政府分散采購(gòu)管理的實(shí)踐探索

鄧振宇

摘 要：國(guó)家通過頒布《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范，分散采購(gòu)是政府采購(gòu)的工作內(nèi)容之一，主要是政府集中采購(gòu)目錄以外的項(xiàng)目。最近，我國(guó)政府分散采購(gòu)量逐漸增加，在各地政府的總采購(gòu)量中占據(jù)很大的比重。但分散采購(gòu)的管理還存在一些問題，相比集中采購(gòu)缺乏一定的規(guī)范性，中間的各種可操作性較大，直接關(guān)系著政府的聲譽(yù)及形象。文章針對(duì)當(dāng)前階段政府分散采購(gòu)管理中存在的問題，提出加強(qiáng)政府分散采購(gòu)管理的實(shí)踐探索路徑。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu);分散采購(gòu)管理;中介機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F253.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6432（2022）12-0151-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.12.151

政府分散采購(gòu)管理已經(jīng)滲透到各個(gè)行業(yè)當(dāng)中，因政府對(duì)分散采購(gòu)的管理不夠完善，缺乏有效的監(jiān)督，使得在采購(gòu)過程中造作空間較大，影響政府分散采購(gòu)的質(zhì)量和政府的形象。因此，要加強(qiáng)對(duì)政府分散采購(gòu)的管理，減少采購(gòu)過程中的各種違規(guī)違法行為，為政府分散采購(gòu)管理提供一個(gè)良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，推動(dòng)政府分散采購(gòu)工作順利進(jìn)行。

1 政府分散采購(gòu)管理中存在的問題

當(dāng)前階段，很多政府為了減少采購(gòu)中的復(fù)雜環(huán)節(jié)，基本上都是委托具有資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)協(xié)助采購(gòu)工作，中介機(jī)構(gòu)代為采購(gòu)能解決政府集中采購(gòu)人員短缺的問題，并且中介機(jī)構(gòu)能使采購(gòu)范圍擴(kuò)大，提高采購(gòu)效率。[1]但在政府實(shí)際的分散采購(gòu)中仍然存在著一些問題。其中最根本的問題就是在采購(gòu)環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，政府在采購(gòu)項(xiàng)目中安排的工作人員不多，使得很多采購(gòu)工作只能停留在對(duì)采購(gòu)計(jì)劃及采購(gòu)方式的制定上，對(duì)采購(gòu)計(jì)劃的審查及采購(gòu)前后的各項(xiàng)監(jiān)督管理工作存在嚴(yán)重的忽視情況。涵蓋了采購(gòu)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，例如開標(biāo)及評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督以及采購(gòu)合同的備案等過程，都缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，不能保證分散采購(gòu)的質(zhì)量及效率。其次，采購(gòu)代理行為不規(guī)范，采購(gòu)文件的設(shè)置中存在著一定的不合理?xiàng)l款，并且在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下隨意更改采購(gòu)方式，在評(píng)標(biāo)過程中很容易出現(xiàn)專家泄露的情況，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的開標(biāo)、評(píng)標(biāo)會(huì)議的組織也缺乏合理規(guī)劃，經(jīng)常出現(xiàn)混亂的情況，評(píng)標(biāo)過程中經(jīng)常有各種傾向性明顯的意見，造成政府的分散采購(gòu)管理流于形式，不能對(duì)投標(biāo)方進(jìn)行有效評(píng)估，造成采購(gòu)價(jià)格往往高于市場(chǎng)價(jià)格，造成政府資金的浪費(fèi)。最后，社會(huì)中的中介代理機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，大多數(shù)工作人員都不具備專業(yè)的政府采購(gòu)能力，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)也沒有進(jìn)行全面的了解，缺乏相應(yīng)的職業(yè)素養(yǎng)和能力。在制作投標(biāo)文件時(shí)，為了能快速完成標(biāo)書，對(duì)采購(gòu)文件的細(xì)節(jié)缺少相應(yīng)的研究，因此在投標(biāo)時(shí)漏洞百出，影響政府招標(biāo)進(jìn)度和采購(gòu)效率。

