加快推進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的對(duì)策研究

趙球 張文燁 朱學(xué)莉 程苗松

〔內(nèi)容提要〕加快推進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)一體化有助于補(bǔ)齊長(zhǎng)期拖累東北發(fā)展的短板，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一布局和生產(chǎn)配置。東北地區(qū)雄厚的基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)和國(guó)家政策的支持為東北地區(qū)區(qū)域協(xié)作提供了良好的條件。本文從產(chǎn)業(yè)一體化、城市群間的分工協(xié)作、面向東北亞開(kāi)放和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等方面提出了推進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)一體化的政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕一體化 東北振興 區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制 對(duì)外開(kāi)放

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流、世界進(jìn)入動(dòng)蕩變革期的特定背景下，在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局中，東北需要通過(guò)進(jìn)一步整合資源實(shí)現(xiàn)比較優(yōu)勢(shì)的高質(zhì)量互補(bǔ)，在深度分工協(xié)作中推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的高標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高度一體化，進(jìn)而為東北全面振興、全方位振興奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

一、加快推進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)一體化的重要意義

（一）東北經(jīng)濟(jì)一體化有利于“補(bǔ)短板”“強(qiáng)弱項(xiàng)”

長(zhǎng)期以來(lái)，東北存在一定程度“條塊分割”的現(xiàn)象，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的諸多“遺痕”，決定了這里“被動(dòng)等靠”“封閉發(fā)展”“小富即安”的保守思想還有相當(dāng)市場(chǎng)，潛移默化地影響到這里某些地方的發(fā)展視野、發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略；東北區(qū)域?qū)用嬉?guī)劃及其實(shí)施機(jī)制尚不健全，使得東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整，成為若干空間狹小、資源受限的行政板塊結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)械匯總，以致東北全局的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)長(zhǎng)期不見(jiàn)根本性起色；東北區(qū)域?qū)用娼M織協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，使得地方的諸多改革事項(xiàng)不得不以現(xiàn)行的“體制劃分”“板塊邊界”為限，以致東北的體制機(jī)制創(chuàng)新“熱度”總是比國(guó)內(nèi)東部板塊差一截。而新時(shí)代的東北經(jīng)濟(jì)一體化，將有助于補(bǔ)齊、強(qiáng)化這些長(zhǎng)期拖累東北發(fā)展的短板、弱項(xiàng)，使東北“輕裝上陣”，步入高質(zhì)量發(fā)展的快車道。

（二）東北經(jīng)濟(jì)一體化有利于“鍛長(zhǎng)板”“增優(yōu)勢(shì)”

在市場(chǎng)化改革大潮的洗禮下，東北老工業(yè)基地在國(guó)內(nèi)的相對(duì)實(shí)力持續(xù)滑落，突出表現(xiàn)為，一批原有的國(guó)內(nèi)“排頭兵”企業(yè)因缺少跨行政區(qū)、跨體制乃至跨國(guó)的“脫胎換骨”式改革重組，開(kāi)始持續(xù)淡出國(guó)內(nèi)“領(lǐng)軍”行列，個(gè)別企業(yè)甚至滑向破產(chǎn)倒閉；一批具有明顯比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)又表現(xiàn)為“各自為戰(zhàn)”。例如，長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、哈爾濱都建有相對(duì)完整的汽車制造體系，但都互不相干、自成體系、品牌眾多，不過(guò)未來(lái)的“電動(dòng)汽車”研發(fā)方向高度相似；一些重大整機(jī)裝備產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的大部分環(huán)節(jié)流落在東北區(qū)域之外，以致相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)東北的帶動(dòng)作用十分有限。而新時(shí)代的東北經(jīng)濟(jì)一體化，至少可以通過(guò)東北“區(qū)域尺度”的體制機(jī)制創(chuàng)新、資本運(yùn)作，使生產(chǎn)要素有效聚集于領(lǐng)軍企業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；通過(guò)地區(qū)間的專業(yè)化生產(chǎn)和分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一布局和生產(chǎn)配置，進(jìn)而使得區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力得以提升。

