合作治理：優(yōu)勢、失敗風(fēng)險及規(guī)避之道

摘 要：合作治理契合后工業(yè)社會公共事務(wù)多元治理的邏輯，關(guān)涉“國家—社會”之間的良性互動。合作治理的優(yōu)勢在于推動多元主體協(xié)同參與、多元利益調(diào)和協(xié)商、治理效能有效提升，但也面臨著多主體協(xié)商不暢而陷入“互相制約”困境、數(shù)字信息“繭房”化易引發(fā)“輿論操控”危機、多向度賦權(quán)不當(dāng)易造成“各自為戰(zhàn)”等風(fēng)險并導(dǎo)致合作治理失敗。健全民主協(xié)商機制、構(gòu)建高效的協(xié)商共治體系，適應(yīng)數(shù)字社會特點、提升即時輿情應(yīng)對能力，立足實踐審慎賦權(quán)、強化主體賦權(quán)監(jiān)管力度等，是規(guī)避合作治理存在失敗風(fēng)險的合理路徑。

關(guān)鍵詞：公共事務(wù);合作治理;失敗風(fēng)險

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）04-0079-07

基金項目：2020年海南省哲學(xué)社會科學(xué)研究基地課題“突發(fā)公共事件下海南省智慧社區(qū)建設(shè)的研究”[JD（ZC）20-46]階段性成果。

作者簡介：林杭鋒（1987-），男，廣西桂平人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生，研究方向：基層治理。

作為一種面向后工業(yè)社會的公共事務(wù)治理模式，合作治理因其摒棄了一般治理理論及其衍生理論的內(nèi)在缺陷，并強調(diào)“去中心化”的平等、共治，且契合國家倡導(dǎo)的共建共治共享社會治理理念而頗受歡迎，甚至被視為實現(xiàn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的理想路徑。然而，其所依托的“治理”這一內(nèi)核本身存在不可忽視的內(nèi)在缺陷，從而使得合作治理存在失敗風(fēng)險。但現(xiàn)有研究更多關(guān)注于論證合作治理的宏大意義及其應(yīng)用而鮮有重視并討論其短板的。鑒于此，本文將結(jié)合合作治理的研究成果，對合作治理及其方式的優(yōu)勢、短板與規(guī)避之道進(jìn)行探討，以期為實現(xiàn)有效合作治理、加強我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供理論反思。

一、概念、文獻(xiàn)與問題

“合作”的價值早已為人們所肯定，甚至被卡藍(lán)默視為治理的藝術(shù)[1]。然而，何為合作治理，學(xué)術(shù)界仍存爭議：Chris Ansell將其描述為政府與各類非政府主體共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任、共同參與公共政策制定并對政策執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)的一種治理模式[2]。Kirk Emerson和Tina Nabatchi等則在回應(yīng)Ansell的觀點基礎(chǔ)上，將合作治理視為一種公共政策決策和管理的過程與結(jié)構(gòu)，使人們跨越公共機構(gòu)、各級政府和（或）公共、市場和公民領(lǐng)域的邊界，以實現(xiàn)公共目標(biāo)[3]。張康之指出，合作治理是一種面向后工業(yè)社會的理想治理模式，這種模式是對參與式治理和社會自治的揚棄，它拒絕任何的政府中心主義，強調(diào)平等、多元與權(quán)力共享，最終實現(xiàn)“善治”[4]。敬乂嘉將合作治理定義為“為實現(xiàn)公共目標(biāo)，在公共、非營利以及私人部門內(nèi)部或跨部門之間所進(jìn)行的權(quán)力與自由裁量權(quán)的共享”[5]。由此觀之，人們對合作治理的界定存在多種指向，但可以歸結(jié)為三個方面的特征：從決策過程來看，是一個集體的、平等的、互動的行動;從合作方法來看，要求在信任、理解的基礎(chǔ)上公開、坦誠地對話;從目的指向來看，以共識為導(dǎo)向，以各方滿意的方案和公共利益的實現(xiàn)為目標(biāo)。

