教育治理體系下縣域落實(shí)立德樹(shù)人的行動(dòng)邏輯與運(yùn)作機(jī)制

劉志 梁晨曦 彭年強(qiáng)

摘要：教育治理體系和治理能力在總體上對(duì)落實(shí)立德樹(shù)人具有決定作用。聚焦到基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，在“以縣為主”的教育管理體制下，需要將立德樹(shù)人的工作融入?yún)^(qū)域推進(jìn)教育治理體系改革發(fā)展的進(jìn)程，要以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，以制度體系建設(shè)作為健全立德樹(shù)人落實(shí)機(jī)制的工作主線，把握多元治理格局、彈性法治思維、行政行為轉(zhuǎn)變?nèi)笮袆?dòng)邏輯，建立教育治理體系中治理目標(biāo)、治理主體、治理環(huán)節(jié)、治理結(jié)果四大要素的運(yùn)作機(jī)制，推動(dòng)教育治理方式的變革以及高質(zhì)量育人成果的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：落實(shí)立德樹(shù)人；治理體系；制度建設(shè)；行動(dòng)邏輯；運(yùn)作機(jī)制

中圖分類號(hào)：G434 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

* 本文系國(guó)家社科基金“十三五”規(guī)劃 2019年度教育學(xué)重大招標(biāo)課題“立德樹(shù)人的落實(shí)機(jī)制研究”（課題編號(hào)：VEA190002）階段性成果。

堅(jiān)持立德樹(shù)人根本任務(wù)，建立完善的落實(shí)機(jī)制是當(dāng)前推進(jìn)教育現(xiàn)代化、全面提升教育質(zhì)量的重要實(shí)踐課題。黨的十九屆四中全會(huì)指出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，教育部將完善落實(shí)立德樹(shù)人的體制機(jī)制作為推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要著力點(diǎn)。在我國(guó)，縣級(jí)行政區(qū)域是基礎(chǔ)教育具體落實(shí)立德樹(shù)人工作的主陣地，在當(dāng)前推進(jìn)區(qū)域教育治理的過(guò)程中，需要將立德樹(shù)人落實(shí)機(jī)制的科學(xué)建構(gòu)融入縣域現(xiàn)代化教育治理體系建設(shè)，以制度體系建設(shè)為主線，把握教育治理體系下縣域落實(shí)立德樹(shù)人的行動(dòng)邏輯與運(yùn)作機(jī)制。

落實(shí)立德樹(shù)人工作貫穿于教育工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)教育則是推進(jìn)立德樹(shù)人任務(wù)的主要著力點(diǎn)和關(guān)鍵階段。從地方治理來(lái)看，由于我國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制，縣級(jí)政府作為區(qū)域基礎(chǔ)教育治理和落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)教育事業(yè)發(fā)展政策的關(guān)鍵主體，有著獨(dú)特的治理生態(tài)，在區(qū)域性、時(shí)效性、針對(duì)性上擁有優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也面臨著縣域教育治理過(guò)程中的一些特有困境。在教育治理過(guò)程中，縣域落實(shí)立德樹(shù)人工作具體有著怎樣的地位和性質(zhì)？面臨著怎樣的挑戰(zhàn)和訴求？教育治理體系何以發(fā)揮作用、發(fā)揮著怎樣的作用？是非常值得說(shuō)明的問(wèn)題。因此，從政府部門的主體角色出發(fā)，以教育治理體系的視角闡明其在落實(shí)立德樹(shù)人過(guò)程中的價(jià)值，尤其是在區(qū)域落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)過(guò)程中的價(jià)值，是探索健全立德樹(shù)人落實(shí)機(jī)制規(guī)律和方法的理論前提。

（一）最后一公里：縣域落實(shí)立德樹(shù)人工作的特征判斷

縣域教育治理現(xiàn)代化是國(guó)家教育治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[1]。作為基礎(chǔ)教育落實(shí)立德樹(shù)人工作的末梢，縣域治理解決的是落實(shí)機(jī)制中“最后一公里”的問(wèn)題，向上對(duì)接具有統(tǒng)籌規(guī)劃能力的省級(jí)或市級(jí)政府部門，向下直接聯(lián)系到學(xué)校，是行政層面立德樹(shù)人工作的落腳點(diǎn)。

