生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接規(guī)定反思

高美艷，段中強(qiáng)

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

一、問題的提出

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟(以下簡稱“兩訴”)的銜接機(jī)制，最高人民法院在2019年出臺的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)中作了初步規(guī)定，它的出臺在一定程度上填補(bǔ)了“兩訴”銜接的空白[1]。但是，深入研究后便不難發(fā)現(xiàn)，《若干規(guī)定》中關(guān)于“兩訴”銜接的機(jī)制尚不盡完善。這些問題的存在成為阻礙“兩訴”順暢銜接的桎梏所在。

(一)中止條款不合理

《若干規(guī)定》第十七條：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判?！?1)最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)[EB/OL].(2019-06-05).http:∥www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-162322.html.這一做法是否恰當(dāng)有待商榷。

本文認(rèn)為該規(guī)定不合理。主要理由如下：第一，訴訟中止作為一種訴訟利益，一旦中止訴訟，勢必會對訴訟當(dāng)事人一方造成利益損失，中止環(huán)境民事公益訴訟不僅會造成原告的利益損失，增加訴訟成本，而且也會擠壓社會組織的訴權(quán)空間，打擊社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性。第二，中止訴訟會使得正在進(jìn)行的訴訟處于停滯狀態(tài)，無形之中加重了被告方的訴訟負(fù)擔(dān)。第三，在我國司法資源有限的情況下，不區(qū)分訴訟階段而中止正在進(jìn)行的訴訟，另行啟動一個與前訴事實(shí)相同的訴訟，會造成司法資源的浪費(fèi)，使生態(tài)環(huán)境不能得到及時修復(fù)。

(二)適用范圍界限模糊

適用范圍關(guān)系到環(huán)境受到損害后如何進(jìn)行法律救濟(jì)，對制度的整體架構(gòu)具有基礎(chǔ)性意義，是深入理解制度本質(zhì)的“關(guān)鍵窗口”[2]。對于環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍，可將其概括為：污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益及其他可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到損害的行為所造成的生態(tài)環(huán)境損害。

反觀生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)以及《若干規(guī)定》均采取列舉加排除的方式進(jìn)行了概括。對此，可以將其總結(jié)為以下三類：一是較大及以上的突發(fā)環(huán)境事件；二是特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害事件；三是其他情形。立法者有意要把“兩訴”的適用范圍給區(qū)分開，但似乎并未成功，如何理解生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的“較大及以上突發(fā)環(huán)境事件”中的“較大”以及“其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”中的“其他嚴(yán)重后果”？對于“其他嚴(yán)重后果”筆者發(fā)現(xiàn)各地區(qū)對這一條款的落實(shí)應(yīng)用做法不一，此處試舉兩例加以說明。如《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》在第三條中將其他情形進(jìn)行了具體的規(guī)定，限定為：自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)地園、濕地公園，世界自然遺產(chǎn)、世界文化遺產(chǎn)等區(qū)域受到嚴(yán)重污染、生態(tài)破壞的情形(2)自治區(qū)黨委辦公廳 自治區(qū)人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》的通知[EB/OL].(2018-08-10).http:∥www.gxnews.com.cn/staticpages/20180810/newgx5b6cc466-17556123.shtml.；再如《福建省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》第三條中把其他情形細(xì)化為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)以及陸域生態(tài)保護(hù)紅線以外的其他地區(qū)發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件(3)中共福建省委辦公廳 福建省人民政府辦公廳印發(fā)《福建省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》[EB/OL].(2018-09-29).http:∥fjnews.fjsen.com/2018-09/29/content_21529744.htm.。

綜上，現(xiàn)行法律語境下，適用范圍的用詞模糊，必然會導(dǎo)致“兩訴”分工不清，從而增加“兩訴”銜接的難度。這就可能會再次出現(xiàn)因不確定是否屬于自己的起訴范圍而造成“公地悲劇”(4)當(dāng)資源或財產(chǎn)有許多擁有者，他們每一個人都有權(quán)使用資源，但沒有人有權(quán)阻止他人使用，由此導(dǎo)致資源的過度使用，即為“公地悲劇”。如草場過度放牧、海洋過度捕撈等。的情形，不利于對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行及時恰當(dāng)?shù)木葷?jì)。