由此可以發(fā)現(xiàn)，合作治理包含著對傳統(tǒng)公共管理中的政府單中心管理所導(dǎo)致的低效、僵化、無法應(yīng)對復(fù)雜多變社會之需求的困境以及一般治理理論如協(xié)商治理、協(xié)同治理之中仍然存在權(quán)力“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，社會組織、公民等參與不足的回應(yīng);也隱含著傳統(tǒng)政治模式中的政府與民眾的統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系向現(xiàn)代民主政治模式中政府作為代理人與民眾作為委托人的關(guān)系的轉(zhuǎn)變，亦即“國家—社會”關(guān)系的再調(diào)整：一是委托一代理是一種平等的伙伴關(guān)系;二是合作治理堅信“自愿的合作可以創(chuàng)造出個人無法創(chuàng)造的價值”[6]的理念，因而在強調(diào)自愿的基礎(chǔ)上，國家與包括市場、社會組織、公民在內(nèi)的社會關(guān)系從傳統(tǒng)二元的對立走向合作，在公共治理場域中基于平等的地位、強大的公共責(zé)任意識，基于互信、理解而開展互動，并達(dá)成共識，最終指向善治。由此觀之，合作治理不僅契合了公共事務(wù)治理的時代發(fā)展需要，也回應(yīng)了民主政治發(fā)展的訴求，從而一經(jīng)提出，便成為理論界討論的熱點話題，甚至被認(rèn)定為一種走向后現(xiàn)代社會的理想治理模式。而在我國，黨的十九屆五中全會提出的建立“實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[7]，本身包含了合作治理的指向，從而為合作治理在我國的應(yīng)用提供了想象空間。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對合作治理展開了大量討論：從起源來看，現(xiàn)有研究指出，發(fā)端于20世紀(jì)80年代的合作治理理論是對傳統(tǒng)公共行政的失敗、政府能力的有限性、社會需求的多樣性、后工業(yè)社會變化的無限性以及社會對公共事務(wù)的“善治”渴望所做的回應(yīng)[8]。在合作治理模式下，政府放棄壟斷公權(quán)力并蛻變成為公共治理中的服務(wù)者和積極行動者[9];市場、社會組織等主體則從被動走向主動，通過輿論等方式表達(dá)訴求、制造壓力，通過投票、監(jiān)督等方式參與部分公共事務(wù)的治理[10]。最終，在平等的、集體的決策過程中，政府與非政府主體通過協(xié)商達(dá)成共識，從而使合作治理成為一種解決跨部門跨域公共問題的有效手段[11]。從主體關(guān)系上看，與一般治理理論不同，合作治理更強調(diào)多元主體的“自愿”參與精神，在平等基礎(chǔ)上塑造主體之間信任、理解和互助的關(guān)系[12]，并通過主體間權(quán)力、責(zé)任共享，共商共議，最終走向共識[13]。從合作治理在我國的應(yīng)用來看，部分學(xué)者認(rèn)為，合作治理的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)基于后工業(yè)社會的語境、成熟的市民社會與民主妥協(xié)精神[14]。但當(dāng)下中國顯然不完全具備上述條件，因此合作治理并不適用于中國[15]。也有學(xué)者指出，中國本身就具有合作傳統(tǒng)，中國的災(zāi)難救治、家族幫襯、鄰里守望，都是中國傳統(tǒng)文化中存在合作基因的表現(xiàn)[16]，且合作是人的社會性的表達(dá)，也是中國步入后工業(yè)社會的倫理和道德指向，中國具備合作治理的條件和需要[17]。從合作治理的實現(xiàn)來看，現(xiàn)有研究指出，實現(xiàn)合作治理既要構(gòu)建合作機制，提升自適應(yīng)能力和領(lǐng)導(dǎo)能力[18];也要在價值理性的基礎(chǔ)上重構(gòu)共識[19]，還要在保持開放性、靈活性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)自治與他治的結(jié)合[20]，亦即通過制度、技術(shù)、主體間關(guān)系以及倫理道德指向多重發(fā)力。

