(jiān)督手段，無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)客觀的判斷和精準(zhǔn)的監(jiān)督。一是從跨領(lǐng)域知識(shí)儲(chǔ)備看，當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察干部尤其是基層紀(jì)檢監(jiān)察干部對(duì)國土、建筑、金融、高新科技等領(lǐng)域的工作流程及相關(guān)專業(yè)知識(shí)掌握不夠，很難精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)正確處置。二是從跨領(lǐng)域調(diào)查手段看，有時(shí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏與相關(guān)執(zhí)法部門的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，在證據(jù)收集、違法后果認(rèn)定等方面存在困難。三是從跨領(lǐng)域職責(zé)權(quán)限看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查某一類領(lǐng)域的失職瀆職類問題線索時(shí)，通常需要相關(guān)部門的調(diào)查結(jié)論，如國土部門出具的勘測(cè)界定圖、環(huán)保部門出具的行政處罰決定書、法院的判決書等，以此作為違法認(rèn)定的依據(jù)。當(dāng)前分散在不同領(lǐng)域、不同部門的專業(yè)技能和調(diào)查手段等監(jiān)督資源無法順利協(xié)同整合。由于黨外公職人員涉及領(lǐng)域的廣泛性和特殊性，更需要整合監(jiān)督資源，加強(qiáng)監(jiān)督主體及相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與配合。

（四）監(jiān)督內(nèi)容脫節(jié)

對(duì)黨外公職人員的監(jiān)督包括事前宣傳教育、事中制度預(yù)防和事后懲罰處理三項(xiàng)主要內(nèi)容，當(dāng)前這三項(xiàng)內(nèi)容呈現(xiàn)明顯的脫節(jié)現(xiàn)象，不敢腐、不能腐、不想腐之間的內(nèi)在聯(lián)系沒有打通。針對(duì)黨外公職人員的教育宣傳過于教條化、抽象化和口號(hào)化，沒有發(fā)揮典型案例的震懾效應(yīng);腐敗預(yù)防工作虛化，沒有根據(jù)腐敗案件暴露出的問題構(gòu)建針對(duì)性的權(quán)力監(jiān)督與制約制度;懲治工作沒有建立在梳理制度、查找制度漏洞的基礎(chǔ)上，顯得十分被動(dòng)。在黨外公職人員監(jiān)督問題上，不同監(jiān)督內(nèi)容相互獨(dú)立，沒有貫通起來，使本來薄弱的監(jiān)督力量、松散的監(jiān)督制度和有限的監(jiān)督手段不能協(xié)同配合發(fā)揮整體效應(yīng)，降低了監(jiān)督效能。

（五）監(jiān)督信息阻隔

獲取全面準(zhǔn)確的監(jiān)督信息是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的基本前提。目前，黨外公職人員監(jiān)督存在著監(jiān)督信息阻隔的現(xiàn)象，監(jiān)督信息相互隔離，監(jiān)督信息不共享。

從外部監(jiān)督的視角看，外部監(jiān)督主體很難獲取監(jiān)督信息。一方面，民主黨派更多是在履行對(duì)執(zhí)政黨的民主監(jiān)督職責(zé)，較少接受執(zhí)政黨的監(jiān)督，這種長期形成的慣例，導(dǎo)致執(zhí)政黨對(duì)黨外公職人員的信息掌握較少。另一方面，社會(huì)大眾和媒體對(duì)黨外公職人員的信息了解不多，對(duì)一些特殊領(lǐng)域黨外公職人員信息的了解更加有限，信息不對(duì)稱的狀況很嚴(yán)重。從內(nèi)部監(jiān)督的視角看，民主黨派公職人員的監(jiān)督信息不公開、不共享。民主黨派未在公職人員任職的單位設(shè)立基層黨組織，缺少與公職人員所在單位的定期溝通，不了解民主黨派成員工作表現(xiàn)和思想動(dòng)態(tài)方面的信息。