（三）東北經(jīng)濟(jì)一體化有利于兼容并蓄、開(kāi)放發(fā)展

東北地區(qū)開(kāi)放程度長(zhǎng)期以來(lái)低于全國(guó)平均水平，也低于東北地區(qū)在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)地位，這構(gòu)成了對(duì)東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重制約，也對(duì)東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制機(jī)制改革帶來(lái)嚴(yán)重困難。面對(duì)中央提出的“東北地區(qū)要打造外開(kāi)放新前沿”的要求，東北地區(qū)利用與東北亞更加接近的地緣條件，搭建國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與東北亞市場(chǎng)連接的橋梁，是擴(kuò)大東北地區(qū)對(duì)外開(kāi)放工作的有效路徑。新時(shí)代的東北經(jīng)濟(jì)一體化，可以通過(guò)統(tǒng)籌利用東北的港口、自貿(mào)區(qū)等優(yōu)勢(shì)條件和出口渠道，形成地區(qū)間的目標(biāo)導(dǎo)向合力，在對(duì)接?xùn)|北亞的過(guò)程中發(fā)揮東北地區(qū)的重要作用。

二、東北經(jīng)濟(jì)一體化的基本背景

（一）東北經(jīng)濟(jì)一體化的有利因素

一是共同的地域空間和雄厚的基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)是東北經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)和條件。東北地區(qū)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自然區(qū)，擁有較長(zhǎng)的國(guó)境線和海岸線。東北三省在緯度、氣候等自然環(huán)境方面比較相似，方言、生活習(xí)俗、地域文化等方面認(rèn)同度較高，人才、技術(shù)等方面互補(bǔ)性與合作可能性較強(qiáng)，為東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。東北地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施齊全，目前已形成了由鐵路、公路、水運(yùn)、民航和管道等方式構(gòu)成的綜合區(qū)域交通體系。隨著近年來(lái)投資力度的加大，東北地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步完善。東北地區(qū)雄厚的基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)將為東北經(jīng)濟(jì)一體化提供先行條件。

二是國(guó)家政策支持是東北經(jīng)濟(jì)一體化最堅(jiān)實(shí)的保障。國(guó)家高度重視東北經(jīng)濟(jì)一體化。早在2007年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》提出，要“建立區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制”“推動(dòng)區(qū)域合作，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展”；2009年，《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕33號(hào)）提出，“深化省區(qū)協(xié)作，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展”“建立東北地區(qū)四?。▍^(qū)）行政首長(zhǎng)協(xié)商機(jī)制”；2016年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕7號(hào)）提出，“深化東北地區(qū)內(nèi)部合作，完善區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展機(jī)制，加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)通關(guān)一體化”。這些政策的支持為東北地區(qū)區(qū)域協(xié)作提供了良好的歷史機(jī)遇。

三是高等教育協(xié)同發(fā)展的實(shí)踐為東北經(jīng)濟(jì)一體化提供了樣板。東北三省一區(qū)普通高校開(kāi)放辦學(xué)，著力打造協(xié)同發(fā)展體系，構(gòu)建了具有東北特色的高等教育開(kāi)放辦學(xué)新體系、協(xié)同育人新機(jī)制和協(xié)同創(chuàng)新新機(jī)制等，為東北經(jīng)濟(jì)一體化提供了參考樣板。東北三省一區(qū)高等學(xué)校通過(guò)建立省際協(xié)作機(jī)制、校際交流合作機(jī)制，實(shí)施學(xué)生聯(lián)合培養(yǎng)、教師互聘、平臺(tái)開(kāi)放、協(xié)同創(chuàng)新、國(guó)際交流合作項(xiàng)目176個(gè)。例如，東北大學(xué)與吉林大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、哈爾濱工程大學(xué)等高校簽署聯(lián)合培養(yǎng)本科生合作協(xié)議；中國(guó)醫(yī)科大學(xué)聯(lián)合三省一區(qū)130余家單位組建“東北產(chǎn)科聯(lián)盟”，舉辦20余場(chǎng)公益培訓(xùn)，累計(jì)學(xué)員1萬(wàn)余人；東北大學(xué)與內(nèi)蒙古大學(xué)圍繞語(yǔ)言資源利用與機(jī)器翻譯系統(tǒng)研發(fā)，開(kāi)展協(xié)同攻關(guān)項(xiàng)目。