綜上，學(xué)者們關(guān)于合作治理的邏輯、價值的研究極具啟發(fā)意義，但也需要關(guān)注現(xiàn)有文獻(xiàn)的局限：無論是治理方式還是治理目標(biāo)的實現(xiàn)上，合作治理理論的演進(jìn)都是基于“治理”理論進(jìn)行的一種邏輯推演，而“治理”本身也存在無法忽略的缺陷。比如邏輯上，“國家—社會”行動的邏輯并不相同，基于“協(xié)商”的治理整合機制通常乏力驅(qū)動[21];角色上，因權(quán)威的再分配而很容易導(dǎo)致參與者之間陷入緊張狀態(tài);權(quán)責(zé)上，則因為權(quán)威分配的拉鋸和糾纏而模糊不清[22]。 也因此，治理存在失敗的風(fēng)險[23]。雖然學(xué)者視合作治理所堅持的“自愿”精神以及公共價值的引領(lǐng)為解決治理失敗、實現(xiàn)從統(tǒng)治走向善治的靈丹妙藥[24]，但蛻變于“治理”的“合作治理”，存在怎樣的短板以及如何規(guī)避這些短板，需要我們予以重視。本文正是基于如此假設(shè)，從多維角度對合作治理的優(yōu)勢和劣勢進(jìn)行分析，進(jìn)而提出合作治理理論所蘊含的風(fēng)險的規(guī)避之道，從中尋求合作治理理論的完善路徑，以期發(fā)揮其在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的理論價值。

二、合作治理的優(yōu)勢探究

合作治理本身關(guān)涉的是“國家—社會”關(guān)系的再調(diào)整，也是治道的重塑。在公共領(lǐng)域，合作治理所指向的內(nèi)容是公共機構(gòu)、私人機構(gòu)、社會組織與公民等不同主體的良性互動及其參與公共事務(wù)治理的功用及其整合。為更好地實現(xiàn)互動以及功用整合，相比于一般公共事務(wù)治理方式，合作治理理論在框架上作了較大調(diào)整與改變：在參與功能方面強調(diào)多元主體共同參與;在調(diào)和功能方面強調(diào)多元主體利益協(xié)調(diào);在賦能功能方面強調(diào)提升治理效能。這也是合作治理在公共事務(wù)治理方面優(yōu)越于傳統(tǒng)的方式之所在。

1.實現(xiàn)“從一到多”的多主體協(xié)同參與功能。公共生活必然是群體性、社會性生活，這就決定了公共事務(wù)的處理必然要涉及到個人、私人組織、公共組織等眾多主體，也應(yīng)當(dāng)是多元主體共同參與的過程。然而，傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理格局中，權(quán)力、財政、信息資源的高度集中，加之公民社會的羸弱，使得“國家—社會”關(guān)系長期處于不對等的地位，政府的絕對地位決定了政府是也一定是公共權(quán)力的壟斷者、公共產(chǎn)品與服務(wù)近乎唯一的提供者，而作為“他者”的非政府主體則處于依附、服從和接受的次要地位。但后工業(yè)社會打破了這一傳統(tǒng)：社會問題日趨復(fù)雜，公共需求日趨多元化，封閉的科層組織在回應(yīng)性、靈活性和效能方面很難滿足后工業(yè)社會的要求;而且隨著公共管理邊界的模糊、治理技術(shù)的進(jìn)步和社會力量的崛起，各類社會主體日益廣泛參與到公共事務(wù)治理當(dāng)中，跨界管理行為日趨普遍?；诖?，一種不同于以往的具有網(wǎng)絡(luò)化、跨界特征的合作治理模式應(yīng)運而生。在這種模式當(dāng)中，政府“只是多元社會治理主體中的一元，既往的政府壟斷社會治理的格局將失去歷史合理性，政府的控制導(dǎo)向也將為服務(wù)導(dǎo)向所替代”[25]。而公共權(quán)力“不應(yīng)為某個人或某個團(tuán)體所霸占，而應(yīng)當(dāng)屬于所有社會活動的參與者，他們之間的關(guān)系是平等的合作伙伴……它要求所有的參與者都按既定規(guī)則辦事，使每個人的行為高度透明，具有可預(yù)見性”[26]。在這種沒有中心的治理體系中，“政府組織與非政府組織間的合作，權(quán)力與權(quán)利的合作，其導(dǎo)向反對集權(quán)，主張分權(quán)，反對一元主體治，倡導(dǎo)多元主體共同治理”[27]。也就是說，在合作治理語境下的公共事務(wù)治理，政府只能是參與主體之一。除此之外，還包括其他的非政府主體。這些由中央和地方政府單位以及政府的派生實體、社會組織、私人組織以及公民個人組成的治理共同體相互信任和理解，共同參與、彼此合作，最終實現(xiàn)公共事務(wù)的合作治理。