四、追求協(xié)同效應(yīng)是現(xiàn)代權(quán)力監(jiān)督體系的內(nèi)在要求

在協(xié)同化的權(quán)力監(jiān)督體系內(nèi)，各監(jiān)督主體內(nèi)部、監(jiān)督主體之間、監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間可以協(xié)調(diào)配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成協(xié)同合力，從而提升整體監(jiān)督效能。協(xié)同監(jiān)督可以界定為：在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以全面覆蓋、權(quán)威高效為目標(biāo)導(dǎo)向，通過各監(jiān)督主體間有機(jī)聯(lián)系、協(xié)作、配合及加強(qiáng)與外部環(huán)境的聯(lián)系、適應(yīng)、協(xié)調(diào)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員或機(jī)構(gòu)影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的能力的有效監(jiān)督[10]。

（一）協(xié)同監(jiān)督有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋

權(quán)力行使者對(duì)監(jiān)督的抵觸是本能的，如果監(jiān)督不可避免，他們會(huì)期望這個(gè)監(jiān)督是分散的，因?yàn)榉稚⒌谋O(jiān)督必然存在監(jiān)督盲點(diǎn)。一是不同監(jiān)督主體關(guān)注的監(jiān)督內(nèi)容不同，這些監(jiān)督主體之間又缺乏必要的信息溝通，監(jiān)督內(nèi)容就產(chǎn)生缺漏，監(jiān)督對(duì)象就可能繼續(xù)隱藏腐敗行為，逃避處罰。二是對(duì)權(quán)力行使的不同階段的孤立監(jiān)督，為被監(jiān)督者偽造事實(shí)或轉(zhuǎn)移視線提供了機(jī)會(huì)，不利于全過程監(jiān)督。三是只關(guān)注“八小時(shí)之內(nèi)”的監(jiān)督，可能將違紀(jì)違法行為擠壓到“八小時(shí)之外”。因此，對(duì)權(quán)力行使者的工作、生活、交友等情況進(jìn)行全方位、全時(shí)段的聯(lián)合監(jiān)督就尤為重要。

（二）協(xié)同監(jiān)督有利于促進(jìn)監(jiān)督權(quán)威與監(jiān)督信息的融合

各類監(jiān)督方式并存，共同發(fā)揮作用，是中國特色權(quán)力監(jiān)督體制的一個(gè)重要特征。然而，現(xiàn)實(shí)中也存在監(jiān)督方式分散帶來的監(jiān)督低效問題?！吧霞?jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”，這種現(xiàn)象反映了權(quán)力監(jiān)督方式分散的弊端。監(jiān)督低效率的根本原因在于監(jiān)督權(quán)威與監(jiān)督信息的失衡與分離。上級(jí)的監(jiān)督權(quán)威大，但擁有的監(jiān)督信息不充分;同級(jí)和下級(jí)掌握的信息更充分，但監(jiān)督的權(quán)威不足。在不同監(jiān)督方式相互獨(dú)立的條件下，監(jiān)督權(quán)威與監(jiān)督信息不能同時(shí)發(fā)揮作用。如果將上級(jí)監(jiān)督、平級(jí)監(jiān)督、下級(jí)監(jiān)督充分協(xié)同起來，把內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有效聯(lián)通起來，就可以揚(yáng)長避短，同時(shí)發(fā)揮監(jiān)督權(quán)威的支配力與監(jiān)督信息的支撐力，達(dá)到二力融合、聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的良好狀態(tài)。

