深化行政執(zhí)法體制改革 提升生態(tài)環(huán)境保護治理能力

張秕琦

摘要：目前，我國在制定環(huán)境法律和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)方面取得了長足進步，黨和國家非常重視行政執(zhí)法體制改革工作，但違規(guī)執(zhí)法、執(zhí)法不力和執(zhí)法緩慢的問題仍然存在。執(zhí)法問題的根源在于利益相關(guān)者之間產(chǎn)生了利益的沖突，這是主要的原因。法律在平衡利益方面起著重要作用，法律本身并不是真空存在的，相反，在很大程度上它是利益沖突的結(jié)果，并且可能因為需要平衡這些利益關(guān)系而受到巨大的挑戰(zhàn)。因此，深化行政執(zhí)法體制改革責(zé)任重大，應(yīng)當(dāng)引起立法機構(gòu)的高度重視，從而不斷提升生態(tài)環(huán)境治理能力，從源頭上確保環(huán)境的保護和治理工作順利開展。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;體制改革;保護治理;生態(tài)環(huán)境

一、深化行政執(zhí)法體制改革的理論概述

（一）我國現(xiàn)有的環(huán)境法律

我國的環(huán)境法律法規(guī)體系創(chuàng)立于1978年，在《中華人民共和國憲法》第二十六條中正式提出，“國家保護和改善人民生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”。這項規(guī)定要求環(huán)境保護是憲法的重要組成部分，是國家的重要職責(zé)之一。之后，我國加快了構(gòu)建環(huán)境法律體系的步伐，環(huán)境保護立法一直在不斷發(fā)展。這一制度已經(jīng)擴大到地方政府職能，包括從控制和預(yù)防污染立法到保護和節(jié)約自然資源立法。目前，我國環(huán)境法包括全面環(huán)境保護立法、污染防治專項立法、保護和節(jié)約自然資源、把環(huán)境保護擴展到其他立法領(lǐng)域、有關(guān)環(huán)境保護的國際公約和條約的批準(zhǔn)。

（二）深化行政執(zhí)法體制改革

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，近年來，我國的環(huán)境立法已經(jīng)形成了一定的基礎(chǔ)，目前我國正在積極制定有效的實施戰(zhàn)略。現(xiàn)階段，環(huán)境問題還缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法體制作為保障，需要加以關(guān)注。如環(huán)境法的實施屬于行政機構(gòu)的管轄范圍，而不是司法機構(gòu)的管轄范圍。立法機構(gòu)擁有環(huán)境法執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，但實際上，政府并未合理地行使這一監(jiān)督權(quán)。在我國現(xiàn)有的法律中，缺少其他組織和公民在環(huán)境法的參與制度，公眾參與環(huán)境管理程度有限。深化行政執(zhí)法體制改革主要包括設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)、實施生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法改革、流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)等改革措施，以提高環(huán)境治理水平。

（三）深化行政執(zhí)法體制改革提升生態(tài)環(huán)境保護治理能力的意義

行政執(zhí)法體制能夠進一步完善保護環(huán)境的措施，是社會整體環(huán)保意識提高的重要體現(xiàn)。一方面，我國的傳統(tǒng)治理手段出現(xiàn)了環(huán)境保護防治職責(zé)不清、管理力度不夠、保護能力較弱等問題，深化行政執(zhí)法體制改革能夠有效解決長期以來形成的諸多問題，并且加強統(tǒng)籌職責(zé)，有利于制定出統(tǒng)一的生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，深化行政執(zhí)法體制改革從源頭上制定了保護生態(tài)環(huán)境的具體目標(biāo)，運用現(xiàn)代化的治理手段，能夠盡最大可能減少對環(huán)境的破壞，使公眾充分意識到保護環(huán)境的重要性。

二、目前我國行政執(zhí)法體制中存在的問題

我國的環(huán)境執(zhí)法體制，由于監(jiān)督力度有待提升、機構(gòu)改革難度大等原因，與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的行政執(zhí)法體制缺少切合實際情況的指導(dǎo)。了解目前我國行政執(zhí)法體制中存在的問題，提出深化行政執(zhí)法體制改革的有效方法，對于保護環(huán)境、合理利用資源至關(guān)重要。

（一）環(huán)保法律體系尚未完善

自1978年以來，我國形成了比較完整的環(huán)境法體系，保障了人民的環(huán)境權(quán)利，但是，在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一系列的問題。其中，一個重要問題就是對法律研究的不足，造成了法律法規(guī)與環(huán)境保護實踐之間脫節(jié)，容易引起執(zhí)法和守法的懈怠。另一個問題是，立法初期制定法律的速度太快。為了順利完成立法工作，各機構(gòu)為通過某些法律設(shè)定了立法期限。隨后，工作人員過于關(guān)注是否通過這項立法，而不是關(guān)注法律本身的適用性和可行性。