2.實現(xiàn)多元利益共同協(xié)調(diào)的調(diào)和功能。資源的稀缺性以及公共產(chǎn)品與服務(wù)需求的多樣性，決定了公共生活必然存在多元利益和多元價值的沖突和爭端。傳統(tǒng)的管理機制中，基于權(quán)力、信息、財政資源的壟斷，“國家—社會”之間力量比對的失衡，非政府主體參與公共事務(wù)管理的空間、渠道極其有限，政府與非政府主體之間的關(guān)系更多的是一種控制與被控制的單向度關(guān)系。這種關(guān)系雖然能夠提供某種秩序，但這種秩序并不牢固，內(nèi)部利益失衡所帶來的張力極容易將其消解。而基于自愿、平等的合作治理所主張的，通過持續(xù)的協(xié)商互動所調(diào)和的共識，為多元主體之間的良性互動奠定基礎(chǔ)。其一，協(xié)商是合作治理的重要手段。“協(xié)商不是簡單的利益疊加，它需要周全地思量、傾聽他人的觀點，并在涉及公共事務(wù)的問題上做出共同的判斷。”[28]在協(xié)商的過程中，參與者圍繞具體事務(wù)，進(jìn)行互動、協(xié)調(diào)、博弈，提出建議、交換意見，尋求實現(xiàn)彼此都能接受的“最大利益”，從而將沖突爭端狀態(tài)扭向利益調(diào)和。其二，“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”[29]。繼承了治理核心精神的合作治理，同樣是一種過程、協(xié)調(diào)和互動。在這種語境中，任一公共治理的主體基于平等地位，擁有同等的權(quán)利和機會將其所掌握的信息和知識、所主張的訴求輸入政策議程。換言之，在多權(quán)威、多中心的網(wǎng)絡(luò)化時代，任何公共治理的參與者的意見和建議都能夠被充分地陳述和表達(dá)，并在不斷的互動過程中，基于協(xié)商調(diào)和而非強行壓制的方式處理差異和修正差異，從而能夠達(dá)成一個既充分包容和反映參與者集體利益又能維護(hù)公共善的決策。

3.實現(xiàn)治理效能提升的賦能功能。受制于理性經(jīng)濟人、多元利益訴求等因素以及能力的限制，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的單一化管理模式越來越難以提供理想的管理績效，這也成為引發(fā)政府合法性危機的根源之一。與之相對，通過整體賦能，合作治理擁有傳統(tǒng)事務(wù)治理所不具有的優(yōu)勢：多元主體基于協(xié)商調(diào)和所達(dá)成的共識，激發(fā)了治理主體的內(nèi)在動力，優(yōu)化了政策執(zhí)行的環(huán)境，使治理效能從系統(tǒng)上和整體上都得到了增強。其一，從政策行動的方案來看，相較于傳統(tǒng)自上而下的政府主導(dǎo)的單一政策行動方案，合作治理模式下產(chǎn)生的行動方案，是一種自下而上的、多元主體利益調(diào)和形成的產(chǎn)物，是一種包含共識的協(xié)議，很容易獲得多元主體的支持，激發(fā)社會主體的內(nèi)在動力，破解集體行動的困境[30]，從而實現(xiàn)公共事務(wù)共建共治。其二，從政策行動的過程來看，合作治理語境下的公共事務(wù)治理是政府、市場、社會組織和公民共同參與的治理，這些主體結(jié)成平等的伙伴關(guān)系，并構(gòu)筑了一個上下互動、互通有無、雙向度抑或是多向度的動態(tài)化過程。在這個動態(tài)過程中，多元主體可以通過博弈、爭論、讓步等多種方式進(jìn)行互動，在這一互動過程中，實現(xiàn)治理方案和目標(biāo)的修正、治理信息和資源的共享，為公共治理效能的提升創(chuàng)造良好的環(huán)境。其三，從治理的結(jié)果來看，合作治理是一種共識行動，共識不僅成為了公共治理的動力源泉和觸發(fā)機制，也是公共治理行動得到社會支持的保障，基于合作治理產(chǎn)生的結(jié)果因其糅合了不同主體的多元訴求且指向公共的善而使其很容易得到治理主體的認(rèn)可和支持，進(jìn)而獲得治理合法性，從而實現(xiàn)公共治理狀態(tài)的穩(wěn)定。