（三）協(xié)同監(jiān)督有利于充分發(fā)揮各種監(jiān)督手段的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)分工的迅速發(fā)展和政府職能的專業(yè)化，促進(jìn)了公共服務(wù)的個(gè)性化和多樣化，也增強(qiáng)了公共事務(wù)的綜合性、復(fù)雜性，進(jìn)而產(chǎn)生了對(duì)監(jiān)督工作綜合性和跨界性的需求。例如，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，許多地方踏上了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新征程。在大開發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展不斷推進(jìn)的同時(shí)，土地資源浪費(fèi)、違規(guī)搭建房屋、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題隨之出現(xiàn)。這些問題通常涉及國土、城管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等多部門，非一兩個(gè)部門能獨(dú)立應(yīng)對(duì)。在此情況下，“跨部門”“跨領(lǐng)域”“跨界別”的協(xié)同執(zhí)紀(jì)執(zhí)法就顯得尤為重要，因?yàn)樗梢猿浞滞诰蚝屠妹恳粋€(gè)部門的專業(yè)知識(shí)、技能優(yōu)勢(shì)和權(quán)力優(yōu)勢(shì)，讓不同部門密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)，順利完成監(jiān)督任務(wù)。

（四）協(xié)同監(jiān)督有利于形成巨大的震懾力

從某種程度來說，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在一種十分微妙的博弈關(guān)系。監(jiān)督者與被監(jiān)督者的力量、氣勢(shì)通常會(huì)形成此消彼長的局面。當(dāng)監(jiān)督者強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、密切協(xié)作、盡職盡責(zé)時(shí)，腐敗分子就可能因畏懼查處而收斂收手;當(dāng)監(jiān)督者各自為政，甚至相互拆臺(tái)時(shí)，腐敗分子就可能變本加厲。

在各類監(jiān)督主體、各種監(jiān)督形式、不同監(jiān)督方法密切配合，形成監(jiān)督的銅墻鐵壁的條件下，監(jiān)督者就會(huì)占上風(fēng)，對(duì)監(jiān)督對(duì)象形成巨大的心理壓力，促使其停止腐敗行為或放棄腐敗欲念，達(dá)到“不敢腐”或“不想腐”的目的。

五、構(gòu)建黨外公職人員監(jiān)督的協(xié)同機(jī)制

黨的十九大報(bào)告提出，“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系……增強(qiáng)監(jiān)督合力”[11]，這無疑明確了未來監(jiān)督體系和監(jiān)督方式協(xié)同化的方向。鑒于黨外公職人員監(jiān)督存在的碎片化困境，應(yīng)推動(dòng)黨外公職人員監(jiān)督創(chuàng)新，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)督機(jī)制（見圖1）。

（一）構(gòu)建協(xié)調(diào)合作機(jī)制，輔以責(zé)任耦合機(jī)制

針對(duì)監(jiān)督主體分散的問題，建議構(gòu)建監(jiān)督主體協(xié)調(diào)合作機(jī)制，輔以責(zé)任耦合機(jī)制，以防范監(jiān)督責(zé)任邊界模糊導(dǎo)致的相互推諉現(xiàn)象。一方面，中國共產(chǎn)黨黨組織、各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、新聞媒體之間建立起監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，明確規(guī)定各主體的監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督手段、合作模式與協(xié)調(diào)方式，以增強(qiáng)監(jiān)督合力。同時(shí)，應(yīng)建立民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，定期就民主黨派公職人員的工作表現(xiàn)、思想動(dòng)態(tài)等方面的表現(xiàn)互相通報(bào)，共同商討分析違紀(jì)違法苗頭和腐敗行為的處理意見。另一方面，建立相應(yīng)的責(zé)任耦合機(jī)制，明確各個(gè)監(jiān)督主體在黨外公職人員監(jiān)督中的責(zé)任邊界、責(zé)任銜接方式、責(zé)任履行失敗的后果等，從而形成各個(gè)監(jiān)督主體主動(dòng)履職、協(xié)調(diào)配合、責(zé)任清晰的監(jiān)督鏈條。

