地方政府雙重目標管理與環(huán)境污染

石磊

作者簡介： 石 磊（1991—），女，內(nèi)蒙古涼城人，湖南大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院博士研究生，研究方向：宏觀經(jīng)濟學、區(qū)域經(jīng)濟學。

摘 要：基于2003—2018年中國283個地級市的面板數(shù)據(jù)，探討地方政府雙重目標管理對環(huán)境污染的影響機制。研究發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟增長目標壓力會加劇環(huán)境污染，但是經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用會隨著環(huán)境約束目標的引入而減弱，即雙重目標管理會抑制環(huán)境污染。影響機制分析顯示，經(jīng)濟增長目標壓力會通過阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、抑制技術(shù)創(chuàng)新和加劇工業(yè)用地價格扭曲而加劇環(huán)境污染，環(huán)境約束目標的引入會通過推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進技術(shù)創(chuàng)新和抑制工業(yè)用地價格扭曲而削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用。區(qū)域異質(zhì)性分析顯示，在中西部以及欠發(fā)達城市，經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用更大，在東部以及發(fā)達城市，這種加劇作用較小。在東部以及發(fā)達城市，環(huán)境約束目標的引入可以削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用，在中西部以及欠發(fā)達城市，這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著。

關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟增長目標壓力;環(huán)境約束目標;環(huán)境污染;經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F202 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2022）01-0104-10

一、引 言

改革開放以來，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就，已成為世界第二大經(jīng)濟體。但是以“高投資、高能耗、高污染”為特征的粗放式發(fā)展模式導致了嚴重的環(huán)境問題。《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，全國338個地級及以上城市中，121個城市空氣質(zhì)量達標，仍有217個城市空氣質(zhì)量超標，空氣質(zhì)量仍然是我國公共衛(wèi)生的主要環(huán)境威脅之一①。環(huán)境污染問題不僅造成了巨大經(jīng)濟損失，也降低了人民生活質(zhì)量，制約了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。因此，黨的十九大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國。2020年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》強調(diào)，要以強化政府主導作用為關(guān)鍵，合理設(shè)定環(huán)境約束性目標和經(jīng)濟增長預期性目標，將環(huán)境質(zhì)量改善納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國提供有力制度保障。如何更好發(fā)揮政府在目標管理中的作用，選擇適宜的政策目標組合對于實現(xiàn)綠色發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系至關(guān)重要。

中國當前的地方政府目標管理體系中，在以GDP為核心的考核體系下，一方面，經(jīng)濟增長目標會激勵地方政府將資源配置到能高效實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)域中，促進經(jīng)濟增長;另一方面，在晉升錦標賽的激勵下，地方政府制定的經(jīng)濟增長目標普遍高于自身實際發(fā)展，在目標制定的過程中存在著“層層加碼”與“行政發(fā)包制”現(xiàn)象[1，2]。較大的經(jīng)濟增長目標壓力促使地方政府以犧牲環(huán)境為代價換取短期經(jīng)濟增長，由此造成環(huán)境污染日益嚴峻。但是，隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境問題受到重視，在“十一五”規(guī)劃中，單位GDP能源消耗、二氧化硫、化學需氧量等主要污染物排放指標被確立為政府績效考核的約束性指標;之后，在“十二五”“十三五”“十四五”規(guī)劃中，環(huán)保目標責任制被進一步強化。單一的經(jīng)濟增長目標管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟增長目標和環(huán)境約束目標的雙重目標管理，地方政府的經(jīng)濟行為決策則受到環(huán)境約束目標的影響。因此，在探討經(jīng)濟增長目標壓力影響環(huán)境污染時，還需進一步考慮環(huán)境約束目標的影響。

經(jīng)濟增長目標是宏觀經(jīng)濟管理的重要組成部分，受到學者們的廣泛關(guān)注。關(guān)于經(jīng)濟增長目標的影響，主要存在兩類觀點：一是經(jīng)濟增長目標會激勵地方政府將資源配置到能高效實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)域中，引導消費、投資和政府支出促進經(jīng)濟增長[3，4]。二是經(jīng)濟增長目標壓力下，地方政府可能會傾向于“多快好省”的短期行為，由此產(chǎn)生一系列“發(fā)展中的問題”，如遏制全要素生產(chǎn)率提升[5]、抑制服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[6]、扭曲要素市場資源配置[7]等。少量文獻探討了經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的影響，認為過高的經(jīng)濟增長目標壓力會引起環(huán)境污染[8，9]。

