支付體系監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

高 爽 張文暢

（中國人民銀行長春中心支行，吉林 長春 130000）

一、我國支付體系發(fā)展及監(jiān)管現(xiàn)狀

支付是指收、付款人之間轉(zhuǎn)移貨幣資金的過程。支付體系是指處理經(jīng)濟(jì)社會活動產(chǎn)生的眾多支付業(yè)務(wù)流的專門機(jī)制，其主要包括支付服務(wù)市場主體、支付工具、賬戶、支付系統(tǒng)和管理規(guī)定等，這些組成部分相互聯(lián)系、相輔相成。而支付體系監(jiān)管則是一種旨在促進(jìn)支付體系安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)并能防范支付風(fēng)險(xiǎn)的公共政策行為。因此，對支付體系進(jìn)行監(jiān)管至關(guān)重要、不可或缺。

目前，我國支付市場主體不斷豐富，初步建立了以人民銀行為核心，銀行機(jī)構(gòu)為主體、特許清算機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次支付服務(wù)組織體系。支付工具也逐漸多樣化，形成了以銀行卡、票據(jù)為主體，移動支付、網(wǎng)上支付等新興支付方式為發(fā)展方向的非現(xiàn)金支付工具體系。同時(shí)，支付系統(tǒng)日益多元化，形成了以人民銀行建設(shè)的現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心，銀行機(jī)構(gòu)行內(nèi)業(yè)務(wù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，其他服務(wù)組織支付清算系統(tǒng)為補(bǔ)充的支付清算網(wǎng)絡(luò)體系。

在我國，中國人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國家支付體系建設(shè)并實(shí)施監(jiān)督管理，會同有關(guān)部門制定支付結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)則，保障全國支付、清算系統(tǒng)的安全穩(wěn)定高效運(yùn)行。一直以來，人民銀行積極履行支付體系監(jiān)管職責(zé)，始終將“安全和效率”作為支付行業(yè)的發(fā)展主線和監(jiān)管目標(biāo)，順應(yīng)不同時(shí)期支付體系的發(fā)展特點(diǎn)，適時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路，大力提高監(jiān)管有效性，努力維護(hù)市場秩序，推動我國支付體系監(jiān)管步入新階段。

二、我國支付體系監(jiān)管存在的問題

（一）支付體系的法律基礎(chǔ)尚不夯實(shí)

目前，我國關(guān)于支付體系管理的立法層級較低，除《票據(jù)法》等個(gè)別規(guī)定是以法律形式頒布，其他多為部門規(guī)章和規(guī)范性文件，缺少高層次法律法規(guī)的支持。另外，現(xiàn)有的支付體系管理規(guī)定更多體現(xiàn)為業(yè)務(wù)規(guī)范、業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)操作等內(nèi)容的具體規(guī)定上，操作性較強(qiáng)，但卻各自獨(dú)立，較為分散，尚未將其中普適性的管理要求和原則、規(guī)則上升為支付結(jié)算領(lǐng)域的基本性、統(tǒng)領(lǐng)性制度安排，不利于支付體系發(fā)展和監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)，難以更好地駕馭和前瞻性地指導(dǎo)支付體系發(fā)展與監(jiān)管工作。

（二）多頭監(jiān)管多和協(xié)同監(jiān)管少現(xiàn)象仍存在

目前，我國分業(yè)監(jiān)管模式在一定程度上造成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能交叉和職能空白現(xiàn)象。一是存在監(jiān)管重疊，《中國人民銀行法》明確了人民銀行對我國支付體系實(shí)施監(jiān)督管理的職責(zé)，但涉及到具體業(yè)務(wù)時(shí)，人民銀行仍需會同有關(guān)金融監(jiān)管部門制定相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則。如對銀行卡的監(jiān)管，人民銀行和銀保監(jiān)局都出臺了相應(yīng)的管理規(guī)定，造成一個(gè)業(yè)務(wù)的監(jiān)管被分割成兩部分，降低了監(jiān)管效率。二是個(gè)別領(lǐng)域存在監(jiān)管空白，例如當(dāng)前僅對銀行卡清算機(jī)構(gòu)規(guī)定了相應(yīng)的市場準(zhǔn)入管理制度，其他清算組織雖也是經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立的，但缺乏配套準(zhǔn)入管理制度。此外，缺少對重要支付基礎(chǔ)設(shè)施的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不利于雙向開放環(huán)境下支付體系監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與對話。

（三）支付體系監(jiān)管有效性不足

近年來，隨著新興技術(shù)在支付領(lǐng)域的應(yīng)用，各種創(chuàng)新的支付服務(wù)和產(chǎn)品層出不窮，這極大改變了傳統(tǒng)支付渠道和場景，但也相應(yīng)地增加了監(jiān)管難度，監(jiān)管部門為了有效防范支付領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行制度的各項(xiàng)要求，較少實(shí)行著眼于業(yè)務(wù)本質(zhì)的穿透性管理，易形成“重形式、輕實(shí)質(zhì)”的情況。比如對支付機(jī)構(gòu)的許可續(xù)展和退出環(huán)節(jié)，更多關(guān)注申報(bào)材料形式要件的完備性和合規(guī)性。另外，有些監(jiān)管依據(jù)存在不匹配現(xiàn)象。目前我國對銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要依據(jù)《商業(yè)銀行法》及配套制度，對支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要依據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》等部門規(guī)章，二者都開展支付結(jié)算業(yè)務(wù)，但其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，易造成不公平競爭問題。