特別地，在對(duì)民主黨派的監(jiān)督問題上，要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的落實(shí)落地，同時(shí)構(gòu)建內(nèi)外協(xié)調(diào)一致的監(jiān)督機(jī)制。從內(nèi)部來看，要加強(qiáng)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)，推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新，明確監(jiān)督責(zé)任分工，提升監(jiān)督履職能力。從外部來看，要提升統(tǒng)戰(zhàn)部門對(duì)民主黨派監(jiān)督的覆蓋面和有效性。鑒于民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間存在信息溝通屏障，為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督的協(xié)調(diào)一致，必須建立民主黨派公職人員所在單位與黨派組織之間的溝通機(jī)制，定期通報(bào)和交換民主黨派公職人員的職責(zé)履行、遵守黨紀(jì)、廉潔從政等方面的表現(xiàn)，并明確各自的監(jiān)督職責(zé)和相互配合的具體要求。

（二）構(gòu)建多元激勵(lì)機(jī)制，輔以容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

針對(duì)監(jiān)督意識(shí)薄弱的問題，建議構(gòu)建多元激勵(lì)機(jī)制，輔以容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，防止激勵(lì)不相容。一是明確中國共產(chǎn)黨黨員干部監(jiān)督黨外公職人員的義務(wù)，如果黨員干部發(fā)現(xiàn)黨外公職人員的腐敗問題卻不向組織報(bào)告，應(yīng)追究其監(jiān)督不力的責(zé)任。同時(shí)，對(duì)提供有價(jià)值線索或成功阻止黨外公職人員腐敗的黨員干部，要進(jìn)行物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)有重大貢獻(xiàn)者應(yīng)在職級(jí)晉升、職務(wù)提拔等方面給予激勵(lì)。二是設(shè)置單列的民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作的督查。

盡管民主黨派中央和省市地方組織建立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但很多沒有明確統(tǒng)一的工作規(guī)范，甚至沒有專職工作人員和專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，

沒能日常性地開展大量的監(jiān)督工作。民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與組織部門合署辦公，基本上沒有單獨(dú)設(shè)置職能部門，不利于規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督工作，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)完善建制，將內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)單列設(shè)置，理順組織管理和監(jiān)督的關(guān)系，改變既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的狀況。在民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)單列之后，對(duì)其監(jiān)督履職情況的督查就有了充分的合法性和執(zhí)行依據(jù)。

對(duì)不認(rèn)真履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)者進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，對(duì)取得重要監(jiān)督成果的機(jī)構(gòu)和個(gè)人給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。三是建立紀(jì)檢監(jiān)察干部多維激勵(lì)機(jī)制。在物質(zhì)激勵(lì)弱化的時(shí)候，要充分發(fā)揮精神激勵(lì)、情感激勵(lì)和機(jī)會(huì)激勵(lì)的作用。通過表揚(yáng)、記功、授予榮譽(yù)稱號(hào)等方法增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部的工作榮譽(yù)感;加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察干部的情感交流，做好情緒疏導(dǎo)和壓力管理;通過提供優(yōu)質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，給紀(jì)檢干部“充電”，提升其監(jiān)督能力進(jìn)而提升監(jiān)督意愿。四是拓寬舉報(bào)渠道并健全舉報(bào)人保護(hù)制度。在為群眾提供便捷的舉報(bào)方式的同時(shí)，對(duì)群眾舉報(bào)黨外公職人員違紀(jì)違法行為給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，試點(diǎn)舉報(bào)人身份制度，以解除舉報(bào)人的后顧之憂。此外，應(yīng)建立科學(xué)合理的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部和各民主黨派干部在不謀私利前提下出現(xiàn)的工作失誤，都應(yīng)視情況予以寬容，以保證他們監(jiān)督黨外公職人員的積極性。需要特別注意的是，必須將心懷惡意的“破壞團(tuán)結(jié)”和公開透明的“正常監(jiān)督”嚴(yán)格區(qū)分開來，既要嚴(yán)肅問責(zé)監(jiān)督失職者，也要嚴(yán)厲查處以監(jiān)督之名行詆毀之實(shí)者。