從性質(zhì)上來(lái)看，“以縣為主”的治理體系形成了獨(dú)特的治理生態(tài)，天然地區(qū)別于其他地域范圍的教育治理體系。第一，區(qū)域性。我國(guó)區(qū)域間教育發(fā)展不均衡儼然已經(jīng)成為反復(fù)探討的老問(wèn)題，立德樹(shù)人工作在落實(shí)層面同樣具有很大的地區(qū)差異性，因地制宜的工作有賴于區(qū)域行政部門的支持，“以縣為主”的教育治理體系管轄區(qū)域較小，相對(duì)于上位統(tǒng)籌能力更高的部門來(lái)說(shuō)，可操作性更強(qiáng)，更能真正做到關(guān)心教育、熟悉學(xué)校、挖掘資源、打造品牌。第二，時(shí)效性。落實(shí)立德樹(shù)人是一個(gè)即時(shí)性的工作，時(shí)時(shí)處處要育人。在下達(dá)政策后需要迅速轉(zhuǎn)化到學(xué)校，轉(zhuǎn)化為課程，也需要即時(shí)的交流與反饋，縣域教育行政部門的時(shí)效性足以應(yīng)對(duì)學(xué)校辦學(xué)的效率要求。第三，權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。立德樹(shù)人工作的難處在落實(shí)，“以縣為主”的教育管理體制能夠“問(wèn)責(zé)到縣”，便于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，在權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中盯緊各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)糾正偏差。

（二）分離與協(xié)同：體系視角凸顯縣域落實(shí)立德樹(shù)人的工作痛點(diǎn)

從實(shí)踐層面來(lái)看，縣域立德樹(shù)人落實(shí)問(wèn)題的核心指向一個(gè)主題——教育治理過(guò)程的“分離與協(xié)同”，凸顯了與實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化和落實(shí)立德樹(shù)人工作的現(xiàn)實(shí)矛盾，缺乏科學(xué)完善的制度建設(shè)，桎梏了教育治理主體的張力、嚴(yán)重制約了立德樹(shù)人工作的落實(shí)，不能從根本上提高育人的質(zhì)量。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)縣域落實(shí)立德樹(shù)人已經(jīng)有了一定的討論，也從治理的角度給出了一定的實(shí)踐路徑，但較少?gòu)捏w系的視角來(lái)探討教育的治理問(wèn)題，即使少數(shù)文章談到教育治理體系，也僅是以教育治理的內(nèi)容或結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出來(lái)，而不是在體系視角下指導(dǎo)實(shí)踐。在系統(tǒng)論視域下，教育治理體系不是各部分的簡(jiǎn)單相加，而是由散點(diǎn)到系統(tǒng)，呈現(xiàn)一個(gè)完整科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行協(xié)調(diào)的組織體系，具有整體性和動(dòng)態(tài)性。從整體性來(lái)看，教育治理體系的價(jià)值在于從頂層設(shè)計(jì)的層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域落實(shí)立德樹(shù)人過(guò)程中的各環(huán)節(jié)，將縣域立德樹(shù)人落實(shí)機(jī)制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)資源整合、精準(zhǔn)供給、協(xié)同共治。從動(dòng)態(tài)性來(lái)看，教育治理體系的價(jià)值在于促進(jìn)資源持續(xù)有效流動(dòng)?？h域教育治理的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是資源分配和調(diào)整的過(guò)程。“體系”視角所帶來(lái)的動(dòng)態(tài)性能夠維持縣域教育治理過(guò)程中的資源張力、制度張力與工具張力，有效針對(duì)縣域落實(shí)立德樹(shù)人的根本問(wèn)題，調(diào)整教育治理的目標(biāo)、主體、決策、執(zhí)行與監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的互動(dòng)與博弈。概言之，教育治理體系是從頂層設(shè)計(jì)的視角探討治理問(wèn)題、指導(dǎo)治理實(shí)踐，對(duì)于落實(shí)立德樹(shù)人來(lái)說(shuō)，其整體性與動(dòng)態(tài)性恰恰是回應(yīng)訴求、直擊痛點(diǎn)、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的天然特質(zhì)。

教育治理體系建設(shè)為落實(shí)立德樹(shù)人提供保障要素，而制度體系建設(shè)是教育治理體系建設(shè)的核心，要真正解決好落實(shí)立德樹(shù)人這一重要任務(wù)，還要從制度建設(shè)出發(fā)，明確各主體權(quán)責(zé)，突破縣域教育生態(tài)中的瓶頸問(wèn)題。

（一）制度與規(guī)范：制度體系建設(shè)是教育治理體系的核心要素

教育治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是一個(gè)系統(tǒng)、有機(jī)的整體，包括組織體系、制度體系、運(yùn)行體系、保障體系等不同要素。其中，在教育治理體系中，制度體系是依據(jù)、根本，是決定教育治理體系的關(guān)鍵性要素[2]。教育治理制度體系，是指由一系列既相互獨(dú)立又相互制約的教育體制與機(jī)制構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)。相對(duì)于頂層設(shè)計(jì)的教育治理體系來(lái)說(shuō)，制度體系建設(shè)的主要任務(wù)是在各地、各校的具體應(yīng)用和在地化實(shí)踐，體現(xiàn)為路線圖和時(shí)間表。制度體系解決的是“如何保障治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，直接決定著教育治理體系的成敗[3]。作為一種制度安排，教育治理主要體現(xiàn)為政府及其他組織的權(quán)力分配關(guān)系、動(dòng)力和利益結(jié)構(gòu)，這是教育治理實(shí)踐的基礎(chǔ)。