三、合作治理的失敗風(fēng)險

根據(jù)矛盾論的觀點，任何一種理論或方法都有其優(yōu)勢，也有其不足。合作治理也是如此，它能最大限度地優(yōu)化治理環(huán)境，但并非萬能，存在著失敗的可能。因此，要實事求是地用矛盾論方法看待和分析合作治理的潛在風(fēng)險。結(jié)合實踐來看，合作治理存在的風(fēng)險主要表現(xiàn)為多主體協(xié)商不利容易陷入“互相制約”困境、信息化時代易引發(fā)“輿論操控”危機、多向度賦權(quán)不當(dāng)容易造成“各自為戰(zhàn)”局面等，這些風(fēng)險的存在，極有可能導(dǎo)致合作失敗。

1.多主體協(xié)商不利而陷入“互相制約”困境?！岸嘀黧w參與”是合作治理與傳統(tǒng)單一治理機制的根本區(qū)別所在，也是合作治理框架設(shè)計的最顯著的優(yōu)點。多元主體通過不斷的談判、協(xié)商和反思，最終達(dá)成共同接受的目標(biāo)，形成共識基礎(chǔ)。這一實踐特點賦予合作治理先進(jìn)性和優(yōu)越性，但也埋下了隱患：共識的失敗“可以理解成是由于有關(guān)各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)所致”[31]。也就是說，由于缺乏共同基礎(chǔ)，在追求共識過程中，多主體很可能因協(xié)商不利而陷入“互相制約”的困境。這就是合作治理中存在的“合作與競爭”的客觀矛盾[32]。進(jìn)言之，依據(jù)合作治理的基本理念，引入多元主體參與公共事務(wù)處理和公共權(quán)力分配的過程中，本是為了發(fā)揮多元主體的集體智慧，彌補政府單一治理的資源、能力之不足，實現(xiàn)公共事務(wù)的協(xié)作、合作、共治和高效治理，但多元主體參與并非一定能實現(xiàn)有效協(xié)商：多元主體參與公共事務(wù)治理，既受制于自身能力、資源、立場，也受制于具體的規(guī)則、程序和情境。一是一些參與主體囿于自身資源和能力的不足，可能更傾向于“搭便車”，從而造成“公地悲劇”;二是當(dāng)制度缺乏、程序不明，容易導(dǎo)致協(xié)商被操縱;三是更多的參與主體加入到公共事務(wù)管理過程中時，“政出多門”反而容易造成權(quán)責(zé)不清、推卸責(zé)任、互相牽制、追名逐利?？傊?，成功的協(xié)商在于各方主體各司其職，在于制度科學(xué)合理，在于平等公平。反之，則有可能造成相互制約、彼此限制，最終導(dǎo)致協(xié)商失敗，合作流產(chǎn)。

2.數(shù)字信息“繭房”化而引發(fā)“輿論操控”危機。合作治理存在的另一個失敗風(fēng)險在于治理模式下多元主體處理信息難以滿足數(shù)字化時代信息傳播的時效需求，為“輿論操控”危機的出現(xiàn)埋下伏筆。而這種危機的根源，正是合作治理模式引以為傲的“多中心治理”體系。雖然傳統(tǒng)的單一治理模式存在種種弊端，但以政府為主導(dǎo)的管理模式中，政府掌控著絕大部分的信息資源，甚至有權(quán)作出絕大部分公共決策，并因此而承擔(dān)起因其主導(dǎo)的管理行為所衍生的責(zé)任和風(fēng)險，從而在利益訴求相對簡單、決策主體相對單一的情況下，政府能夠憑借對信息的掌控而實現(xiàn)有效的輿論引控。但隨著人類社會進(jìn)入后工業(yè)時代，數(shù)字技術(shù)飛速發(fā)展，人類正在進(jìn)入“由于數(shù)字化技術(shù)的推動，在大數(shù)據(jù)、人工智能等基礎(chǔ)上所形成的”[33]不可逆的數(shù)字社會。數(shù)字社會的到來為信息的傳遞、治理場景的還原和多元主體的協(xié)同提供了所需要的想象空間和技術(shù)支撐，從而加速社會治理的去中心化，推動合作治理的實現(xiàn)。但同時，也產(chǎn)生了新的治理困境，其中，輿論的引導(dǎo)與治理、共識的達(dá)成更為復(fù)雜。其一，“新一輪網(wǎng)絡(luò)傳播熱潮中加入了算法技術(shù)，遂使網(wǎng)絡(luò)輿論變成了政治博弈、政治斗法的工具。尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，靶向投放‘真相’，傳播效果明顯”[34]。加之在數(shù)字時代，任何主體皆可根據(jù)自己的興趣愛好編輯“我的日報”，“人人都是麥克風(fēng)”，任何主體都可以利用算法，根據(jù)自己的喜好選擇或屏蔽某些信息，從而形成了大量的“信息繭房”，加劇了數(shù)字輿論場的裂變，這就給利益集團(tuán)通過媒介制造、引導(dǎo)甚至控制輿論，從而操縱社會壓力提供了可能[35]。其二，共識是合作的基礎(chǔ)，合作治理的有效推進(jìn)應(yīng)當(dāng)以多元主體達(dá)成共識為基礎(chǔ)。然而，在數(shù)字時代，由于每一個主體所掌握的技術(shù)條件和獲取的信息資源并不均等，人們在輿論操控和信息繭房的作用下，很容易被輿論操控以及只相信自己，這就導(dǎo)致在協(xié)商過程中，多元主體為實現(xiàn)共識而不得不進(jìn)行大量的、反復(fù)的溝通，從而增加協(xié)商溝通的時間成本、信任成本，遲滯治理效能，導(dǎo)致治理錯失良機，進(jìn)而導(dǎo)致協(xié)商不暢，共識難成，合作失敗。