2 造成政府分散采購(gòu)管理問題的原因

造成政府分散采購(gòu)管理問題的根本原因就是政府對(duì)分散采購(gòu)工作并不重視，沒有制定相應(yīng)的管理機(jī)制和管理辦法，根據(jù)實(shí)際情況可以分為三個(gè)方面。[2]第一方面是政府分散采購(gòu)管理體制不完善，法定監(jiān)管單位財(cái)政部門由于人員編制原因，人員不足，導(dǎo)致常年沒有政府采購(gòu)管理專職人員，僅有一些兼職人員暫時(shí)代理政府采購(gòu)管理專員，并且崗位不穩(wěn)定。政府采購(gòu)是一項(xiàng)政策性與業(yè)務(wù)性兼具的工作，缺乏相應(yīng)的采購(gòu)專職人員，就會(huì)使得在實(shí)際工作中難以對(duì)采購(gòu)工作進(jìn)行深度監(jiān)管。第二方面是采購(gòu)人員對(duì)工作職責(zé)不夠明確，很多政府采購(gòu)人員對(duì)采購(gòu)工作沒有抱怨但也沒有熱情，究其原因就是對(duì)政府采購(gòu)工作的重視度不夠，認(rèn)為采購(gòu)工作就是一個(gè)雜活，對(duì)采購(gòu)工作缺乏深度了解，沒有在采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)及需求上進(jìn)行深度研究，經(jīng)常都是對(duì)有意向的投標(biāo)單位進(jìn)行指定，并且提供相應(yīng)的采購(gòu)項(xiàng)目需求方案。通常在沒有對(duì)項(xiàng)目需求方案進(jìn)行相應(yīng)的審查情況下，將方案直接交給代理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致方案中經(jīng)常出現(xiàn)偏向供應(yīng)商的條款。第三方面是中介代理機(jī)構(gòu)對(duì)落實(shí)政府分散采購(gòu)工作的重視程度不夠，市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)為了在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中能獲得更好的發(fā)展，經(jīng)常為了獲得更多的業(yè)務(wù)，不斷滿足采購(gòu)單位的需求，忽視了項(xiàng)目操作中的公平性，對(duì)員工的業(yè)務(wù)能力較為忽視，使得采購(gòu)項(xiàng)目在進(jìn)行過程中容易出現(xiàn)各種問題。

3 規(guī)范政府分散采購(gòu)行為的實(shí)踐探索

3.1 做好對(duì)采購(gòu)文件的審查工作

政府在進(jìn)行分散采購(gòu)工作時(shí)，要利用區(qū)公共資源交管辦的綜合協(xié)調(diào)管理職能，對(duì)采購(gòu)文件的條款進(jìn)行相應(yīng)的審查，保證條款中盡可能減少對(duì)供應(yīng)商有偏向性的條款，為各供應(yīng)商及品牌提供公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，并且對(duì)招標(biāo)文件的文本進(jìn)行規(guī)范，針對(duì)采購(gòu)量大且技術(shù)相對(duì)復(fù)雜的商品，要對(duì)招標(biāo)文件設(shè)置專門的條款擬定標(biāo)準(zhǔn)，讓采購(gòu)文件能保障政府在采購(gòu)過程中減少不必要的損失。

3.2 實(shí)行采購(gòu)文件網(wǎng)上下載制度

政府分散采購(gòu)工作在招標(biāo)環(huán)節(jié)中，可以將采購(gòu)項(xiàng)目的各項(xiàng)信息在網(wǎng)站上進(jìn)行公布，并且為各個(gè)參與投標(biāo)組織提供網(wǎng)上下載通道，讓采購(gòu)信息更加透明化，通過網(wǎng)上公布形式，讓更多的潛在供應(yīng)商能發(fā)現(xiàn)這個(gè)合作機(jī)會(huì)，進(jìn)而參與進(jìn)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)中，在良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，能有效降低政府采購(gòu)的價(jià)格并提高商品質(zhì)量，為政府提供更多的選擇機(jī)會(huì)，同時(shí)能受到社會(huì)各界的監(jiān)督。