現(xiàn)有相關(guān)文獻對環(huán)境約束目標的直接影響研究較少，大多是將環(huán)境約束目標管理作為隱含的前提設(shè)定來探討環(huán)境規(guī)制的政策效應(yīng)。在環(huán)境規(guī)制與企業(yè)轉(zhuǎn)移方面，最為基礎(chǔ)的是“污染避難所假說”，當發(fā)達國家提高環(huán)境規(guī)制標準后，污染企業(yè)為了降低污染治理成本，選擇向環(huán)境規(guī)制標準較低的發(fā)展中國家遷移，該發(fā)展中國家就為污染企業(yè)提供了“污染避難所”[10];相關(guān)研究也證實了“污染避難所”效應(yīng)的存在[11-13]。在環(huán)境規(guī)制與環(huán)境污染方面的研究認為，環(huán)境規(guī)制可以激勵企業(yè)進行清潔技術(shù)研發(fā)，降低環(huán)境污染程度[14，15];也有研究指出，只有環(huán)境規(guī)制標準跨越某一拐點后，其企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新減排效應(yīng)才能體現(xiàn)[16]。也有研究探討了環(huán)境約束目標的直接影響，認為環(huán)境約束目標會促進企業(yè)節(jié)能減排[17]、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[18];還有研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境約束目標會促進綠色專利申請數(shù)量擴張，但會導致綠色專利申請質(zhì)量下降[19]。

綜觀已有相關(guān)研究可以看出，探討地方政府經(jīng)濟增長目標壓力和環(huán)境約束目標影響環(huán)境污染的尚在少數(shù)，雖然也有研究分別探討了經(jīng)濟增長目標和環(huán)境約束目標的政策效應(yīng)，但是實際上二者并非孤立地各自發(fā)揮作用，而是相互約束和相輔相成的，較高的污染物減排目標會降低地方政府設(shè)定較高經(jīng)濟增長目標的信心[20]，經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的影響可能會受到環(huán)境約束目標的影響。因此，為全面把握地方政府行為與環(huán)境污染的內(nèi)在邏輯，本文基于2003-2018年中國283個城市的面板數(shù)據(jù)，探討環(huán)境約束目標在經(jīng)濟增長目標壓力影響環(huán)境污染過程中的調(diào)節(jié)效應(yīng)，并從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)創(chuàng)新和土地資源配置三個方面檢驗其間的傳導機制;同時，考察不同地理區(qū)位以及不同經(jīng)濟發(fā)展水平城市中經(jīng)濟增長目標壓力和環(huán)境約束目標對環(huán)境污染的影響是否存在異質(zhì)性;并從地方政府目標管理策略互動的視角探討經(jīng)濟增長目標壓力和環(huán)境約束目標對環(huán)境污染的空間溢出效應(yīng)，以期能更好地認識經(jīng)濟發(fā)展過程中的政府策略與行為，從政府目標管理的優(yōu)化入手探索現(xiàn)代環(huán)境治理模式并為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供理論參考和政策啟示。

二、理論機制與研究假說

（一）經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的影響

改革開放以來，中國經(jīng)濟的飛速增長除了與資本積累、資源稟賦以及技術(shù)進步有關(guān)以外，還與以經(jīng)濟增長為目標取向的“晉升錦標賽”現(xiàn)象密切相關(guān)。在“晉升錦標賽”的激勵下，地方政府有強烈的動機制定較高的經(jīng)濟增長目標，從而帶來較大的經(jīng)濟增長壓力，進而采取短期經(jīng)濟行為，導致環(huán)境污染問題日益嚴峻。經(jīng)濟增長目標壓力主要通過以下幾種方式導致環(huán)境污染：一是阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。經(jīng)濟增長目標壓力之下，地方政府在招商引資時會向能夠帶來短期增長的工業(yè)企業(yè)傾斜，這些企業(yè)通常屬于資本密集型企業(yè)，長期依賴資本密集型企業(yè)帶動經(jīng)濟增長，容易引起地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低端鎖定，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。同時，經(jīng)濟增長目標壓力驅(qū)動的大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會引起建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)比重不斷攀升，研發(fā)和金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不足，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是提升環(huán)境質(zhì)量的重要途徑，只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，才能使得高附加值、低污染產(chǎn)業(yè)的占比提高，環(huán)境質(zhì)量才能得到提升。二是抑制技術(shù)創(chuàng)新。經(jīng)濟增長目標壓力下，地方政府會大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過投資增量效應(yīng)拉動經(jīng)濟增長。政府財政資源有限，大量的資金被投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，將擠占對教育和科技的財政投入，從而對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生擠出效應(yīng)。此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資會增加社會總需求，市場利率隨之提高，這使得企業(yè)融資成本增加;企業(yè)為了保證產(chǎn)出將減少研發(fā)投入，技術(shù)創(chuàng)新將進一步被抑制[21]。因此，經(jīng)濟增長目標壓力會抑制企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。而技術(shù)創(chuàng)新是減少企業(yè)污染物排放的核心路徑，技術(shù)創(chuàng)新可以加快高污染、高耗能設(shè)備的淘汰，推動清潔技術(shù)得以運用，用環(huán)境友好型產(chǎn)品替代非清潔產(chǎn)品，從而減少污染物排放。三是扭曲工業(yè)用地價格。在財政壓力之下，地方政府往往會采取低價出讓工業(yè)用地的方式展開招商引資競爭，吸引大規(guī)模工業(yè)企業(yè)投資[22]。通過扭曲工業(yè)用地價格吸引的工業(yè)企業(yè)大多為資本密集型企業(yè)，這些企業(yè)雖然可以帶來短期經(jīng)濟增長，但是往往能源利用率偏低且污染排放嚴重，從而加劇地區(qū)環(huán)境污染[23]。鑒于此，提出如下研究假說：