二、原因分析

明確現(xiàn)存問題之后，就需要探究產(chǎn)生這些問題的深層次原因究竟為何。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的外在配置以及內(nèi)在構(gòu)造出發(fā)，可以得知，產(chǎn)生前述問題的根本原因在于外在的立法過于分散、不集中、缺少系統(tǒng)的核心立法；從內(nèi)在構(gòu)造層面審視之，主要在于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)不明，這是阻礙“兩訴”順利銜接的關(guān)鍵難題之一。

(一)核心立法缺失

制度的核心在于保障秩序。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一項新型訴訟制度，其目的是為了構(gòu)建更加完善的生態(tài)文明體系，保障環(huán)境治理層面的應(yīng)然秩序。在制度改革初期，國家通過頒布一系列的具體政策，促進(jìn)該項制度的落實(shí)。不可否認(rèn)，政策作為建設(shè)法治中國的有力抓手之一，具有靈活、便利、及時的特點(diǎn)，備受改革者青睞。但同時也要看到政策因其本身的不明確性、不穩(wěn)定性、不規(guī)范性等缺點(diǎn)，會使得制度在實(shí)際運(yùn)行中陷入無法可依以及與其他制度不相協(xié)調(diào)等窘境。本文系統(tǒng)梳理了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的相關(guān)法律文件以說明問題，見表1。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟立法梳理

由表1可以看出，單純依靠政策文件的頒布而沒有法律作為支撐，再好的制度也難以發(fā)揮作用。政策和法律在本質(zhì)上是一致的，到了一定的時機(jī)必須出臺相關(guān)法律方能保障制度更好運(yùn)行。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自2015年提出到2019年《若干規(guī)定》的出臺，用了將近四年的時間，經(jīng)歷了從改革到試點(diǎn)，再到全國推行實(shí)施，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，也暴露出了諸多問題，這些問題非政策文件所能解決，必須由法律作出回應(yīng)。

2019年《若干規(guī)定》頒布以后，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法駛?cè)肓丝燔嚨馈?019年修訂的《中華人民共和國森林法》中提出對于破壞森林資源導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的，相關(guān)主管部門可以依法向人民法院提起訴訟，請求賠償損失。2020年修訂的《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》首次在法律層面對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作出了明確規(guī)定[3]，2020年5月28日發(fā)布的《中華人民共和國民法典》設(shè)專章對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為作出了規(guī)定，其中第一千二百三十四條、一千二百三十五條為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟請求權(quán)提供了基本實(shí)體法依據(jù)。但深入分析后不難發(fā)現(xiàn)，上述法律文件中對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的規(guī)定過于寬泛。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是由適用范圍、資金管理以及與公益訴訟的銜接等規(guī)則共同構(gòu)成，無論是在實(shí)體上還是程序上，都需要有專門立法進(jìn)行明確規(guī)定。而現(xiàn)如今，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟立法呈現(xiàn)出原則化、碎片化、分散化等特征，核心立法的缺失必然不利于該制度的后續(xù)發(fā)展。

(二)訴訟性質(zhì)不明

作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的一項新型訴訟類型，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)直接影響該訴訟程序的運(yùn)行及與其他關(guān)聯(lián)訴訟的銜接整合。然而，不管是《改革方案》抑或《若干規(guī)定》，對此均未予以明確回應(yīng)。