嚴(yán)格的教育制度建設(shè)能夠?qū)逃ぷ髡叩恼J(rèn)識(shí)、工作態(tài)度、工作方法產(chǎn)生一定的約束，良好的教育制度也能產(chǎn)生激勵(lì)作用，這在一定程度上保障了政府干事、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、一線教師等教育工作者的團(tuán)隊(duì)素質(zhì)。在制度建設(shè)的不斷深化中，政府職能的轉(zhuǎn)變、學(xué)校權(quán)力的調(diào)整都能夠提高辦教育、辦學(xué)的積極性，激發(fā)教育工作者的活力，為立德樹(shù)人的落實(shí)工作做好人力保障。“唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)”的評(píng)價(jià)導(dǎo)向已是痼疾，不科學(xué)的政績(jī)觀、落實(shí)工作口號(hào)化等問(wèn)題無(wú)一不阻礙著立德樹(shù)人工作落在實(shí)處。制度建設(shè)能夠進(jìn)一步推進(jìn)教育治理工作的深入，扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，建立合理的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，為立德樹(shù)人工作打造一個(gè)良好的教育生態(tài)環(huán)境，這才是難點(diǎn)和關(guān)鍵。

（二）高質(zhì)量育人：制度體系建設(shè)為縣域立德樹(shù)人落實(shí)過(guò)程提供反饋回路

如果說(shuō)教育治理體系為縣域落實(shí)立德樹(shù)人工作帶來(lái)了常態(tài)化、制度化與規(guī)范化，那么在此基礎(chǔ)之上，制度體系作為教育治理體系的核心，更是為縣域落實(shí)立德樹(shù)人的過(guò)程帶來(lái)了有序化、動(dòng)態(tài)化和可量化的深度影響。

縣域落實(shí)立德樹(shù)人工作要在已有實(shí)踐基礎(chǔ)上，以完善各項(xiàng)制度建設(shè)為主線，注重各項(xiàng)制度的匹配和銜接，充分發(fā)揮制度體系的動(dòng)態(tài)反饋功能，幫助縣域建立起“反饋—調(diào)節(jié)—修正（增強(qiáng)）”的運(yùn)作機(jī)制。反饋回路源于電子學(xué)理論，是指由兩個(gè)以上的因果鏈?zhǔn)孜蚕噙B形成的閉合回路。反饋回路有正反饋和負(fù)反饋兩種類型，正反饋是增強(qiáng)回路，加入某個(gè)要素后，回路輸出呈增長(zhǎng)樣態(tài)；負(fù)反饋與之相反，為調(diào)節(jié)回路，能夠減少輸出，保持事物的穩(wěn)定性。落實(shí)立德樹(shù)人的制度體系是在縣域?qū)用嬗烧鲗?dǎo)建立的一系列具體制度組成，這些具體制度能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，能否與落實(shí)立德樹(shù)人形成正向互動(dòng)的結(jié)果，要依靠落實(shí)過(guò)程中的反饋回路來(lái)判斷、調(diào)整以及提升。

反饋回路為落實(shí)立德樹(shù)人提供了一種視角、眼光和思維方式，以聯(lián)系的眼光看待立德樹(shù)人落實(shí)機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)，為復(fù)雜的、現(xiàn)實(shí)的教育治理問(wèn)題提供解決方案，厘清思路，找準(zhǔn)起點(diǎn)與終點(diǎn)，查擺問(wèn)題，及時(shí)修正，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量育人。

制度建設(shè)作為教育治理體系的核心，同時(shí)也是立德樹(shù)人落實(shí)的關(guān)鍵，其在落實(shí)立德樹(shù)人工作中具有十分重要的價(jià)值、地位與作用。在明確這一點(diǎn)的前提下，可對(duì)制度建設(shè)提出進(jìn)一步的要求，即把握其行動(dòng)的邏輯與實(shí)施原則，同時(shí)針對(duì)落實(shí)立德樹(shù)人的內(nèi)涵、要求和目標(biāo)制定具體的突破方案。在建立落實(shí)立德樹(shù)人制度體系的前提下，明確以政府為主導(dǎo)的多元主體的權(quán)利職責(zé)是落實(shí)立德樹(shù)人工作的必要條件，而要充分發(fā)揮制度體系的規(guī)范與保障功能和多元主體合作互補(bǔ)的協(xié)同作用，仍需要促進(jìn)法治思維的完善和行政行為的轉(zhuǎn)變，提升制度的執(zhí)行力。這也是立德樹(shù)人工作能否真正落實(shí)的關(guān)鍵步驟。