H1a 經(jīng)濟增長目標壓力會加劇環(huán)境污染。

H1b 經(jīng)濟增長目標壓力會通過阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、抑制技術(shù)創(chuàng)新和扭曲工業(yè)用地價格，進而加劇環(huán)境污染。

（二）環(huán)境約束目標在經(jīng)濟增長目標壓力影響環(huán)境污染中的調(diào)節(jié)作用

隨著官員政績考核中環(huán)境約束目標的納入，地方政府加強了環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行力度，其短期經(jīng)濟行為將會受到環(huán)境約束目標的鉗制，從而會削弱經(jīng)濟增長目標壓力對地區(qū)環(huán)境污染的加劇作用。環(huán)境約束目標主要通過以下幾種方式削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用：一是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。在環(huán)境目標的約束下，地方政府在企業(yè)的招商引資中會設(shè)置環(huán)境壁壘，對入駐企業(yè)進行篩選，禁止高污染、高耗能企業(yè)的進入[18]。另外，地方政府還會增加低污染、高產(chǎn)值企業(yè)的財政補貼和稅收優(yōu)惠，鼓勵高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;出臺有利于環(huán)境保護的科技創(chuàng)新政策，激勵資本密集型企業(yè)向技術(shù)密集型企業(yè)轉(zhuǎn)變。故環(huán)境約束目標的引入會削弱經(jīng)濟增長目標壓力導致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級滯后，進而抑制環(huán)境污染。二是促進技術(shù)創(chuàng)新。面對經(jīng)濟增長速度和污染減排的雙重考核，地方政府會對重點行業(yè)和企業(yè)進行監(jiān)控并增加環(huán)保投資，鼓勵企業(yè)進行清潔技術(shù)研發(fā)。地方政府還會削減基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，增加創(chuàng)新園區(qū)建設(shè)的資金投入[24]。這些因素會促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，淘汰落后產(chǎn)能，推動企業(yè)形成綠色生產(chǎn)模式。故環(huán)境約束目標的引入會削弱經(jīng)濟增長目標壓力導致的技術(shù)創(chuàng)新擠占，進而抑制環(huán)境污染。三是緩解工業(yè)用地價格扭曲。地方政府如果執(zhí)行高標準的環(huán)境規(guī)制政策，則可批準的土地開發(fā)項目會減少，土地開發(fā)規(guī)模將受到控制。地方政府為了完成經(jīng)濟增長目標，會通過土地優(yōu)惠政策來發(fā)展服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，降低商服用地的出讓價格，減少工業(yè)用地的出讓規(guī)模，使得資本密集型工業(yè)企業(yè)的規(guī)?？s減，技術(shù)密集型工業(yè)企業(yè)的規(guī)模擴大，能源利用率提高，污染排放量減少。故環(huán)境約束目標的納入會緩解經(jīng)濟增長目標壓力導致的工業(yè)用地價格扭曲，進而抑制環(huán)境污染。為此，提出如下研究假說：

H2a 在與環(huán)境約束目標的互動中，經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用將隨著環(huán)境約束目標的引入而減弱，即雙重目標管理會抑制環(huán)境污染。

H2b 環(huán)境約束目標會通過推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進技術(shù)創(chuàng)新和緩解工業(yè)用地價格扭曲，進而削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用。