3.多向度賦權(quán)不當(dāng)而造成“各自為戰(zhàn)”局面。如上所述，與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的單一管理模式相較，合作治理的最大優(yōu)勢在于“多元主體參與”。但參與就意味著賦權(quán)，甚至意味著分權(quán)。畢竟在合作治理的語境中，公共事務(wù)的“管理機制所依靠的不再是政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的”[36]?？梢哉J(rèn)為，重新配置權(quán)力、實現(xiàn)多向度多主體的賦權(quán)，也就成為實現(xiàn)多元主體參與公共事務(wù)的前提。然而，權(quán)力的劃分與配置是一切現(xiàn)代政治生活的根本核心所在。因此可以說，合作治理模式所主張的“多主體參與”本質(zhì)上即可認(rèn)為是多元主體參與公共權(quán)力的劃分和配置工作;但同時，權(quán)力劃分又往往涉及到實力、能力、公平與正義之爭，處置不當(dāng)，極容易引發(fā)危機。那么，如何才能保證權(quán)力在配置過程中，不同主體賦權(quán)的恰當(dāng)性、科學(xué)性呢？這就成為一個關(guān)乎合作治理成效的關(guān)鍵問題。但事實上，一方面，權(quán)力的效率和效能往往受制于具體的情境、技術(shù)手段、物質(zhì)條件等因素。這意味著，有效的賦權(quán)，需要根據(jù)具體的情境進(jìn)行分配。另一方面，我國推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的工作尚處于起步階段，現(xiàn)有的治理體系和治理機制尚不健全，這就極易導(dǎo)致出現(xiàn)多元主體在參與公共事務(wù)管理的過程中“賦權(quán)不當(dāng)”的現(xiàn)象。當(dāng)合作治理過程中權(quán)力分配不恰當(dāng)、各方治理主體對于所獲權(quán)力的認(rèn)可度和滿意度難以達(dá)到預(yù)期要求時，在后續(xù)的實踐過程中該主體的履職盡責(zé)情況自然也就大打折扣，甚至?xí)霈F(xiàn)為追求和滿足自身利益而“各自為戰(zhàn)”的局面。

四、合作治理失敗風(fēng)險的規(guī)避之道

誠然，合作治理理論可以彌補作為政府單一治理模式在管理公共事務(wù)過程中存在的某些不足;而且，隨著技術(shù)、經(jīng)濟和社會的發(fā)展，治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的逐步推進(jìn)，合作治理的實踐場域和運用范圍愈發(fā)廣闊。但如上所述，合作治理并非萬能，受限于時代背景、客觀條件以及自身設(shè)計的局限，合作治理也會面臨失敗。針對合作治理及其方式存在的失敗風(fēng)險，可以從健全民主協(xié)商機制、構(gòu)建高效的協(xié)商共治體系，適應(yīng)數(shù)字時代特點、提升網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對能力，立足實踐審慎賦權(quán)、強化主體賦權(quán)監(jiān)管力度等幾方面加以應(yīng)對。