（一）多元治理格局

治理理論中的社會(huì)解釋理論強(qiáng)調(diào)治理是一種具有開(kāi)放、反思特性的溝通關(guān)系，側(cè)重于各主體合作如何達(dá)成的伙伴關(guān)系[4]。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“辦好教育事業(yè)，家庭、學(xué)校、政府、社會(huì)都有責(zé)任”[5]。立德樹(shù)人工作的落實(shí)不只是政府和學(xué)校的任務(wù)，而需要家庭、學(xué)校、政府、社會(huì)的全方位協(xié)作，形成全社會(huì)關(guān)心、支持和主動(dòng)參與立德樹(shù)人工作的良好氛圍，在這一過(guò)程中政府部門要采取措施推進(jìn)實(shí)現(xiàn)協(xié)同育人的局面。一是要強(qiáng)化政府部門的主導(dǎo)責(zé)任，完善落實(shí)立德樹(shù)人的制度清單，以提升政府部門的指揮力和協(xié)調(diào)力。專注做好政府部門該做的核心職能：服務(wù)、規(guī)劃、政策制定、評(píng)價(jià)、督導(dǎo)等，真正實(shí)現(xiàn)政府作為引領(lǐng)者、服務(wù)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的整體角色[6]。二是要給學(xué)校減負(fù)、松綁，將自主權(quán)還給學(xué)校，政府部門尤其是教育行政部門進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的重要目的，是給教育其他相關(guān)主體讓出發(fā)揮能動(dòng)作用的空間。三是要將家庭教育納入?yún)^(qū)域公共服務(wù)體系，引導(dǎo)家長(zhǎng)樹(shù)立正確的教育觀念，發(fā)揮家長(zhǎng)作為第一任教師的榜樣作用，推動(dòng)家庭教育在學(xué)生德性養(yǎng)成中的關(guān)鍵作用。四是要優(yōu)化社會(huì)育人環(huán)境，培育社會(huì)優(yōu)質(zhì)教育資源，發(fā)揮社會(huì)公益的力量，積極樹(shù)立社會(huì)先進(jìn)典型，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，發(fā)揮社會(huì)學(xué)校系統(tǒng)支撐學(xué)生成長(zhǎng)的積極作用。

（二）彈性法治思維

法治是教育治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和必然要求，要實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化，就必須與法治相結(jié)合，走法治之路。教育治理現(xiàn)代化的過(guò)程就是教育治理法治化的過(guò)程，就是依良法而善治的過(guò)程[7]。健全立德樹(shù)人的落實(shí)機(jī)制要通過(guò)推進(jìn)以制度建設(shè)為核心的縣域教育治理體系的法治改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。

然而，教育法律從動(dòng)議到出臺(tái)必然有滯后性，且多數(shù)法律條文不可能對(duì)所有教育治理問(wèn)題作出過(guò)于細(xì)密的規(guī)定[8]。與此同時(shí)，真實(shí)的縣域教育治理情境樣態(tài)繁雜，因時(shí)、因地而異的特征尤其明顯，立改廢釋的教育法律雖有無(wú)可比擬的改革力度，但也相對(duì)地缺乏靈活性與操作彈性。因此，不僅要重視法律基礎(chǔ)，更要“硬法”“軟法”一起抓，不可重“硬法”，輕“軟法”。軟法通過(guò)其自治性，平衡發(fā)展與法治的關(guān)系，既促進(jìn)發(fā)展，又保障發(fā)展，以人為本，制約官員的政績(jī)沖動(dòng)[9]。因此，根據(jù)立德樹(shù)人的工作要求和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，需要在縣域?qū)用婕訌?qiáng)系統(tǒng)的規(guī)章制度建設(shè)，科學(xué)構(gòu)建和完善教育政策理念學(xué)習(xí)制度、政府部門聯(lián)動(dòng)制度、區(qū)域校內(nèi)外課程融合制度、學(xué)校辦學(xué)及教師激勵(lì)制度、社區(qū)家庭與學(xué)校教育協(xié)同制度、教育質(zhì)量評(píng)價(jià)和教育督導(dǎo)與問(wèn)責(zé)制度等。這些制度是由地方政府作為主導(dǎo)部門所建立的落實(shí)立德樹(shù)人的配套制度，涉及教育治理中的各主體、客體、方式和手段，在運(yùn)用過(guò)程中需要做好匹配銜接、彼此呼應(yīng)，以促進(jìn)形成合力，發(fā)揮整體功能。