三、模型設(shè)定與變量說明

（一）模型設(shè)定

為了檢驗經(jīng)濟增長目標壓力、環(huán)境約束目標和環(huán)境污染之間的關(guān)系，建立時間地區(qū)雙固定效應(yīng)模型如下：

其中，i表示城市，t表示年份。pollutionit表示環(huán)境污染;cpgdpit表示經(jīng)濟增長目標壓力，genit表示環(huán)境約束目標;cpgdpit╳genit表示經(jīng)濟增長目標壓力和環(huán)境約束目標的交互項，檢驗地方政府雙重目標管理對環(huán)境污染的影響;Xit表示其他控制變量的集合，包括經(jīng)濟發(fā)展水平（pgdpit）、對外開放程度（openit）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（indusit）、人口密度（peodeit）、城鎮(zhèn)化水平（urbanrateit），以上變量的具體設(shè)定方式在后續(xù)變量說明部分進行具體闡述。μi和ηt分別表示城市固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，εit為誤差項。

（二）變量說明

1. 環(huán)境污染（pollutionit）。采用單位產(chǎn)出的工業(yè)二氧化硫排放量衡量環(huán)境污染。選取該指標主要基于以下考慮：第一，在《2020年全球環(huán)境績效指數(shù)（EPI）報告》中，中國的EPI得分為37.3分，在參評的180個國家和地區(qū)中位列第120位[25]。其中，關(guān)于中國不同環(huán)境領(lǐng)域EPI評估結(jié)果顯示，我國在氣候與能源、漁業(yè)等方面排名較為靠前，但是空氣質(zhì)量領(lǐng)域排名一直處于落后位置，空氣質(zhì)量領(lǐng)域的滯后是我國EPI得分較低的主要原因之一。第二，現(xiàn)階段我國能源結(jié)構(gòu)仍然是以化石燃料為主，二氧化硫（SO2）是污染排放控制政策中的主要空氣污染物[26，27]，故選取單位產(chǎn)出的工業(yè)二氧化硫排放量衡量環(huán)境污染。另外，還選取單位產(chǎn)出的工業(yè)煙塵排放量進行穩(wěn)健性檢驗。

2. 經(jīng)濟增長目標（gecit）。采用地級市經(jīng)濟增長目標與省級經(jīng)濟增長目標的差距表示。關(guān)于經(jīng)濟增長目標，從各省及地級市人民政府門戶網(wǎng)站的政府工作報告、地方年鑒手工整理得到，并做如下處理：經(jīng)濟增長目標中對于采用“約”“左右”“高于”“不低于”等表述時，采用其具體數(shù)值;對于采用“區(qū)間”的表述時，取其中間值②。

3. 環(huán)境約束目標（genit）。從搜集到的政府工作報告中手工整理得到各地級市的節(jié)能減排目標，并做如下處理：當政府工作報告中明確提到控制污染物排放數(shù)值目標時，如單位GDP能耗降低4%、化學需氧量降低2%等表述，則認定該地區(qū)受到了環(huán)境目標約束，賦值為1;否則，為0③。

4. 其他控制變量?；谝延形墨I，選取人均GDP衡量經(jīng)濟發(fā)展水平（pgdpit）;選取普通高等學校在校生與地區(qū)年末人口總數(shù)的比值衡量人力資本水平（humanit）;選取實際使用外資金額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值衡量對外開放度（openit）;選取第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值衡量工業(yè)發(fā)展水平（indusit）;選取每平方千米的人數(shù)來衡量人口密度（peodeit）;選取城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎岛饬砍擎?zhèn)化水平（urbanrateit）。

選取2003—2018年為研究時段，以中國283個地級及以上市行政區(qū)為區(qū)域樣本（由于數(shù)據(jù)缺失比較嚴重，此樣本不包括中國香港、中國澳門和中國臺灣，剔除了新疆、西藏、海南、內(nèi)蒙古、甘肅、云南等部分區(qū)域）。數(shù)據(jù)主要來源于各地級市政府網(wǎng)站的政府工作報告、《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》、對應(yīng)省份的統(tǒng)計年鑒以及公開網(wǎng)站。為了消除物價因素的影響，所有價值數(shù)據(jù)都用各省價格指數(shù)進行了以2003年為基期的平減處理。主要變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