學(xué)界對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)眾說紛紜。“國益訴訟說”(5)參見呂忠梅教授于2018年3月24日在“2018年度中國環(huán)境資源法治高端論壇會議”上的發(fā)言，其發(fā)言題目為“生態(tài)損害賠償訴訟中的問題與對策”。她在發(fā)言中認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府基于自然資源國家所有權(quán)，為履行職責(zé)而提起的訴訟，既不是公益訴訟，也不是普通的民事訴訟，將其稱為國益訴訟是妥當(dāng)?shù)?。http:∥www.riel.whu.edu.cn/view/9246.html.認(rèn)為，在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，省、市級人民政府及其指定的機(jī)關(guān)出于維護(hù)國家利益的目的而代表國家行使索賠權(quán)。相對比之下，環(huán)保組織、檢察院都不具備自然資源國家所有權(quán)人的代表資格，因此，其性質(zhì)應(yīng)該為國益訴訟。“公益訴訟說”(6)參見李摯平于2018年5月31日在“第二屆崇明世界級生態(tài)島環(huán)境司法研討會”上的發(fā)言，其發(fā)言題目為“生態(tài)損害賠償制度的司法適用”。http:∥www.riel.whu.edu.cn/view/9355.html.認(rèn)為，判斷一個訴訟的性質(zhì)，關(guān)鍵在于其訴訟目的，若最終所救濟(jì)的利益是公共利益，則該制度就應(yīng)歸屬于公益訴訟。從保護(hù)生態(tài)環(huán)境本身價值即生態(tài)價值出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟保護(hù)的是一種整體利益、一種非私權(quán)屬性的生態(tài)環(huán)境利益。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)該屬于公益訴訟。“私益訴訟說”認(rèn)為，國家是自然資源的所有權(quán)人，在生態(tài)環(huán)境遭受破壞時，國家作為所有權(quán)人，有權(quán)依據(jù)私法的規(guī)定請求侵權(quán)人承擔(dān)損害賠償責(zé)任[4]?！盎旌显V訟說”認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境與自然資源二者分屬于不同的概念范疇，不能混為一談，前者在本質(zhì)上就是一種公私交錯的訴訟，二者是并列關(guān)系[5]?！疤厥獾沫h(huán)境民事訴訟說”認(rèn)為，從憲法解釋的視角出發(fā)，以憲法層面的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)為基礎(chǔ)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人，能夠更好地實(shí)現(xiàn)《憲法》所規(guī)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)[6]；而“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”認(rèn)為，“兩訴”在功能面向以及原因行為等方面并無本質(zhì)的不同，僅在適用范圍以及起訴主體方面存有差異，環(huán)境民事公益訴訟的大多數(shù)程序規(guī)則都可以為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所運(yùn)用[7]。因此，將其界定為特殊的環(huán)境民事公益訴訟較為合適。

三、“兩訴”暢通銜接設(shè)計

在對上述問題進(jìn)行分析后，可以明確“兩訴”目前需要設(shè)置一個更加科學(xué)、合理的銜接機(jī)制，方能真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度目標(biāo)。在此之前，首先，要明確的就是“兩訴”銜接過程中應(yīng)該遵循什么樣的原則，這對后文銜接機(jī)制的具體設(shè)定起著方向引領(lǐng)的作用。其次，要完善立法，暢通銜接路徑。再次，須明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，夯實(shí)“兩訴”銜接的理論基礎(chǔ)。最后，厘清“兩訴”的適用范圍、起訴順位，補(bǔ)足中止條款，從而實(shí)現(xiàn)“兩訴”銜接機(jī)制的優(yōu)化。

(一)確定原則：為銜接路徑指明方向

首先，在“兩訴”銜接過程中，要恪守的即為合法性原則。所謂合法性原則，是指為了實(shí)現(xiàn)法治這一理想目標(biāo)而需要符合的相關(guān)條件，具體表現(xiàn)為法律條文的設(shè)定，在其法律內(nèi)容的設(shè)定上，要求必須以實(shí)現(xiàn)共同善為目的[8]。具體到“兩訴”銜接的工作，就是要求在搭構(gòu)“兩訴”具體的銜接框架時，不僅要注重程序方面的接洽銜接，而且在實(shí)體內(nèi)容上，也要注重保持與已有的法律法規(guī)體系相協(xié)調(diào)，從全局著眼，做好“兩訴”的銜接工作。

其次，在構(gòu)建“兩訴”銜接機(jī)制時，還需遵循訴訟經(jīng)濟(jì)原則。所謂訴訟經(jīng)濟(jì)原則，就是指用最小的訴訟成本實(shí)現(xiàn)法律效益的最大化，主要包括合理設(shè)置訴訟程序、減少訴訟時間以及對訴訟主體的權(quán)利義務(wù)作出合理的分配三方面內(nèi)容[9]。無論是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件抑或是環(huán)境民事公益訴訟案件，都有著訴訟時間長、標(biāo)的額大、訴訟成本高等特點(diǎn)。典型的案例如泰州天價環(huán)境民事公益訴訟案，該案因?yàn)槠渑袥Q賠償金額高達(dá)1.6億，因而引起了學(xué)界和社會的一片熱議。在該案中，由于標(biāo)的額巨大，法院創(chuàng)新性引入了虛擬治理成本計算法，并探索分期支付等具體責(zé)任履行路徑。盡管如此，泰州市環(huán)保聯(lián)合會最終還是支付了10萬元的鑒定評估費(fèi)。加之環(huán)境案件本身具有極強(qiáng)的專業(yè)性，聘請律師又是一筆不小的開支，同時我國的司法行政機(jī)關(guān)壓力大、事務(wù)多，社會組織數(shù)量少，資金匱乏，而且環(huán)境民事公益訴訟由于我國訴訟制度設(shè)計原因，容易造成訴前程序空轉(zhuǎn)問題，這一切都說明在“兩訴”銜接的過程中需要遵循訴訟經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行制度設(shè)計，從而使有限的司法資源發(fā)揮出最大的價值效用。