（三）行政行為轉(zhuǎn)變

行為方式轉(zhuǎn)變的前提是思維方式的轉(zhuǎn)變?？h域教育治理過(guò)程中思維方式的突破涉及以下幾種行動(dòng)邏輯的理解和運(yùn)用。一是滲透治理理念，縣域教育行政部門存在許多問(wèn)題，如權(quán)責(zé)不明確、職能碎片化等，導(dǎo)致其習(xí)慣于傳統(tǒng)的單一管理模式，依賴于行政級(jí)別制度及經(jīng)驗(yàn)主義，具體在落實(shí)過(guò)程中，政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)變職能，明確服務(wù)型政府的角色，大力挖掘教育信息化等治理手段，綜合運(yùn)用法治、規(guī)劃、政策、信息化等行政措施，加強(qiáng)自身治理能力。二是清朗工作內(nèi)容，實(shí)際上，縣域教育行政部門工作的側(cè)重點(diǎn)多在于外部規(guī)模建設(shè)，較少通過(guò)現(xiàn)代化手段重塑管理流程，提升教育治理能力和服務(wù)水平。基礎(chǔ)教育領(lǐng)域要想突破分?jǐn)?shù)的指揮棒，就要力行改革，突破不科學(xué)的政績(jī)觀，對(duì)偏離“立德樹(shù)人”理念原點(diǎn)的行政行為進(jìn)行查擺與清理，從理念到實(shí)踐由內(nèi)而外地調(diào)整發(fā)展方向。三是貫通融合行動(dòng)，在于對(duì)“點(diǎn)狀”“割裂”“二元對(duì)立”“非此即彼”等思維方式的糾正，避免此類思維方式導(dǎo)致各種教育之力的相互抵消、相互排斥，無(wú)法形成“教育合力”[10]。融合的內(nèi)容不是單一的，包括教育治理目標(biāo)的融合、教育治理主體的融合、學(xué)校育人方式的融合，包括課程的融合、工具的融合等等。四是堅(jiān)定底線，政府思維需要提升教育政策執(zhí)行過(guò)程中的規(guī)范性與專業(yè)性，做到管理教育的人真正懂教育，強(qiáng)化與學(xué)校之間對(duì)于立德樹(shù)人工作的價(jià)值認(rèn)同與倫理認(rèn)同。

縣域教育治理的制度體系是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)決定著立德樹(shù)人工作落實(shí)的成效高低。健全縣域落實(shí)立德樹(shù)人的運(yùn)作機(jī)制要以教育治理體系為統(tǒng)領(lǐng)，以立德樹(shù)人目標(biāo)為核心，在制度體系建設(shè)三大行動(dòng)邏輯的指導(dǎo)下，建立起運(yùn)行暢通、環(huán)節(jié)明確、互動(dòng)有聲、反饋?lái)樌?、回路清晰、調(diào)整靈活的動(dòng)態(tài)運(yùn)作系統(tǒng)。

教育治理是一個(gè)過(guò)程，教育治理方式的改革是一個(gè)不斷迭代、不斷修正的過(guò)程。有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域教育治理體系是一個(gè)由治理目標(biāo)、治理主體和治理環(huán)節(jié)等要素構(gòu)成的完整系統(tǒng)。其中，治理環(huán)節(jié)包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督[11]。該觀點(diǎn)對(duì)于區(qū)域教育體系下的教育治理實(shí)踐具有極大的推動(dòng)作用和積極的指導(dǎo)意義，然而沒(méi)有發(fā)揮出制度體系為區(qū)域教育治理帶來(lái)的動(dòng)態(tài)化優(yōu)勢(shì)。治理環(huán)節(jié)在監(jiān)督體系處戛然而止，該流程是單線的、內(nèi)部的、沒(méi)有結(jié)果反饋的，不符合教育治理改革的初衷，不能真正影響政府行政行為的轉(zhuǎn)變。因此，本文認(rèn)為縣域教育治理體系應(yīng)包含治理目標(biāo)、治理主體、治理環(huán)節(jié)、治理結(jié)果四大要素，以治理結(jié)果達(dá)成治理目標(biāo)的程度為判斷依據(jù)，反饋到治理環(huán)節(jié)，影響決策、執(zhí)行與監(jiān)督，整體形成暢通的運(yùn)作閉環(huán)，如圖1所示。

（一）以治理目標(biāo)為導(dǎo)航，明確立德樹(shù)人的價(jià)值引領(lǐng)

在理論上，貫徹落實(shí)立德樹(shù)人的教育方針，完善教育治理體系建設(shè)，首先就是要解決認(rèn)識(shí)政策理念的問(wèn)題，要通過(guò)專題學(xué)習(xí)制度明確立德樹(shù)人在整個(gè)教育事業(yè)發(fā)展和實(shí)際教育工作中的地位和作用，加強(qiáng)對(duì)政策方針理念的學(xué)習(xí)、解讀和宣傳[12]。這一學(xué)習(xí)制度的建立是為了更好的發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)的作用，涉及教育事業(yè)發(fā)展的各個(gè)主體，應(yīng)從三方面予以落實(shí)：一是正確把握立德樹(shù)人的內(nèi)涵要求和辯證關(guān)系，要充分認(rèn)識(shí)何為立德、何為樹(shù)人、立什么德、樹(shù)什么人的內(nèi)涵[13]， 深刻理解習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的“以樹(shù)人為核心，以立德為根本”的辯證關(guān)系[14]。二是要理解“人才培養(yǎng)是育人和育才相統(tǒng)一的過(guò)程，而育人是本”的育人理念[15]，樹(shù)立正確的人才觀和育人觀。三是要充分認(rèn)識(shí)到唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)的導(dǎo)向所帶來(lái)的弊端，要克服功利主義、形式主義，樹(shù)立人本價(jià)值的教育政績(jī)觀。在實(shí)踐中，明確了應(yīng)該立什么德、樹(shù)什么人之后，縣域教育行政部門應(yīng)以充分挖掘當(dāng)?shù)刭Y源為原則，打造“一縣一品、一校一品、一班一品、一組一品、一事一品”的多元化發(fā)展樣態(tài)，將建設(shè)目光從向外求助轉(zhuǎn)向由內(nèi)生發(fā)，充分利用縣域教育資源，提高教育治理的質(zhì)量與效率。