（三）內(nèi)生性問題及工具變量

地方政府目標管理與城市環(huán)境污染存在著不可忽視的內(nèi)生性問題。為此，采用工具變量法進行估計。對于經(jīng)濟增長目標壓力，選取省內(nèi)地級市數(shù)量以及滯后一期經(jīng)濟增長目標壓力作為其工具變量[6]。以省內(nèi)地級市數(shù)量作為工具變量的思路是：省內(nèi)晉升職位固定且有限的情況下，地級市數(shù)量越多，省內(nèi)GDP錦標賽越激烈，地方政府越有可能制定更高的經(jīng)濟增長目標，而樣本期內(nèi)省內(nèi)地級市數(shù)量是一個固定值，不會受到地區(qū)環(huán)境污染的影響。對于環(huán)境約束目標，選取城市河流密度以及滯后一期環(huán)境約束目標作為其工具變量[18]。以河流密度作為工具變量的思路是：河流密度高的城市，交通運輸成本較低，容易吸引工業(yè)企業(yè)的集聚，國家對這些工業(yè)企業(yè)會進行重點監(jiān)測。為了獲得上級的認可，這些城市地方政府會公布明確的節(jié)能減排目標。而河流密度取決于當?shù)刈匀粭l件，不會受到地區(qū)環(huán)境污染的影響。在估計時，由于地級市數(shù)量和城市河流密度是不隨時間變化的常量，使用地級市數(shù)量和滯后一期經(jīng)濟增長目標壓力的交互項、城市河流密度和滯后一期環(huán)境約束目標的交互項作為工具變量進行估計[28]。

四、實證檢驗與拓展性分析

（一）經(jīng)濟增長目標壓力和環(huán)境約束目標影響環(huán)境污染的基準回歸結(jié)果

表2報告了經(jīng)濟增長目標壓力和環(huán)境約束目標影響環(huán)境污染的基準回歸結(jié)果。列（1）～（3）為采用OLS回歸的估計結(jié)果，列（4）～（6）為采用工具變量法回歸的估計結(jié)果。在工具變量法的回歸結(jié)果中，根據(jù)解釋變量的內(nèi)生性檢驗、工具變量的相關(guān)性檢驗以及工具變量的外生性檢驗結(jié)果，選取的工具變量是合理的。由于模型存在的一定的內(nèi)生性問題，因此，重點關(guān)注工具變量法的回歸結(jié)果。根據(jù)表2的估計結(jié)果可知，cpgdp在各模型中的估計系數(shù)均顯著為正，表明經(jīng)濟增長目標壓力會加劇地區(qū)環(huán)境污染。較大的經(jīng)濟增長壓力容易導致地方政府實施低效或者無效的經(jīng)濟干預，可能會阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、抑制技術(shù)創(chuàng)新和扭曲工業(yè)用地價格，從而加劇環(huán)境污染。gen的估計系數(shù)在大多數(shù)情況下不顯著為負，表明環(huán)境約束目標可能會抑制地區(qū)環(huán)境污染，但是在GDP錦標賽的背景下，環(huán)境治理工具在地方政府追求短期經(jīng)濟增長的過程中容易發(fā)生功能偏離甚至被扭曲，地方政府對環(huán)境約束目標可能會非完全執(zhí)行，環(huán)境約束目標的政策效應(yīng)不能充分體現(xiàn)。列（6）中交互項cpgdp×gen的估計系數(shù)顯著為負，表明經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用會隨著環(huán)境約束目標的引入而減弱，即地方政府雙重目標管理會抑制環(huán)境污染。政府績效考核中環(huán)境約束目標的納入，地方政府會加強環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行強度，其短期經(jīng)濟行為將會受到環(huán)境約束目標的糾偏，環(huán)境約束目標會通過推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進技術(shù)創(chuàng)新和緩解工業(yè)用地價格扭曲，進而削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用。

（二）穩(wěn)健性檢驗

為了驗證基準結(jié)論的穩(wěn)健性，從以下幾個方面做穩(wěn)健性討論：第一，剔除直轄市。由于直轄市在行政級別和制度安排等方面均與其他地級市存在差別，剔除北京、天津、上海和重慶4個直轄市數(shù)據(jù)再次進行回歸。第二，替換被解釋變量。將單位產(chǎn)出的工業(yè)煙塵排放量作為環(huán)境污染的代理變量再次進行回歸。第三，替換解釋變量。將經(jīng)濟增長目標壓力替換為經(jīng)濟增長目標再次進行回歸。第四，采用GMM方法估計?？紤]到環(huán)境污染是一個連續(xù)的過程，上一期污染物的排放量對當期的環(huán)境污染有明顯影響。引入被解釋變量的滯后期，構(gòu)建動態(tài)面板模型。根據(jù)表3可知，經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗后，前文的研究結(jié)論依然成立，表明基準估計結(jié)果具有較強的穩(wěn)健性。