3.3 改進(jìn)評(píng)審專家抽取制度

政府在對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)劃過程中，為了能避免相關(guān)信息在開標(biāo)前曝光，需要對(duì)評(píng)審專家進(jìn)行管理，要改變固有的由代理機(jī)構(gòu)前往財(cái)政部門現(xiàn)場(chǎng)抽取并通知評(píng)審專家的模式，在中介代理機(jī)構(gòu)向交易中心提出專家抽取申請(qǐng)后，交易中心才能前往財(cái)政部門抽取評(píng)審專家，減少這一過程中人為操作的機(jī)會(huì)。

3.4 統(tǒng)一開標(biāo)、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化操作程序

在采購(gòu)項(xiàng)目的開標(biāo)及評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備會(huì)議中，中介代理機(jī)構(gòu)需要現(xiàn)場(chǎng)宣讀交易中心統(tǒng)一制定的“開標(biāo)會(huì)議發(fā)言稿”及“評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備會(huì)議發(fā)言稿”。為確?，F(xiàn)場(chǎng)的評(píng)審紀(jì)律不受干擾與影響，可以通過將發(fā)言稿錄制成語音的方式在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行播放，讓會(huì)議中的各方都能遵守評(píng)標(biāo)紀(jì)律，創(chuàng)造一個(gè)良好的評(píng)標(biāo)環(huán)境。

3.5 加強(qiáng)合同管理

政府與中介代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)項(xiàng)目合作時(shí)，中介代理機(jī)構(gòu)要對(duì)采購(gòu)合同進(jìn)行簽證，并且要對(duì)采購(gòu)合同中的條款進(jìn)行審查，對(duì)中標(biāo)單位的標(biāo)書及相關(guān)文件進(jìn)行審查，合乎規(guī)定后進(jìn)行相應(yīng)的簽證，可以通過召開座談會(huì)的方式，將參與采購(gòu)項(xiàng)目的各方人員邀請(qǐng)到同一場(chǎng)地，對(duì)采購(gòu)合同中的各項(xiàng)條款及投標(biāo)方的各項(xiàng)文件進(jìn)行全面審核與評(píng)估，對(duì)合同及標(biāo)書中存在的問題進(jìn)行及時(shí)溝通解決，確保合同及各項(xiàng)文件能滿足雙方的需求。通過對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目合同的審核與評(píng)估，能讓政府分散采購(gòu)合同更加規(guī)范。

3.6 推行中介代理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制

政府在對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行選擇時(shí)，要對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的采購(gòu)資格證書進(jìn)行審查，如果項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并不具備采購(gòu)資質(zhì)，那么政府就要更換中介代理機(jī)構(gòu)，同時(shí)，政府選擇的中介代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要具備相關(guān)專業(yè)中級(jí)以上的職稱，還要負(fù)責(zé)政府采購(gòu)文件的審核工作，對(duì)采購(gòu)文件進(jìn)行簽字，并且還要遵守規(guī)定參加相應(yīng)的會(huì)議。通過這種方式，讓中介代理機(jī)構(gòu)的采購(gòu)工作能更加專業(yè)化，讓政府分散采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量得到保障，減少政府因分散采購(gòu)造成的財(cái)政損失。

4 加強(qiáng)政府分散采購(gòu)管理的實(shí)踐探索

4.1 強(qiáng)化管理體制創(chuàng)新工作

要想加強(qiáng)政府分散采購(gòu)管理工作，對(duì)管理體制進(jìn)行創(chuàng)新是一項(xiàng)可行辦法。在對(duì)政府分散采購(gòu)管理體制進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，要結(jié)合實(shí)際情況，強(qiáng)調(diào)采購(gòu)責(zé)任主要負(fù)責(zé)單位明確，并提升管理人員的職業(yè)能力?？梢酝ㄟ^增加法定監(jiān)管部門財(cái)政局的政府采購(gòu)管理業(yè)務(wù)人員，并且在開放的公共平臺(tái)辦公，由公共資源交管辦實(shí)行統(tǒng)一管理。另外，將政府采購(gòu)監(jiān)管權(quán)利交給公共資源交管辦，有利于提升對(duì)政府分散采購(gòu)工作的管理質(zhì)量。