（三）構(gòu)建跨界聯(lián)動(dòng)機(jī)制，輔以線索互移機(jī)制

針對(duì)監(jiān)督手段孤立的問題，建議構(gòu)建跨界聯(lián)動(dòng)機(jī)制，輔以線索互移機(jī)制，防止聯(lián)動(dòng)中斷。在黨外公職人員監(jiān)督問題上，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)推動(dòng)中國共產(chǎn)黨黨組織和民主黨派成員所在黨組織及相關(guān)部門建立跨界聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括問題線索互移共管、開展聯(lián)合調(diào)查等。職能部門在接到黨外公職人員違紀(jì)違法線索舉報(bào)時(shí)，應(yīng)召集其他有共同管轄權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，共同商議所發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)及其管理權(quán)限，依此決定職能部門之間相互移送問題線索的方案，實(shí)現(xiàn)分權(quán)處置和分別追責(zé)，確保問題定性準(zhǔn)確、管轄清晰、責(zé)任明白、處置得當(dāng)。在跨界聯(lián)動(dòng)監(jiān)督過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有責(zé)任督促相關(guān)職能部門定期通報(bào)查辦進(jìn)度，實(shí)時(shí)反饋結(jié)果，有效防范“一移了之”的現(xiàn)象發(fā)生。此外，在跨界聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行時(shí)必須重視法法銜接。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)牽頭組織有管轄權(quán)的職能部門成立聯(lián)合調(diào)查組，開展分工合作、同步調(diào)查，參與主體從各自的職責(zé)權(quán)限作出處罰，出具結(jié)論統(tǒng)一的執(zhí)法（司法）文書，保證監(jiān)督事項(xiàng)在運(yùn)用法律法規(guī)時(shí)能夠順暢銜接和精準(zhǔn)適用。值得注意的是，為了保證聯(lián)動(dòng)的持續(xù)性，有必要建立線索互移機(jī)制，各聯(lián)動(dòng)方定期就其掌握的線索及互移情況進(jìn)行通報(bào)，確保線索信息實(shí)時(shí)更新。

（四）構(gòu)建一體推進(jìn)機(jī)制，輔以部門銜接機(jī)制

針對(duì)監(jiān)督內(nèi)容脫節(jié)的問題，建議構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的一體推進(jìn)機(jī)制，輔以部門銜接機(jī)制，防止重返“單兵突進(jìn)”。一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，就是堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的指導(dǎo)思想，將具有懲治腐敗功能、預(yù)防腐敗功能和廉政教育功能的各項(xiàng)制度建設(shè)和改革活動(dòng)一體設(shè)計(jì)、協(xié)同推進(jìn)。具體到黨外公職人員違規(guī)違法行為的治理上，應(yīng)從三個(gè)方面著手一體推進(jìn)“三不”。一是在推進(jìn)黨外公職人員“不敢腐”時(shí)，要注重吸收“不能腐”和“不想腐”的經(jīng)驗(yàn)和做法，把教育工作貫穿到審查調(diào)查全過程，并通過分析制度漏洞尋找案件線索。二是在推進(jìn)黨外公職人員“不能腐”時(shí)，要注重借鑒“不敢腐”和“不想腐”的有效做法，深刻剖析腐敗案件背后的體制機(jī)制漏洞，并研究黨外公職人員的心理特點(diǎn)和思維方式，使預(yù)防腐敗制度建設(shè)具有更強(qiáng)的針對(duì)性。三是在推進(jìn)黨外公職人員“不想腐”時(shí)，注重發(fā)揮“不敢腐”的威懾力和“不能腐”的約束力，深入剖析黨外公職人員嚴(yán)重違紀(jì)違法的典型案例，充分發(fā)揮身邊人身邊事的警示震懾作用，同時(shí)要強(qiáng)化黨外公職人員規(guī)制意識(shí)的培養(yǎng)，讓遵守規(guī)則成為每一位黨外公職人員的行為自覺。此外，為了防止一體推進(jìn)“三不”返回各自為政的老路，應(yīng)當(dāng)在分別承擔(dān)宣教、預(yù)防和辦案職能的機(jī)構(gòu)之間建立起工作銜接機(jī)制，形成合作和交接的固定流程，從制度機(jī)制上推進(jìn)黨外公職人員監(jiān)督協(xié)同化。