(二)完善立法：暢通銜接路徑

正如前文所提出的問題一樣，“兩訴”銜接之所以不暢，其中一個重要原因就是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟立法過于分散化、原則化、碎片化。為此，要解決這個問題，關(guān)鍵在于完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的核心立法，對其中涉及的關(guān)于“兩訴”銜接的實(shí)體以及程序內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。

目前，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟立法主要有以下三種模式：一是對現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改，在其中增設(shè)專章規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；二是在《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》中增設(shè)相關(guān)規(guī)定；三是制定一部專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償法[10]。本文認(rèn)為，首先，在《環(huán)境保護(hù)法》中增設(shè)專章的做法具有立法成本低的優(yōu)勢，但其會不可避免地同環(huán)境法在傳統(tǒng)法價值層面產(chǎn)生碰撞沖突。即便按照此種做法，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在其中也只能起到一個提綱挈領(lǐng)式的政策宣示作用，不能以整體性的視角審視生態(tài)環(huán)境損害問題，難以達(dá)到真正目的，白白浪費(fèi)司法資源。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所涉及的不僅有私法，還有公法?！睹穹ǖ洹纷鳛樗椒ǎ谄渲性O(shè)置一個公私交織的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在法理上邏輯不能自洽，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度關(guān)注的是環(huán)境本身，其不屬于侵權(quán)法上的損害，當(dāng)然也就不能通過《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》獲得救濟(jì)。并且生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不僅包括實(shí)體內(nèi)容，還包括程序性規(guī)則，這些內(nèi)容通過在《環(huán)境保護(hù)法》或《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》中增設(shè)專章來進(jìn)行規(guī)定根本無法實(shí)現(xiàn)。最后，放眼域外，美國和日本是實(shí)行專門立法模式的國家，該模式使生態(tài)環(huán)境得到更為全面的保障。美國的自然資源損害賠償法律體系，主要由《清潔水法》《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》《石油污染法》三部法律構(gòu)成。日本關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律主要有《環(huán)境基本法》以及《公害糾紛處理法》等[11]。實(shí)行非專門立法模式的典型國家當(dāng)屬法國，其在《環(huán)境法典》以及《法國民法典》中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，然而法國的這種侵權(quán)責(zé)任條款綠色化的方式并沒有實(shí)現(xiàn)其傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任相銜接的期望，并且在一定程度上忽略了對環(huán)境本身的救濟(jì)。

綜上，無論是從域外立法經(jīng)驗(yàn)啟示的角度看，抑或是對國內(nèi)關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度立法模式的評析，結(jié)合當(dāng)下我國環(huán)境法典化潮流復(fù)起、國家大力推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的大背景，制定一部系統(tǒng)性、綜合性的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》是較為合適的。

(三)明晰性質(zhì)：突破“兩訴”銜接的理論桎梏

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)的界定是阻礙“兩訴”銜接的關(guān)鍵理論障礙，明晰其性質(zhì)有利于突破“兩訴”銜接的理論桎梏，為后續(xù)銜接路徑掃清障礙。從訴訟目的、訴之利益歸屬層面以及“兩訴”銜接來看，本文認(rèn)為將其界定為特殊的環(huán)境民事公益訴訟是較為妥當(dāng)?shù)摹?/p>