在實(shí)踐中，各區(qū)域已有一些立德樹(shù)人落實(shí)過(guò)程中關(guān)于價(jià)值引領(lǐng)的探索并形成了案例。從經(jīng)驗(yàn)中看，案例的共性在于價(jià)值引領(lǐng)的落地即是文化引領(lǐng)，路徑是多元的，但目的是一致的，異曲同工之處在于無(wú)論是區(qū)域?qū)用孢€是學(xué)校層面，各組織都將文化探索或理論探索作為實(shí)踐的前提。在文化引領(lǐng)的思路下，各組織獨(dú)樹(shù)一幟，總體來(lái)看主要有以下幾個(gè)抓手，一是辦學(xué)理念，探索校本文化。如松陽(yáng)縣第一中學(xué)秉承 “人道求和·學(xué)道求精”的辦學(xué)理念，以“和合”價(jià)值為導(dǎo)向貫穿于學(xué)校的教育教學(xué)工作當(dāng)中。二是專業(yè)導(dǎo)航，尋求理論引領(lǐng)。如濟(jì)南信息工程學(xué)校在習(xí)近平總書(shū)記提出的“三全育人”理念的指導(dǎo)下，堅(jiān)持“立德樹(shù)人，深耕內(nèi)涵，彰顯特色，服務(wù)發(fā)展”的辦學(xué)理念，打造獨(dú)具特色的“信步德育、三全育人”體系與機(jī)制建設(shè)。三是資源挖掘，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)。如山東省莒南縣教體局挖掘當(dāng)?shù)丶t色資源，將愛(ài)國(guó)主義精神厚植于“紅色教育”課程化，沂蒙精神潤(rùn)校園的實(shí)踐探索中，以對(duì)青少年進(jìn)行政治啟蒙和價(jià)值觀塑造，打造出“一校一品”的紅色教育品牌。四是模式創(chuàng)新，融入革新內(nèi)容。如上海市普陀區(qū)中山北路第一小學(xué)通過(guò)數(shù)字化微視頻的開(kāi)發(fā)運(yùn)用，將德育與信息技術(shù)有效結(jié)合，系統(tǒng)性地進(jìn)行“情景導(dǎo)行，明理導(dǎo)行，自主導(dǎo)行”系列研究。五是問(wèn)題引領(lǐng)，錨準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)因素。如上海師范大學(xué)附屬外國(guó)語(yǔ)中學(xué)以“養(yǎng)機(jī)場(chǎng)”手機(jī)管理模式為例，引導(dǎo)學(xué)生自主管理手機(jī)、合理使用手機(jī)。有文化為導(dǎo)航、多樣手段為抓手，就基本形成了可供參考的操作性經(jīng)驗(yàn)。

（二）以治理主體為依托，確立協(xié)同共治的制度體系

在教育治理體系下，各行為主體利用各自優(yōu)勢(shì)和權(quán)利共同參與教育領(lǐng)域不同問(wèn)題的決策與實(shí)踐而形成多元治理格局，而落實(shí)立德樹(shù)人工作是整體性問(wèn)題，既需強(qiáng)調(diào)多元主體的合作參與，又需凸顯政府在推進(jìn)立德樹(shù)人機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心價(jià)值，因此需要厘清政府部門和其他主體的權(quán)利職責(zé)，明確政府的主導(dǎo)作用和元治理角色[16]，正確認(rèn)識(shí)政府部門在推動(dòng)學(xué)校自主辦學(xué)、促進(jìn)多元主體間實(shí)現(xiàn)協(xié)同落實(shí)立德樹(shù)人中的重要作用，形成政府與學(xué)校、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭等主體之間服務(wù)性、有限管理手段與合作互補(bǔ)模式并存的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)新生態(tài)。由此可見(jiàn)，促進(jìn)各主體角色與實(shí)踐要求的一致性與職責(zé)融合成為提升立德樹(shù)人落實(shí)成效的關(guān)鍵要素。具體來(lái)說(shuō)，需要政府部門圍繞區(qū)域德育工作一體化、德智體美勞五育融合發(fā)展、教師激勵(lì)與專業(yè)提升、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的力量和運(yùn)用信息技術(shù)手段整合優(yōu)化區(qū)域教育發(fā)展平臺(tái)等主要方面為切實(shí)提高育人質(zhì)量進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，完善運(yùn)作機(jī)制，提升執(zhí)行能力。在這一過(guò)程中，關(guān)鍵是要通過(guò)明確職責(zé)、簡(jiǎn)政放權(quán)，將屬于學(xué)校的具體辦學(xué)權(quán)還給學(xué)校，激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力并鼓勵(lì)社會(huì)組織和市場(chǎng)力量參與辦學(xué)。