（二）忽略了公眾參與環(huán)境保護的重要作用

公眾參與對提升生態(tài)環(huán)境保護治理水平至關(guān)重要，并且，公眾參與還有利于社會的和諧發(fā)展。目前，我國的公眾參與制度還需要在經(jīng)濟利益與環(huán)境保護之間取得平衡，公眾參與程度較低。此外，雖然法律規(guī)定了具體保護環(huán)境的機制，但給了違法者太多的自由。對于濫用職權(quán)或不履行職責(zé)的執(zhí)法人員，環(huán)境立法規(guī)定只對直接責(zé)任人員給予行政處分，而不是刑事處罰。

（三）對環(huán)境保護的重視程度不足，缺乏環(huán)保意識

國內(nèi)生產(chǎn)總值是衡量我國經(jīng)濟能力的核心指標(biāo)，也是衡量地方政府政績的主要標(biāo)準(zhǔn)。在部分地區(qū)，地方政府過于注重經(jīng)濟利益，忽略了環(huán)境保護的重要性。環(huán)境法律的實施情況取決于地方政府和環(huán)境保護部門。由于國內(nèi)生產(chǎn)總值的重要性，許多地區(qū)政府追求生產(chǎn)總值的增長，而不是全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。事實上，保護生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟增長都至關(guān)重要，都需要引起足夠的重視。

（四）環(huán)境管理機制受行政法規(guī)的約束

環(huán)境管理機制及其責(zé)任分工的相關(guān)規(guī)定，常常分散在各種法律和條例中。由于缺乏關(guān)于環(huán)境管理的明確規(guī)定，這些規(guī)定經(jīng)常變化。這一立法空白造成部分城市設(shè)立了環(huán)境保護管理機構(gòu)，而其他城市則沒有設(shè)立。這些因素都極大地影響了環(huán)境管理部門的司法執(zhí)行機制。

三、深化行政執(zhí)法體制改革是提升生態(tài)環(huán)境保護治理能力的有效措施

（一）采用綠色國內(nèi)生產(chǎn)總值作為標(biāo)準(zhǔn)

綠色國內(nèi)生產(chǎn)總值是對傳統(tǒng)國內(nèi)生產(chǎn)總值的補充，它是通過從傳統(tǒng)的國內(nèi)生產(chǎn)總值中減去自然資源開采和生態(tài)破壞的成本計算出來的，換句話說，國內(nèi)生產(chǎn)總值是根據(jù)環(huán)境成本進行調(diào)整的。傳統(tǒng)的國內(nèi)生產(chǎn)總值是有限的，因為它只代表經(jīng)濟發(fā)展，而沒有考慮到環(huán)境問題。地方政府應(yīng)該更加關(guān)心本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，努力減緩生態(tài)惡化的速度。

（二）改革司法管理機制

司法管理機制改革是一個長期的過程，存在一定的困難。改革司法制度包括改革任命法官和法院判例，即改革政治制度。此外，是否應(yīng)該有一個負(fù)責(zé)部門來管理所有的非政府組織也是值得思考的問題。我國環(huán)境法律體系不斷發(fā)展，法律規(guī)定與原則之間聯(lián)系緊密，政府可以通過制定出適合我國國情的相關(guān)法律解決上述問題。

（三）實行“垂直”管理機制

現(xiàn)有的司法管理機制主要受地方黨委指導(dǎo)及高級法院的監(jiān)督，高級法院負(fù)責(zé)審判及人事事務(wù)。因此，改革司法管理機制的第一步就是要提高司法的獨立性，實行“垂直”管理機制。只有通過這種改革，才能避免地方保護主義，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)。

（四）完善相關(guān)程序，加強公眾參與

我國的環(huán)境法律中，只有關(guān)于公眾參與的一般規(guī)定，缺少概述公眾參與的程序和方法的具體規(guī)定，使得公眾的參與程度較低。此外，中國應(yīng)鼓勵公眾和非政府環(huán)保組織的參與。為了平衡的環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督系統(tǒng)，負(fù)責(zé)部門應(yīng)充分履行執(zhí)法職能、公眾應(yīng)充分履行監(jiān)督職能，企業(yè)應(yīng)充分履行自我監(jiān)督職能。公眾參與到環(huán)境的保護和治理工作中，有利于各部門工作的順利開展，極大了提高了執(zhí)法效率。

四、結(jié)語

在我國，與環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)有很多，但缺乏遵守和執(zhí)行的保障手段。這是由于我國立法目標(biāo)仍未實現(xiàn)，執(zhí)法流于表面，對不遵守規(guī)定的行為處罰力度不夠，受害人沒有得到適當(dāng)?shù)馁r償，一些環(huán)境犯罪行為受到行政處罰而不是刑事處罰等原因造成的。為了克服這些不足，政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境監(jiān)督局，負(fù)責(zé)現(xiàn)場執(zhí)法，把環(huán)境保護機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模較小的獨立實體，改革現(xiàn)有的地方政府績效評估方法及司法管理機制，使法院不受地方政府的影響，建立環(huán)境公益立法，從而深化行政執(zhí)法體制改革，增強公眾對環(huán)境保護的參與性。

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（作者單位：青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

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