三、國外支付體系監(jiān)管概況及經(jīng)驗(yàn)

（一）國外支付體系監(jiān)管概況

1.美國

美國在支付體系監(jiān)管機(jī)制方面，采用聯(lián)邦與州兩級監(jiān)管。在聯(lián)邦政府層面，根據(jù)《多德-弗蘭克法案》，由美聯(lián)儲、財(cái)政部及其他重要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會，負(fù)責(zé)美國金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防控和各監(jiān)管主體的溝通協(xié)商；美聯(lián)儲履行美國中央銀行職責(zé)，有權(quán)制定支付結(jié)算監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，對系統(tǒng)重要性的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行宏觀審慎，同時(shí)在緊急情況下可以對支付體系進(jìn)行全面監(jiān)管。在州層面，各州的金融監(jiān)管部門根據(jù)相關(guān)監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，對州內(nèi)支付服務(wù)組織的支付結(jié)算行為進(jìn)行監(jiān)管。

美國于金融危機(jī)后并未實(shí)施歐洲和日本的單一金融機(jī)構(gòu)實(shí)踐，而是繼續(xù)實(shí)行金融體系多頭監(jiān)管格局。但為了加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，美國出臺了《多德-弗蘭克法案》，該法案強(qiáng)化了美聯(lián)儲在支付結(jié)算體系中的核心監(jiān)管地位和作用，細(xì)化了主要監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括針對系統(tǒng)重要性支付基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)活動，其直接監(jiān)管部門必須與美聯(lián)儲和金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會協(xié)商制定風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定。

2.英國

英國于2008年金融危機(jī)后，對財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局三方監(jiān)管體制進(jìn)行了根本改革，形成了以英格蘭銀行和金融行為局（FCA）為主的“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管模式。英格蘭銀行作為英國的中央銀行，被全面授予宏觀和微觀審慎監(jiān)管職權(quán)，還有對支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)的監(jiān)管職權(quán)，英格蘭銀行還可以具體出臺支付體系監(jiān)管行為規(guī)范，對具有系統(tǒng)重要性的支付結(jié)算機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行審慎監(jiān)管等職能。財(cái)政部有權(quán)指導(dǎo)英格蘭銀行的支付體系監(jiān)管行為，以確保其達(dá)到歐盟或國際標(biāo)準(zhǔn)。審慎監(jiān)管局（PRA）作為英格蘭銀行的下屬單位，其主要職責(zé)是對銀行、住房抵押貸款互助會、信用合作社、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和主要的投資銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。FCA主要負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管局監(jiān)管范圍之外的金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管。支付體系監(jiān)管局是金融行為局的附屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管指定的8個(gè)支付系統(tǒng)。

在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，對于既提供交易所服務(wù)又提供中央對手方清算服務(wù)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)受到英格蘭銀行和金融行為局的雙重監(jiān)管，其中屬于清算所的業(yè)務(wù)由英格蘭銀行監(jiān)管，屬于交易所開展的業(yè)務(wù)則由金融行為局監(jiān)管。

3.新加坡

在新加坡，金融管理局（MAS）是支付體系的監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施與支付相關(guān)的監(jiān)管政策。2006年以前，MAS對支付體系的監(jiān)管依據(jù)較為分散，隨著新加坡支付行業(yè)不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的監(jiān)管框架已滯后于市場發(fā)展，在經(jīng)歷了一系列起草、修改和完善的過程后，MAS于2006年頒布了《支付體系監(jiān)督法》，為其監(jiān)管支付體系提供了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。又隨著新興支付工具和業(yè)務(wù)模式的快速發(fā)展，MAS從2016年開始著手對現(xiàn)有監(jiān)管框架進(jìn)行調(diào)整，最終于2020年1月28日宣布新《支付服務(wù)法案》正式生效。新的《支付服務(wù)法案》進(jìn)一步整合了《支付體系監(jiān)督法》和《貨幣兌換與匯款業(yè)務(wù)法》的相關(guān)規(guī)定，擴(kuò)展了支付業(yè)務(wù)監(jiān)管范圍，同時(shí)鼓勵(lì)支付服務(wù)和金融科技的創(chuàng)新和發(fā)展。