（五）構(gòu)建信息共享機(jī)制，輔以平臺(tái)共建機(jī)制

充分的信息共享是實(shí)現(xiàn)整體治理和協(xié)同監(jiān)督的重要前提。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)在反腐敗中發(fā)揮著極為重要的作用，但如果數(shù)據(jù)被放置在各個(gè)政府檔案室中，其價(jià)值無法發(fā)揮。讓隔絕的數(shù)據(jù)連起來、讓沉寂的數(shù)據(jù)活起來已經(jīng)成為服務(wù)國家發(fā)展的必需[12]。在黨外公職人員監(jiān)督問題上，必須發(fā)揮大數(shù)據(jù)的增效功能。

針對(duì)監(jiān)督信息阻隔的問題，建議構(gòu)建信息共享機(jī)制。監(jiān)督信息共享機(jī)制建設(shè)可以采取兩種模式。一是組織內(nèi)共享模式。由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，監(jiān)察委員會(huì)、各民主黨派機(jī)關(guān)、黨派成員所在單位黨組織積極參與，設(shè)立黨外公職人員監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺(tái)。各參與主體將所掌握的關(guān)于黨外公職人員的姓名、年齡、所屬黨派情況、工作單位、職位、房產(chǎn)、收入、違紀(jì)違法記錄等信息上傳至該平臺(tái)，供各部門在監(jiān)督過程中參考。這種模式公開范圍不大，沒有向更廣大的社會(huì)群體開放，所以公開的內(nèi)容可以相對(duì)寬泛、詳細(xì)些。二是開放式共享模式。即由國家監(jiān)察委員會(huì)牽頭設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺(tái)，各相關(guān)機(jī)構(gòu)積極參與提供和共享黨外公職人員的大數(shù)據(jù)。不同于組織內(nèi)共享模式，這種開放式共享模式的參與主體更加寬泛，除了相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)外，還包括社會(huì)大眾和媒體。也就是說，普通百姓可以實(shí)名瀏覽黨外公職人員的相關(guān)信息，還可以上傳黨外公職人員的違紀(jì)違法線索，這會(huì)極大地?cái)U(kuò)展平臺(tái)的數(shù)據(jù)來源，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督的疊加效果。與此同時(shí)，必須構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)之間的平臺(tái)共建機(jī)制，確保各方在權(quán)力明確、責(zé)任清晰、配合密切的狀態(tài)下共享黨外公職人員監(jiān)督信息。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Difficult Position of Supervision on Non-Party Public Officials and Mechanism Innovation

Du Zhizhou

Abstract：Strengthening the supervision on non-Party public officials conforms to the general trend of overall governance and the basic law of power operation. It is also the inevitable requirement of building a new political party system，innovating the state supervision system and anti-corruption internationalization. Due to the particularity of identity，field，political identity and management system，the supervision of non-Party public officials faces the dilemma of fragmentation，such as scattered supervision subjects，weak supervision consciousness，isolated supervision means，disjointed supervision content and blocking supervision information. Under the background that synergetic supervision has become an important feature of the modern power supervision system，we must promote the construction of synergetic supervision of non-Party public officials，build a coordination and cooperation mechanism supplemented by a responsibility interconnecting mechanism，build a diversified incentive mechanism supplemented by a fault tolerant and error correction mechanism，build an integrated promotion mechanism supplemented by a departmental connecting mechanism，build an information sharing mechanism supplemented by a platform co-construction mechanism.

Key words：supervision of non-Party public officials，public power，fragmentation，synergetic supervision

收稿日期：2021-11-09

作者簡介：杜治洲（1975-），男，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，廉政與治理研究中心主任，河北秦皇島 066004

本文為北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐研究”（批準(zhǔn)號(hào)19LLKDA025）的階段性研究成果。