1.完善協(xié)商機制，構(gòu)建高效協(xié)商共治體系。規(guī)避治理失敗的首要問題是解決多元治理主體協(xié)商不利容易陷入“互相制約”困局，這也是化解多主體因利益不同而在協(xié)商過程中自說自話、難以調(diào)和問題的突破口。針對“互相制約”的風(fēng)險，需通過完善協(xié)商機制、構(gòu)建協(xié)商共治規(guī)則加以解決。具體來說，其一，要建立和堅持有“核心”的民主協(xié)商。合作治理并不等于“無核心、無主導(dǎo)”，也不代表否定政府的作用。事實上，政府所擁有的資源、所掌握的權(quán)力，以及政府所特有的功能，決定了在任何合作治理場景中，政府都應(yīng)當(dāng)扮演“元治理”的主導(dǎo)角色，這是不能否定、不能轉(zhuǎn)移的前提。具體到我國，立足于我國政治實踐，推行合作治理：一是必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。”[37]只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，才能保證治理的正確方向，保證人民的根本利益。因此，必須始終堅持和鞏固各級黨組織在治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮各級黨委“統(tǒng)籌大局、協(xié)調(diào)各方”的中樞神經(jīng)作用。二是充分發(fā)揮政府在公共事務(wù)合作治理中的主導(dǎo)作用。政府雖然能力有限，但作為財政、信息、法律和制度的供給者，仍然是合作治理的最大推動者。三是逐步建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會組織積極協(xié)同、人民群眾廣泛參與、法治保障、科技支撐的國家治理體系，通過有序協(xié)調(diào)、堅持民主、廣納群言、高效協(xié)商，確保民主協(xié)商過程的有序性和恰當(dāng)性。其二，要完善協(xié)商共治規(guī)則體系。為避免協(xié)商失效失靈，需完善協(xié)商的支撐制度。具體來說，應(yīng)當(dāng)明確公共事務(wù)協(xié)商的范圍、主體、程序、形式、保障機制和評估標(biāo)準(zhǔn)，確保整個協(xié)商過程能夠?qū)崿F(xiàn)全過程民主、全過程公開、全過程制度化。

2.適應(yīng)時代特點，提升數(shù)字輿情應(yīng)對能力。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，加速了信息傳遞的能力，不僅成為合作治理得以可能的關(guān)鍵，也有可能導(dǎo)致輿論操控而成為合作失敗的根源之一。因此，數(shù)字技術(shù)對信息傳播帶來風(fēng)險性和不確定性成為當(dāng)前合作治理在實踐運用中需要解決的現(xiàn)實問題之一，也是完善合作治理機制、提升治理效能的重要抓手。針對這一風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)通過適應(yīng)數(shù)字社會特點、提升輿情規(guī)則和即時應(yīng)對能力加以解決。總體來看，我國數(shù)字社會發(fā)展呈現(xiàn)出由簡單化到復(fù)雜化、由非技術(shù)化到技術(shù)化、由傳統(tǒng)化到現(xiàn)代化、由非人性化到人性化、由人治化到法治化、由遲滯性向即時性轉(zhuǎn)變的趨勢特征。這些轉(zhuǎn)變預(yù)示著數(shù)字時代的輿情治理的思維、方式與手段往往和傳統(tǒng)社會有很大差異。因此，實現(xiàn)對數(shù)字時代的網(wǎng)絡(luò)輿情有效治理，必須準(zhǔn)確把握好這一變化特點，并針對性地進(jìn)行整治。其一，完善信息公開機制。權(quán)威信息發(fā)布是規(guī)避網(wǎng)絡(luò)輿情危機的最有效的方式。應(yīng)根據(jù)我國社會發(fā)展情況及數(shù)字時代輿情傳播的特點，進(jìn)一步完善權(quán)威信息的發(fā)布機制，明確權(quán)威信息發(fā)布的主體、時效、范圍。同時，建立信息公開評估機制，盡可能保證政府主導(dǎo)的權(quán)威信息的公正性和準(zhǔn)確性。其二，針對數(shù)字時代“數(shù)字居民”的異質(zhì)性，嚴(yán)格執(zhí)行《數(shù)據(jù)安全法》，通過發(fā)起網(wǎng)絡(luò)社區(qū)公約，開展凈網(wǎng)行動等方式，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，推動互聯(lián)網(wǎng)公共社區(qū)發(fā)展，培養(yǎng)數(shù)字居民的公共精神和理性參與精神，實現(xiàn)數(shù)字社會內(nèi)生秩序的發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)數(shù)字社會的“自治”“法治”“德治”的“三治融合”。其三，利用大數(shù)據(jù)等手段，對數(shù)字社會合作治理的突出問題，尤其是各類互聯(lián)網(wǎng)平臺中經(jīng)常爆發(fā)的熱點輿情，解讀其演化機理，分析其問題成因，制訂針對性的行動方案。其四，積極借鑒國外在數(shù)字輿情治理方面的有益做法，同時與我國的具體國情結(jié)合起來，進(jìn)行合理性嘗試，尤其是要整合政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺和資源，探索構(gòu)建精簡高效的政府監(jiān)管體系，全面提升合作體系的輿情應(yīng)對能力[38]。