4.2 科學(xué)確定分散采購(gòu)范圍

在確定采購(gòu)范圍時(shí)，要結(jié)合各地政府的采購(gòu)需求和采購(gòu)數(shù)量進(jìn)行規(guī)劃，如果政府的采購(gòu)數(shù)量并不大，就可以進(jìn)行集中采購(gòu)，將采購(gòu)范圍控制在一定的區(qū)間。還可以將采購(gòu)項(xiàng)目委托給相應(yīng)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行代辦，在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不能為政府的采購(gòu)項(xiàng)目提供幫助時(shí)，才需要向中介機(jī)構(gòu)尋求支持，幫助政府分散采購(gòu)工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、高效化的工作目標(biāo)。

4.3 出臺(tái)分散采購(gòu)管理辦法

政府可以根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定滿足當(dāng)?shù)卣稚⒉少?gòu)需求并且便利的采購(gòu)管理規(guī)定，對(duì)分散采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督與管控，并明確責(zé)任主體及追責(zé)流程，讓政府分散采購(gòu)工作能在法律及法規(guī)的約束下順利開展。政府出臺(tái)相應(yīng)的采購(gòu)管理辦法，還能提升采購(gòu)行業(yè)的透明度，為采購(gòu)行業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓各種采購(gòu)項(xiàng)目都能順利開展，同時(shí)為政府的分散采購(gòu)項(xiàng)目提供政策支持。

4.4 做好采購(gòu)文件各環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作

在政府分散采購(gòu)項(xiàng)目中，對(duì)采購(gòu)文件是否符合規(guī)章制度的審查工作及開標(biāo)與評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督工作是采購(gòu)項(xiàng)目中最重要也是工作量最大的兩項(xiàng)工作。[3]在對(duì)采購(gòu)文件進(jìn)行審查時(shí)，可以參考其他地區(qū)采購(gòu)量較大的項(xiàng)目對(duì)本地區(qū)的采購(gòu)管理工作進(jìn)行研究與優(yōu)化，其中最重要的就是對(duì)中標(biāo)人的資格條件、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等核心條款進(jìn)行借鑒學(xué)習(xí)，并且可以通過召集評(píng)標(biāo)專家針對(duì)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府分散采購(gòu)科學(xué)化管理的目標(biāo)。在對(duì)開標(biāo)及評(píng)標(biāo)的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，政府采購(gòu)監(jiān)管部門要將這項(xiàng)工作作為日常工作進(jìn)行監(jiān)督，通過視頻監(jiān)控對(duì)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督，這不僅能減輕監(jiān)管部門的工作負(fù)擔(dān)，還能減少人員投入。但是如果采購(gòu)項(xiàng)目涉及的金額較多時(shí)，監(jiān)管部門就需要在現(xiàn)場(chǎng)安設(shè)工作人員進(jìn)行監(jiān)督，如果項(xiàng)目極其重要，那么還可以邀請(qǐng)監(jiān)察及審計(jì)部門對(duì)開標(biāo)及投標(biāo)過程進(jìn)行全程全方位的監(jiān)督，從根本上保證投標(biāo)、招標(biāo)工作的公正性。另外，還要對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目合同進(jìn)行有效驗(yàn)收，將采購(gòu)人作為責(zé)任單位，政府采購(gòu)監(jiān)管部門可以結(jié)合實(shí)際情況，選擇適合的形式進(jìn)行檢查與驗(yàn)收，如果在驗(yàn)收過程中發(fā)現(xiàn)任何問題，都要進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，從而解決實(shí)際供貨情況與合同中的條款并不一致的問題。