（三）影響機制檢驗

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、技術(shù)創(chuàng)新和土地資源配置三個渠道進行機制討論：（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。選取產(chǎn)業(yè)間結(jié)構(gòu)升級（aindus1it）和產(chǎn)業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)升級（aindus2it）兩個指標。產(chǎn)業(yè)間結(jié)構(gòu)升級（aindus1it），從三大產(chǎn)業(yè)份額比例上的相對變化刻畫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進[29]，如aindus1it=∑3m=1yi，m，t×m，其中yi，m，t表示i地區(qū)第m產(chǎn)業(yè)在t時期占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重。產(chǎn)業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)升級（aindus2it），由于各省市年鑒中未公布地級市制造業(yè)中各分行業(yè)數(shù)據(jù)，故采用生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)從業(yè)人員占服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的比重表示。（2）技術(shù)創(chuàng)新（gpatentit）。選取綠色專利申請數(shù)量作為代理變量，數(shù)據(jù)來源于國家知識產(chǎn)權(quán)局專利數(shù)據(jù)庫。（3）工業(yè)用地價格扭曲（distort）。使用工業(yè)用地出讓最低價標準與實時監(jiān)測的工業(yè)用地價格之間差值的比值來表示[30]，如distortit=（lowpriceit-landpriceit）/lowpriceit，其中，distortit表示i城市在t時期的工業(yè)用地價格扭曲程度，lowpriceit表示i城市在t時期的工業(yè)用地最低價標準④，landpriceit表示i城市在t時期的工業(yè)用地價格。工業(yè)用地價格數(shù)據(jù)來源于國土資源部，利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)搜集了全國每宗土地的成交類型、交易額以及成交面積，然后加總到城市層面，整理得出各城市工業(yè)用地平均價格數(shù)據(jù)。根據(jù)表4的估計結(jié)果可知，各模型中經(jīng)濟增長目標壓力cpgdp的估計系數(shù)在列（1）～（3）中顯著為負，在列（4）中顯著為正，交互項（cpgdp×gen）的估計系數(shù)在列（1）～（3）中顯著為正，在列（4）中顯著為負。結(jié)果表明，經(jīng)濟增長目標壓力會通過阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、抑制技術(shù)創(chuàng)新和加劇工業(yè)用地價格扭曲，進而加劇環(huán)境污染，環(huán)境約束目標的引入會通過推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進技術(shù)創(chuàng)新和緩解工業(yè)用地價格扭曲，進而削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用。

（四）拓展性分析：異質(zhì)性分析與空間溢出效應(yīng)

1. 不同經(jīng)濟發(fā)展水平城市異質(zhì)性分析。為了檢驗地方政府目標管理對環(huán)境污染的影響是否因經(jīng)濟發(fā)展程度的不同而存在異質(zhì)性，將城市劃分為發(fā)達城市和欠發(fā)達城市兩類⑤。最終劃分結(jié)果為發(fā)達城市119個，欠發(fā)達城市164個。估計結(jié)果見表5的列（1）和列（2），可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用在欠發(fā)達城市更大，在發(fā)達城市環(huán)境約束目標的引入削弱了經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用，在欠發(fā)達城市這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著。

2. 不同地理區(qū)位的異質(zhì)性分析。中國各地區(qū)發(fā)展政策、要素稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施等差異明顯，為了進一步考察地方政府目標管理對不同地區(qū)環(huán)境污染的異質(zhì)性，將總樣本分為東部城市和中西部城市樣本組進行檢驗，估計結(jié)果見表5的列（3）和列（4）。可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用在中西部城市更大，在東部城市環(huán)境約束目標的引入削弱了經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用，在中西部城市這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著。

綜合來看，經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用在中西部以及欠發(fā)達城市更大，在東部以及發(fā)達城市這種加劇作用較小。在東部以及發(fā)達城市，環(huán)境約束目標的引入可以削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用，在中西部以及欠發(fā)達城市，這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著。這是因為東部以及發(fā)達城市多為技術(shù)密集型企業(yè)，而中西部以及欠發(fā)達城市多為資本密集型的高污染、高耗能企業(yè)，且相對于東部以及發(fā)達城市，中西部以及欠發(fā)達城市的財政壓力更大，地方政府制定較高經(jīng)濟增長目標驅(qū)動經(jīng)濟增長的積極性更強[31]，因此，中西部以及欠發(fā)達城市經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用更大。另外，中西部以及欠發(fā)達城市的支柱產(chǎn)業(yè)多為高污染、高耗能的工業(yè)企業(yè)，經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)主要依賴資源和能源的投入，地方政府對環(huán)境規(guī)制政策會采取非完全執(zhí)行[32]，環(huán)境約束目標的調(diào)節(jié)效應(yīng)較弱。