（二）東北經(jīng)濟(jì)一體化的不利因素

雖然東北經(jīng)濟(jì)一體化提出時(shí)間較長(zhǎng)，但受自身的體制性、機(jī)制性和結(jié)構(gòu)性矛盾制約，面臨著諸多的困難和挑戰(zhàn)，在現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)的速度非常緩慢。

一是區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局分散是東北經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的突出矛盾。近幾年，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、布局不優(yōu)的矛盾仍比較突出。例如，遼寧、吉林、黑龍江三省都同時(shí)匯集了汽車、石油和化工、造船、航空、機(jī)床、風(fēng)動(dòng)工具、電線電纜、重礦設(shè)備等產(chǎn)業(yè)，在黑色金屬礦采選業(yè)、食品加工業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等領(lǐng)域低水平、重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)的矛盾仍比較突出。趨同的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向使得有限的資源消耗在產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展的重復(fù)建設(shè)中，不僅造成資源的極大浪費(fèi)，各自為政的發(fā)展方式也使得區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力不高。

二是未形成富有成效的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化最大的障礙是體制問(wèn)題，是政府和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，為此，要強(qiáng)化政府間協(xié)調(diào)，消除區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)壁壘。在2009年國(guó)家發(fā)布文件提出“推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，建立東北地區(qū)四?。▍^(qū)）行政首長(zhǎng)協(xié)商機(jī)制”后，2010年建立“東北四省區(qū)合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”機(jī)制，但僅持續(xù)4年。而自長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，三省一市共推出實(shí)施了69項(xiàng)制度創(chuàng)新，簽署了132個(gè)合作協(xié)議，建設(shè)了67個(gè)合作平臺(tái)，制定了56項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)的政策。

三是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源配置效率低下。東北地區(qū)是最早實(shí)行、最晚退出、執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最徹底的地區(qū)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響較深?，F(xiàn)行的行政區(qū)官員考核制度帶來(lái)了GDP增速競(jìng)爭(zhēng)的慣性思維，各地官員把地方GDP增速作為首要目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展中僅考慮短期目標(biāo)，造成大量的重復(fù)投資，導(dǎo)致整體資源配置效率低下。

三、加快推進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的建議

（一）加快推進(jìn)東北產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)程

一是加強(qiáng)東北地區(qū)制造業(yè)一體化。東北地區(qū)的制造業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中要做到協(xié)調(diào)配合，集中力量突破不同的產(chǎn)業(yè)方向，打造產(chǎn)業(yè)鏈的長(zhǎng)板，形成更有創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈。遼寧應(yīng)突出金屬冶煉、鋼鐵加工、智能制造、燃料化工、石油化工，吉林突出汽車制造、醫(yī)藥制造，黑龍江突出食品制造、醫(yī)藥制造，內(nèi)蒙古突出鋼鐵制造和食品制造等。

二是合力培育若干優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。要充分考慮東北地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新發(fā)展具有持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，最終形成新的支柱產(chǎn)業(yè)。遼寧發(fā)展以智能制造與裝備制造為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)集群，黑龍江以農(nóng)產(chǎn)品加工形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。要進(jìn)一步發(fā)揮冰雪資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展冰雪經(jīng)濟(jì)，打造東北區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)集群。對(duì)別具北方特色的旅游資源進(jìn)行統(tǒng)一整合，打造國(guó)家級(jí)的“冰雪旅游帶”。

（二）加快推進(jìn)東北城市群合作發(fā)展進(jìn)程

一是發(fā)揮中心城市和城市群的帶動(dòng)作用。要以沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱四大中心城市為主體建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，以中心城市緊密合作和城市群的協(xié)同發(fā)展為基本模式推進(jìn)東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。四大城市在強(qiáng)化本省協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，要從推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)一體化出發(fā)，打破行政壁壘，推動(dòng)資源要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和合理分工，以中心城市緊密合作加快推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