3.審慎穩(wěn)妥賦權(quán)，完善主體賦權(quán)監(jiān)管機制。合作治理過程中的賦權(quán)問題，是合作治理在實踐過程中容易引發(fā)沖突的重要原因，也是當(dāng)前合作治理在運用實踐中急需解決的另一個風(fēng)險題。實現(xiàn)多元治理參與主體的科學(xué)、合理、公正賦權(quán)，成為解決這一風(fēng)險的關(guān)鍵所在。對此，需要立足實踐，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的情況，審慎賦權(quán)，并同時強化主體賦權(quán)的監(jiān)管力度。其一，完善權(quán)力配置機制。結(jié)合政府、社會組織、私人機構(gòu)、公民個體等主體在合作治理過程中的作用和功能，科學(xué)合理賦予權(quán)責(zé)，堅持權(quán)責(zé)法定，健全分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范治理流程，強化權(quán)力制約。其二，健全監(jiān)管制約機制。針對多主體共同參與合作的實情，應(yīng)當(dāng)堅持權(quán)責(zé)透明，推動用權(quán)公開，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度，建立權(quán)力運行可查詢、可追溯的反饋機制。堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)相關(guān)機制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間，確保各方治理主體能夠科學(xué)合理用權(quán)。其三，建立利益協(xié)調(diào)機制。公共事務(wù)合作治理的目的在于實現(xiàn)公共利益的最大化，這意味著在進(jìn)行溝通協(xié)商的過程中，必然有參與主體不得不妥協(xié)、犧牲。同時，公共事務(wù)是動態(tài)的，但特定時空內(nèi)，賦權(quán)很難做到動態(tài)平衡，也就很難保證在任何公共事務(wù)協(xié)商過程中做到完全公平、公正。因此，應(yīng)建立公開、民主、透明的利益回饋或者補償機制，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的情況，對那些承擔(dān)更多成本的參與者進(jìn)行利益補償，彌補其在實現(xiàn)公共利益最大化過程中的利益損傷，實現(xiàn)社會的動態(tài)平衡、常態(tài)公平。

結(jié)語

從管理到合作治理的轉(zhuǎn)變，是理念、方式的轉(zhuǎn)變，合作治理不僅成為實現(xiàn)多主體參與的新型手段，同時也營造了新的國家、社會與公民的關(guān)系;不僅堅持了黨和國家的權(quán)威，也擴大了民主的廣度和深度。合作治理的應(yīng)用和實踐，凸顯了國家、社會、公民之間的正向博弈，使得國家、社會、公民逐漸形成一種以“善治”為導(dǎo)向的共生、互助、協(xié)作的關(guān)系，并走向共建共治共享的新格局，為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。因此，合作治理雖有失敗的風(fēng)險，但只要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、策略得當(dāng)，風(fēng)險定然是可控的。當(dāng)然，作為一種治理的理想類型，如何結(jié)合中國特有的國情以及后工業(yè)社會的普遍規(guī)律，推進(jìn)合作治理的進(jìn)一步實現(xiàn)仍待探討?？偠灾?，合作治理是契合時代發(fā)展需要的范式，也是“人民當(dāng)家作主”的社會主義國家治理及其現(xiàn)代化的題中之義，值得予以重點關(guān)注和研究。

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