新的《支付服務(wù)法案》將支付進(jìn)行了分類，一類是支付服務(wù)商，主要提供收單、匯款、賬戶發(fā)行等服務(wù)，另一類是支付系統(tǒng)，促進(jìn)參與者之間的資金轉(zhuǎn)移。該法案還規(guī)定了兩套平行監(jiān)管制度，一套是“指定制度”，主要針對直接由金管局指定的維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的大型支付系統(tǒng)，另一套是“許可制度”，其中共設(shè)三種許可：貨幣兌換許可、標(biāo)準(zhǔn)支付機(jī)構(gòu)許可和大型支付機(jī)構(gòu)許可，設(shè)置的主要目的是為了靈活適應(yīng)市場變化。

（二）國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

不同國家和地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律基礎(chǔ)、支付偏好等因素差異，形成了不同的支付體系監(jiān)管框架，但有共同趨勢。

一是法律制度建設(shè)較完善。完善的法律制度建設(shè)能為一國支付體系健康發(fā)展保駕護(hù)航，是相關(guān)監(jiān)管部門依法履行職責(zé)的重要保障。美國、英國和新加坡都能順應(yīng)支付市場變化及時(shí)出臺相應(yīng)法律制度，明確監(jiān)管主體之間的職責(zé)范圍。如美國作為2008年金融危機(jī)的發(fā)源地，于危機(jī)發(fā)生后及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，出臺了《多德-弗蘭克法案》，對現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系進(jìn)行了一系列調(diào)整和補(bǔ)充，明確了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能、監(jiān)管范圍以及監(jiān)管爭議的處理程序等，為維護(hù)美國金融穩(wěn)定起到了重要作用。新加坡為了更好地支持支付領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展，對之前的監(jiān)管制度進(jìn)行了合并，出臺了新的《支付服務(wù)法案》，完善了新加坡支付服務(wù)監(jiān)管依據(jù)。

二是注重宏觀審慎監(jiān)管。后危機(jī)時(shí)代，為更有效地防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，各國著力構(gòu)建以宏觀審慎監(jiān)管為核心的金融監(jiān)管理念，全面完善金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理。支付體系作為金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，支付體系監(jiān)管作為建立宏觀審慎管理框架的重要內(nèi)容，各國都從修訂立法條例入手，完善相關(guān)監(jiān)管依據(jù)。例如美國依據(jù)《多德-弗蘭克法案》，新設(shè)金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會作為宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以此來加強(qiáng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識別和管理，以期維護(hù)市場穩(wěn)定發(fā)展。

三是注重強(qiáng)化中央銀行監(jiān)管職能?？v觀美國、英國和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，其都是通過法律規(guī)定等手段不斷強(qiáng)化中央銀行在各國支付體系監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，建立中央銀行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系。

四、完善我國支付體系監(jiān)管的建議措施

（一）大力推進(jìn)法規(guī)制度建設(shè)，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)

一是根據(jù)支付業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際，著力提升一些現(xiàn)有規(guī)定的法律層級，完善市場競爭的公平制度基礎(chǔ)，更好的促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展。二是以同業(yè)務(wù)監(jiān)管為原則，建立統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，增加支付監(jiān)管法規(guī)制度的權(quán)威性，維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境。三是以夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)為目標(biāo)，加快推動支付體系的基礎(chǔ)性立法工作，提升制度設(shè)計(jì)的統(tǒng)一性、前瞻性和包容性，做好支付結(jié)算體系相關(guān)制度的銜接，著力解決長期困擾支付體系法律建設(shè)的難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題。

（二）集中監(jiān)管職能，堅(jiān)持人民銀行對支付體系的統(tǒng)籌監(jiān)管

一是繼續(xù)強(qiáng)化人民銀行在支付體系監(jiān)管中的核心地位，建議通過法律的形式明確賦予人民銀行全面監(jiān)督并維護(hù)支付體系安全穩(wěn)定運(yùn)行，建立健全支付體系監(jiān)督管理機(jī)制的職責(zé)，并由人民銀行主導(dǎo)制訂支付體系監(jiān)管政策和支付體系發(fā)展規(guī)劃。二是借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)框架下，成立人民銀行牽頭的支付結(jié)算委員會，作為支付體系監(jiān)管的總協(xié)調(diào)者，防范支付風(fēng)險(xiǎn)跨市場、跨系統(tǒng)傳遞，實(shí)現(xiàn)支付體系安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行的目標(biāo)。

（三）優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管有效性

一方面，結(jié)合支付市場新情況、新形勢，進(jìn)一步優(yōu)化“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公司治理”的監(jiān)管模式，調(diào)動各方積極性，形成支付體系監(jiān)督合力，整治市場亂象，有效防范支付業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，探索建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架。將支付體系涉及的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、制度全面納入風(fēng)險(xiǎn)評估及監(jiān)測管理范圍，利用可靠的風(fēng)險(xiǎn)評估方法，準(zhǔn)確測量各支付服務(wù)組織面臨的風(fēng)險(xiǎn)敞口，并評估宏觀經(jīng)濟(jì)和金融市場波動對其造成的影響，根據(jù)支付業(yè)務(wù)規(guī)模、備付金規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重等因素對銀行機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)等進(jìn)行分類監(jiān)管。