4.5 嘗試推行“先明確需求后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的合作規(guī)則

政府在對(duì)采購(gòu)管理工作進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，可以通過“先明確需求后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的方式進(jìn)行交易，這種方式能讓采購(gòu)價(jià)格降到最低，并且能減少采購(gòu)人員在采購(gòu)項(xiàng)目中進(jìn)行各種違規(guī)操作的行為，有效降低了采購(gòu)交易風(fēng)險(xiǎn)。[4]首先，要對(duì)政府采購(gòu)的需求、采購(gòu)方式、開評(píng)標(biāo)評(píng)審方法及合同文本進(jìn)行明確，而且采購(gòu)交易中的各個(gè)環(huán)節(jié)都要與制定的交易規(guī)則相符合。其次，要為采購(gòu)人員制定項(xiàng)目需求調(diào)查平臺(tái)，讓負(fù)責(zé)采購(gòu)的人員能在項(xiàng)目進(jìn)行前或項(xiàng)目進(jìn)行中對(duì)項(xiàng)目的需求進(jìn)行實(shí)時(shí)有效了解，讓采購(gòu)項(xiàng)目的成果能滿足政府內(nèi)部的各項(xiàng)需求。采購(gòu)人可以建立項(xiàng)目需求調(diào)查制度，還可以在政府的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)出采購(gòu)項(xiàng)目需求調(diào)查，公開征求各項(xiàng)采購(gòu)建議及意見，讓采購(gòu)項(xiàng)目的需求能更加完整科學(xué)。最后，對(duì)評(píng)審制度進(jìn)行改革。如果采購(gòu)人員能提供明確的采購(gòu)物品及采購(gòu)數(shù)量，就可以簡(jiǎn)化評(píng)標(biāo)方法。對(duì)于特殊且要求較高的采購(gòu)項(xiàng)目，就可以采用綜合評(píng)分法，并且在設(shè)定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目中與報(bào)價(jià)有關(guān)的技術(shù)及服務(wù)方面進(jìn)行制定，明確標(biāo)準(zhǔn)要求。[5]

4.6 帶領(lǐng)中介代理機(jī)構(gòu)走差異化發(fā)展道路

政府在選擇中介代理機(jī)構(gòu)時(shí)，要讓中介代理機(jī)構(gòu)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、政府的工作性質(zhì)與工作內(nèi)容及區(qū)域分散采購(gòu)目錄特點(diǎn)，對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的采購(gòu)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)代理領(lǐng)域的進(jìn)一步細(xì)化，從而提升每個(gè)細(xì)化領(lǐng)域內(nèi)代理機(jī)構(gòu)的工作效率及水平。同時(shí)，政府的采購(gòu)監(jiān)管部門還要對(duì)代理機(jī)構(gòu)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督及考核制度，并且合理地設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)及考核內(nèi)容，在考核制度的推動(dòng)下，能有效提高代理機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量。另外，還要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員的培訓(xùn)，提升采購(gòu)人員的職業(yè)技能，讓采購(gòu)人員能在采購(gòu)工作中更加認(rèn)真負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)中介代理機(jī)構(gòu)的信用具體化目標(biāo)，為政府采購(gòu)工作建立一個(gè)更加完善的體系，讓采購(gòu)工作能在良好的市場(chǎng)環(huán)境中順利開展，并且讓政府分散采購(gòu)工作走向正規(guī)化。

5 結(jié)論

縱觀全文，當(dāng)前階段，我國(guó)政府的分散采購(gòu)量持續(xù)增加，采購(gòu)工作也逐漸加重。但政府對(duì)分散采購(gòu)的管理并不完善，存在一些問題影響采購(gòu)工作的順利開展。政府需要及時(shí)進(jìn)行管理，加強(qiáng)政府分散采購(gòu)管理力度，政府可以通過強(qiáng)化管理體制創(chuàng)新、劃分分散采購(gòu)范圍、出臺(tái)分散采購(gòu)辦法、強(qiáng)化采購(gòu)文件的監(jiān)管力度及帶領(lǐng)中介代理機(jī)構(gòu)走差異化發(fā)展道路等方法進(jìn)一步提升對(duì)分散采購(gòu)的管理，節(jié)省政府的財(cái)力及人力，并且加強(qiáng)行業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)政府專業(yè)化采購(gòu)目標(biāo)。

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