3. 空間溢出效應(yīng)分析?？紤]到地區(qū)污染物排放的負外部性以及地方政府目標管理的策略互動行為，那么，城市間的環(huán)境污染、地方政府間目標管理行為在空間上可能存在相關(guān)性，于是構(gòu)建以下空間杜賓模型（SDM）：

其中，i表示城市，t表示年份?！苆≠iwij×pollutionit表示年份t除城市i之外所有城市環(huán)境污染的加權(quán)平均和?！苆≠iwijcpgdpit、∑j≠iwijgenit分別表示年份t除城市i之外所有城市經(jīng)濟增長目標壓力的加權(quán)平均和、環(huán)境約束目標的加權(quán)平均和，wij為空間權(quán)重矩陣元素，考慮到空氣污染向周邊城市擴散的程度往往會隨著距離的增加而減弱，因此，采用反地理距離空間權(quán)重矩陣。矩陣元素是兩地距離dij的遞減函數(shù)，即wij，d=1/dij。Xit表示其他控制變量的集合，與式（1）的變量設(shè)定一致;μi和ηt分別表示城市固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，εit為誤差項;Θ為常數(shù)項參數(shù);ρ為空間自回歸系數(shù)。

采用LM檢驗、LR檢驗以及Wald統(tǒng)計量對空間面板模型進行選擇，確定模型的最終形式為SDM模型。表6報告了SDM模型的估計結(jié)果。表6中SDM模型的估計結(jié)果顯示空間自回歸系數(shù)ρ顯著為正，表明城市之間環(huán)境污染具有明顯的正向空間溢出，當周邊城市污染物排放增加時，本市的污染物排放隨之增加。LeSage和Pace（2009）指出空間回歸模型中利用點估計方法檢驗是否存在空間溢出效應(yīng)存在一定的偏誤，使用基于偏微分矩陣計算得到的間接效應(yīng)估計量進行檢驗是更為有效的方法[33]。為此，參考Elhorst（2014）的方法將各因素對環(huán)境污染的影響分解為直接效應(yīng)和間接效應(yīng)[34]。根據(jù)表6的估計結(jié)果可知，cpgdp的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)均顯著為正，表明經(jīng)濟增長目標壓力不僅會加劇本市環(huán)境污染，也會加劇周邊城市的環(huán)境污染。鄰近城市之間橫向競爭壓力會傳導為地方政府在制定經(jīng)濟增長目標時的競相向上，使得地方政府面臨的增長壓力加大，引起污染物排放的進一步增加。gen的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)估計系數(shù)均不顯著為負，說明在發(fā)展經(jīng)濟的強烈動機下地方政府間會采取環(huán)境規(guī)制的逐底競爭，從而使得環(huán)境約束目標的政策效應(yīng)較弱。交互項cpgdp×gen的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)估計系數(shù)顯著為負，表明雙重目標管理在抑制本市環(huán)境污染的同時，也會對周邊城市產(chǎn)生正外部性，抑制周邊城市的環(huán)境污染。

五、結(jié)論與政策啟示

以上研究表明：（1）經(jīng)濟增長目標壓力會加劇環(huán)境污染，但是在與環(huán)境約束目標的互動中，經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用隨著環(huán)境約束目標的引入而減弱，即地方政府雙重目標管理會抑制環(huán)境污染。（2）經(jīng)濟增長目標壓力會通過阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、抑制技術(shù)創(chuàng)新和加劇工業(yè)用地價格扭曲，進而加劇環(huán)境污染，環(huán)境約束目標的引入會通過推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進技術(shù)創(chuàng)新和抑制工業(yè)用地價格扭曲，進而削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用。（3）在中西部以及欠發(fā)達城市，經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用更大;在東部以及發(fā)達城市，這種加劇作用較小。在東部以及發(fā)達城市，環(huán)境約束目標的引入可以削弱經(jīng)濟增長目標壓力對環(huán)境污染的加劇作用;在中西部以及欠發(fā)達城市，這種調(diào)節(jié)效應(yīng)不顯著?？臻g溢出效應(yīng)分析顯示，地方政府目標管理存在著空間策略互動，經(jīng)濟增長目標壓力不僅會加劇本市環(huán)境污染，也會加劇周邊城市的環(huán)境污染。經(jīng)濟增長目標和環(huán)境約束目標的雙重目標管理不僅會抑制本市環(huán)境污染，還會抑制周邊城市的環(huán)境污染。