在協(xié)同共治的制度體系建設(shè)中，多方參與的治理思維貫穿于各個(gè)層面。一是在區(qū)域范圍內(nèi)的橫向協(xié)同，由政府、家庭、學(xué)校、社會(huì)組成了基本的參與要素，并且根據(jù)該區(qū)域具體情況靈活組合，包括但不限于家校協(xié)同、政社協(xié)同、全面協(xié)同等形式，部分地區(qū)在具體項(xiàng)目需求的引領(lǐng)下，挖掘了更為具體的參與要素，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、志愿組織等參與方。二是在單位范圍內(nèi)的縱向協(xié)同，政府、家庭、學(xué)校各個(gè)單元內(nèi)部也融合了多方參與的理念。例如，以學(xué)校為單位的大中小銜接，東北師大附中進(jìn)行了“小初高社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育的一體化模式”的探索。以政府為單位不同行政范圍的結(jié)合，北京中央民族大學(xué)附屬中學(xué)豐臺(tái)實(shí)驗(yàn)學(xué)校在家校村鎮(zhèn)“四位一體”育人實(shí)踐探索中進(jìn)行驗(yàn)證。

（三）以治理環(huán)節(jié)為內(nèi)核，形成融合治理的嶄新格局

在縣域落實(shí)立德樹(shù)人的實(shí)際治理環(huán)節(jié)中，各區(qū)域面臨著立德樹(shù)人主體權(quán)責(zé)不夠明確，合理機(jī)制不夠完善，資源配置不盡合理，資源整合不夠有效，資源開(kāi)發(fā)不成體系的頑疾。在多元治理的格局下，各治理主體應(yīng)貫徹融合意識(shí)，實(shí)現(xiàn)德、智、體、美、勞五育的全面發(fā)展。而立德樹(shù)人落實(shí)機(jī)制的融合不僅僅是五育的融合，更是從目的到手段多方面的融合。一是行政功能的優(yōu)化整合，如內(nèi)蒙古興安盟科右前旗教師發(fā)展中心以優(yōu)化學(xué)科課堂教學(xué)為著力點(diǎn)，由落實(shí)教師素養(yǎng)提升機(jī)制、執(zhí)行課堂教學(xué)提升計(jì)劃、推進(jìn)課程建設(shè)改革行動(dòng)、開(kāi)展階段性經(jīng)驗(yàn)分享活動(dòng)四個(gè)階段組成行動(dòng)鏈條，穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施，建立常規(guī)研訓(xùn)機(jī)制，壓實(shí)壓細(xì)各個(gè)環(huán)節(jié)。二是學(xué)校內(nèi)外的資源融合，如杭州市富陽(yáng)區(qū)擬定富陽(yáng)區(qū)小學(xué)勞動(dòng)教育清單，制定校園勞動(dòng)、農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)、家務(wù)勞動(dòng)和社會(huì)志愿服務(wù)四大勞動(dòng)內(nèi)容清單制度。三是課程教學(xué)的項(xiàng)目融合。以項(xiàng)目化的形式，學(xué)科、教材為載體在課堂教學(xué)中進(jìn)行實(shí)踐探索。如上海市朱行中學(xué)以輕啟“跨界”之旅，共探“融合”之智為主題，架構(gòu)了實(shí)踐育人的綜合實(shí)踐課程體系，構(gòu)建了具身學(xué)習(xí)實(shí)踐樣式，通過(guò)課程開(kāi)發(fā)與實(shí)踐，將勞動(dòng)教育深度結(jié)合學(xué)科育德、跨學(xué)科融合育人、實(shí)踐育人，使學(xué)生感悟充滿新知識(shí)、新技術(shù)、新工藝、新方法的新時(shí)代勞動(dòng)。

（四）以治理結(jié)果為依據(jù)，構(gòu)建回路暢通的循證系統(tǒng)