二是明確不同城市群的功能定位和發(fā)展重點(diǎn)。要將“哈大”中軸放在最重要的位置，通過(guò)共建“哈長(zhǎng)沈大”城市群，帶動(dòng)“豐”字型經(jīng)濟(jì)帶，強(qiáng)化軸帶引領(lǐng)作用。在制定城市群規(guī)劃時(shí)，要將東北整體看作一盤棋，加強(qiáng)城市群內(nèi)部和城市群間的分工協(xié)作，放在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)布局中來(lái)考慮。

（三）加快推進(jìn)東北以一體化的格局面向東北亞開(kāi)放

一是利用與東北亞地緣政治和經(jīng)貿(mào)聯(lián)系更加接近的條件，在對(duì)接?xùn)|北亞共同發(fā)展過(guò)程中促進(jìn)東北振興。通過(guò)融入中日韓自貿(mào)區(qū)，在以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的服務(wù)貿(mào)易上取得重要突破，為東北制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新動(dòng)力。

二是抓住東北亞區(qū)域合作新機(jī)遇，以產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈合作為重點(diǎn)推進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)一體化。要利用地緣優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)與東北亞周邊國(guó)家的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的合作，推進(jìn)東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；加強(qiáng)同東北亞國(guó)家的經(jīng)貿(mào)、投資、人員往來(lái)和文化交流合作，支持東北承接日韓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升東北制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

三是適應(yīng)東北亞合作新趨勢(shì)，加快推進(jìn)東北基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程。建議加快推動(dòng)圖們江地區(qū)國(guó)際合作開(kāi)發(fā)，“琿春-扎魯比諾-寧波”內(nèi)貿(mào)外運(yùn)航線可比傳統(tǒng)線路縮短近800公里。統(tǒng)籌利用東北的港口、自貿(mào)區(qū)等優(yōu)勢(shì)條件和出口渠道，建設(shè)面向東北亞開(kāi)發(fā)開(kāi)放的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)“圖們江開(kāi)發(fā)開(kāi)放”與“東北亞經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)。同時(shí)，加快實(shí)現(xiàn)中日韓口岸通關(guān)協(xié)調(diào)合作，提升東北多式聯(lián)運(yùn)水平。

（四）加快推進(jìn)東北地區(qū)制度建設(shè)一體化

一是建立務(wù)實(shí)高效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。要強(qiáng)化政府間協(xié)調(diào)，消除區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)壁壘，把東北視為一個(gè)整體，就發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)放開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)。以東北地區(qū)省會(huì)城市協(xié)調(diào)會(huì)為基礎(chǔ)，擴(kuò)容增加入會(huì)城市，同時(shí)對(duì)入會(huì)城市設(shè)置相關(guān)的門檻考核指標(biāo)，如在區(qū)域范圍內(nèi)的區(qū)位、城市推動(dòng)一體化能夠起到的作用，以及加入?yún)f(xié)調(diào)會(huì)的主動(dòng)性等。

二是成立東北科技成果轉(zhuǎn)化聯(lián)盟和品牌聯(lián)盟。建議成立東北科技成果轉(zhuǎn)化聯(lián)盟和東北品牌聯(lián)盟，把科研成果轉(zhuǎn)化出去，這樣才能把高新技術(shù)嫁接到東北老工業(yè)基地。在每次區(qū)域協(xié)調(diào)會(huì)議上，適當(dāng)邀請(qǐng)有合作意向的代表企業(yè)與園區(qū)參會(huì)，爭(zhēng)取通過(guò)會(huì)議實(shí)現(xiàn)在重要領(lǐng)域區(qū)域合作項(xiàng)目的簽約。

（作者單位：1.東北大學(xué)東北振興研究中心；2.合肥市第四十二中學(xué)中鐵國(guó)際城校區(qū)；3.安徽雨木管理咨詢有限公司）

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