為此，提出以下政策建議：

（1） 完善績效考核方式，構(gòu)建目標組合管理體系。地方政府在政策目標設(shè)定時應(yīng)注重長期經(jīng)濟績效，既要關(guān)注經(jīng)濟指標，又要關(guān)注人文環(huán)境指標，從追求“為增長而競爭”的單目標模式向綜合考量經(jīng)濟增長、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、協(xié)調(diào)共享等強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的多目標組合模式轉(zhuǎn)變，形成“為質(zhì)量而競爭”的空間競爭新格局。這就需要從根本上改革與完善現(xiàn)有的政績考核方式：第一，弱化GDP指標的考核。在經(jīng)濟增長目標的設(shè)定上采用“留有余地”的軟約束方式，使得地方政府更有空間進行政策資源的優(yōu)化。第二，增大環(huán)境指標在績效考核中的比重。在環(huán)保目標設(shè)定上采取嚴格的硬約束方式，增大環(huán)境指標在離任審計中的比重，落實環(huán)保終身責任制。此外，環(huán)境指標中還需增加環(huán)保財政資金投入和綠色技術(shù)研發(fā)等具體環(huán)保措施的考核比重，以防止地方政府為完成年度考核任務(wù)，可能會對污染企業(yè)采取關(guān)停或者異地轉(zhuǎn)移等短期處理方式。第三，在績效考核體系中還可以加入新的“標尺”，如民生、法制和科技創(chuàng)新等指標，充分發(fā)揮政績考核的導向和激勵作用，形成強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的目標組合管理體系。

（2） 因地制宜實行目標管理，避免“一刀切”。根據(jù)地區(qū)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，選擇適宜的目標組合管理。東部以及發(fā)達城市具有較高的資源優(yōu)勢，市場環(huán)境和制度建設(shè)也較為完善，市場可以自發(fā)實現(xiàn)產(chǎn)出目標的可能性較大，地方政府應(yīng)該弱化GDP指標的考核，避免造成資源要素配置扭曲。同時，地方政府需要強化環(huán)境約束目標，加大對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，推進綠色金融創(chuàng)新，激發(fā)環(huán)境約束目標的創(chuàng)新補償效應(yīng)。中西部以及欠發(fā)達城市應(yīng)該強化地方政府競爭與環(huán)境保護的協(xié)同機制，推動地方政府競爭綠色化。

（3） 強化多污染物協(xié)同控制，推進區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。地方政府往往只針對某種污染物進行目標控制，忽視其他同等重要的污染物。例如，我們對搜集到的所有政府工作報告，粗略統(tǒng)計污染物中二氧化硫、化學需氧量、氨氮、氮氧化物、二氧化碳分別出現(xiàn)的次數(shù)為785、795、223、200、123次。單目標治理只能解決地方環(huán)境問題的某一方面，對于轄區(qū)的整體性污染控制收效甚微，地方政府根治污染需要多污染物協(xié)同控制。特別是在應(yīng)對全球氣候變化的背景下，地方政府要嚴格控制和減少二氧化碳的排放量，增加碳匯能力，實現(xiàn)碳循環(huán)平衡，盡早完成碳達峰和碳中和的目標。另外，在發(fā)展經(jīng)濟的強烈動機下，地方政府會采取環(huán)境規(guī)制的逐底競爭，引起污染企業(yè)的跨地遷移，進而導致跨界污染。因此，地方政府間要強化聯(lián)防聯(lián)控、流域共治和保護協(xié)作，從分割治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站（https：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/）。

② 對于個別城市某一年份沒有指定具體的經(jīng)濟增長目標，采用該城市最近的5年規(guī)劃中規(guī)定的經(jīng)濟增長目標。

③ 由于各城市政府工作報告中關(guān)于環(huán)境約束目標的表述方式不一致，如有的城市表述為“主要污染物排放減少5%”，有的城市表述為“單位GDP能耗、化學需氧量、二氧化硫排放量分別減少3%、2%、2%”，有的城市表述為“主要污染物排量完成省里下達的任務(wù)”，因此，針對環(huán)境約束目標采用虛擬變量的形式。

④ 《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》根據(jù)土地等級來劃分工業(yè)用地出讓最低價標準，多數(shù)地區(qū)存在著多個等級的土地，通過求不同等級土地的加權(quán)平均，確定該地區(qū)土地的工業(yè)用地出讓最低價標準。

⑤ 關(guān)于城市等級的劃分標準，根據(jù)《第一財經(jīng)周刊》發(fā)布的最新中國城市商業(yè)魅力排行榜，將排行榜中的一線、新一線、二線、三線城市歸為發(fā)達城市，排行榜中四線和五線城市歸為欠發(fā)達城市。

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（責任編輯：寧曉青）

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