系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)價(jià)對(duì)教育的發(fā)展具有重要導(dǎo)向作用，在縣域內(nèi)科學(xué)評(píng)價(jià)體系的確立和實(shí)行有利于推動(dòng)立德樹(shù)人工作的有效落實(shí)。當(dāng)前在落實(shí)立德樹(shù)人過(guò)程中的案例經(jīng)驗(yàn)主要集中在對(duì)學(xué)生、教師等群體的評(píng)價(jià)，包括改進(jìn)結(jié)果評(píng)價(jià)、過(guò)程性評(píng)價(jià)、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、增值性評(píng)價(jià)等方面，并取得了可喜的經(jīng)驗(yàn)。然而，當(dāng)前的評(píng)價(jià)體系還不夠完整，一方面是對(duì)治理主體的涵蓋不夠全面，缺乏多方的交互驗(yàn)證與督導(dǎo)體系；另一方面是對(duì)治理結(jié)果的論證不夠明確，還未系統(tǒng)融入治理環(huán)節(jié)，使治理體系首尾貫通。評(píng)價(jià)不僅是作為行動(dòng)的指揮棒，也要作為衡量目標(biāo)達(dá)成度的刻度尺。

在教育治理體系四大要素的運(yùn)作機(jī)制中，形成了兩個(gè)反饋回路：一是調(diào)節(jié)回路，是基于治理環(huán)節(jié)的內(nèi)部自查系統(tǒng)；二是增強(qiáng)回路，是基于治理結(jié)果的外部循證系統(tǒng)。在調(diào)節(jié)回路中，治理環(huán)節(jié)內(nèi)部的決策體系、執(zhí)行體系、監(jiān)督體系形成了由政府主導(dǎo)、學(xué)校落實(shí)、社會(huì)監(jiān)督并反饋回決策體系的自查系統(tǒng)。但由于監(jiān)督的作用有限，只能在操作層面約束政府的行政行為，解決縣域教育行政部門在落實(shí)立德樹(shù)人過(guò)程中面對(duì)的政策失真、權(quán)責(zé)死角、政績(jī)觀不科學(xué)等問(wèn)題。而增強(qiáng)回路是以科學(xué)、客觀的治理結(jié)果為依據(jù)，如果治理成果能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，則凝練經(jīng)驗(yàn)、樹(shù)立品牌、輻射推廣；如果治理成果不甚理想，則查擺問(wèn)題、及時(shí)反饋、調(diào)整決策。以此形成循證系統(tǒng)，依據(jù)證據(jù)進(jìn)行實(shí)踐。也只有科學(xué)、客觀的治理結(jié)果，才能以充分的理由和足夠的質(zhì)料使政府在決策層面做出調(diào)整。

因此，在地方教育行政部門應(yīng)采取以下措施：一是構(gòu)建立德樹(shù)人工作的科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，防止縣域落實(shí)工作碎片化。重點(diǎn)評(píng)價(jià)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量是否落實(shí)立德樹(shù)人的理念目標(biāo)和學(xué)生的綜合素質(zhì)是否得到全面發(fā)展。二是在自我評(píng)估基礎(chǔ)上引入第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展區(qū)域教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)估，優(yōu)化教育管理，促進(jìn)精準(zhǔn)施策。三是加強(qiáng)區(qū)域教育專項(xiàng)督導(dǎo)，根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》的要求，對(duì)政府部門和學(xué)校落實(shí)立德樹(shù)人的工作進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)，推動(dòng)實(shí)施“長(zhǎng)牙齒”的督導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度，提升整體效能[17]。

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作者簡(jiǎn)介：

劉志：講師，博士，研究方向?yàn)榻逃暧^政策分析、社會(huì)與情感教育、智能教育社會(huì)治理。

梁晨曦：在讀碩士，研究方向?yàn)榻逃龑W(xué)原理。

彭年強(qiáng)：講師，碩士，研究方向?yàn)閷W(xué)生思想政治教育。

Action Logic and Operation Mechanism of Fostering Virtue Through Education Under the County-level Educational Governance System

Liu Zhi1，2， Liang Chenxi3， Peng Nianqiang4

（1.Institute of AI Education，SH. East China Normal University， Shanghai 200062； 2.School of Computer Science and Technology， East China Normal University， Shanghai 200062； 3.Department of Education， East China Normal University， Shanghai 200062； 4.Tin Ka Ping Moral Education Research Center， Zhejiang Normal University， Jinhua 3210042， Zhejiang）

Abstract： Educational governance system and governance ability play a decisive role in the implementation of fostering virtue through education. Focusing on the field of basic education， under the county-level education management system， it is necessary to integrate the work of fostering virtue through education into the region， promote the reform and development of education governance system， take practical problems as the guidance， take the construction of system as the main line of improving the implementation mechanism of fostering virtue through education， and grasp the three Action logics of diversified governance pattern， thinking orientation of rule-law and transformation of administrative behavior establish the operation mechanism of the four elements of governance objectives， governance subjects， governance links and governance results in the educational governance system， and promote the reform of educational governance methods and the realization of high-quality educational achievements.

Keywords： fostering virtue through education； governance system； system construction； logic of action； operation mechanism

責(zé)任編輯：趙云建