首先，從訴訟目的來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟最終所要實(shí)現(xiàn)的訴訟目的就是保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益免遭侵害，其所維護(hù)的是一種不特定人的公共利益。生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，是一種為不特定多數(shù)人所認(rèn)可、共享且必需的價值體[12]。之所以建立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，目的就是要回歸生態(tài)本身，讓破壞環(huán)境的加害者承擔(dān)責(zé)任，保護(hù)公眾所共享的環(huán)境利益不受損害，真正落實(shí)損害者擔(dān)責(zé)原則，解決“公地悲劇”問題。其次，從訴之利益的歸屬來看，勝訴利益由全民共享[13]。根據(jù)《改革方案》第八條之規(guī)定，賠償義務(wù)人所繳納的賠償金最終都用作了修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，對于無法修復(fù)的，其賠償金上繳國庫，納入同級預(yù)算，最終該筆賠償金的去向依然是服務(wù)于社會大眾。最后，正如前文所述，“兩訴”在訴訟目的以及訴訟請求等方面具有相似性，但生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又有著自己的特色，比如磋商制度。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也不能完全等同于環(huán)境民事公益訴訟，故而將其歸為一種特殊的環(huán)境民事公益訴訟是較為妥當(dāng)?shù)摹?/p>

(四)厘清順位：優(yōu)化銜接機(jī)制

關(guān)于“兩訴”的具體銜接機(jī)制，《若干規(guī)定》作了初步的構(gòu)建，但其中仍不乏粗糙之處，對于“兩訴”的適用范圍以及中止條款需要進(jìn)一步優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)“兩訴”銜接的有序聯(lián)動，發(fā)揮出各自的價值，具體可以從以下兩方面進(jìn)行展開。

1.厘清適用范圍，界分起訴順位。如前所陳，《若干規(guī)定》對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍用詞過于模糊，對于“較大”“重大”“特別重大”以及“其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”等內(nèi)容規(guī)定過于籠統(tǒng)，然而此處所規(guī)定的對生態(tài)環(huán)境損害后果的不同分級卻是區(qū)分“兩訴”的關(guān)鍵標(biāo)志，并對后續(xù)“兩訴”的順位安排也會產(chǎn)生影響。因此，后續(xù)應(yīng)該進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍，通過將損害事件、污染物的種類進(jìn)行類型化處理，從而對損害后果進(jìn)行分級處理。對于生態(tài)環(huán)境損害后果嚴(yán)重的情形統(tǒng)一分配給生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，而對于損害后果較輕的，則交由環(huán)境民事公益訴訟處理，如此實(shí)現(xiàn)二者的有序銜接。

關(guān)于“兩訴”的起訴順位問題。本文認(rèn)為，在“兩訴”適用范圍重疊部分應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先地位。原因如下：首先，根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)有環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，因此在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時，由政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，我們應(yīng)尊重這一履職行為。其次，政府作為賠償權(quán)利人具有較強(qiáng)的威懾力，賠償義務(wù)人面對強(qiáng)大的公權(quán)力往往會積極主動地配合調(diào)查工作，從而能夠極大地促成磋商目的的達(dá)成，提高辦案效率。最后，政府具有社會組織所不可比擬的地位優(yōu)勢。環(huán)境案件取證困難已經(jīng)成為調(diào)查侵權(quán)事實(shí)的一大掣肘，而政府則可以利用其本身所掌握的大量數(shù)據(jù)資源以及強(qiáng)有力的資金保障等優(yōu)勢去進(jìn)行調(diào)查取證，避免生態(tài)環(huán)境因案件辦理過于遲緩而造成損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。而對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用范圍之外，應(yīng)明確社會組織有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，排除政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，保證社會組織的訴訟權(quán)利及訴訟積極性，進(jìn)一步提高對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度。

2.補(bǔ)足中止條款。《若干規(guī)定》第十七條、第十八條對“兩訴”的銜接作了大致規(guī)定，但其中對于先提起環(huán)境民事公益訴訟后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所作出的中止規(guī)定過于籠統(tǒng)，尚需通過補(bǔ)足中止條款來實(shí)現(xiàn)“兩訴”的接駁銜接。而對于“兩訴”的銜接可分為以下兩種情形進(jìn)行討論。

一是先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后提起環(huán)境民事公益訴訟。對于這種情形，在理論界與實(shí)務(wù)界主要形成了三種做法：合并審理、各自審理、中止訴訟。合并審理的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免同案不同判，保證裁判的同一性，提高審判效率，節(jié)約訴訟成本。但合并審理的缺陷在于混淆了“兩訴”的界限，看似是問題的解決辦法，實(shí)則卻是在用“和稀泥”的做法避開問題，容易造成重復(fù)索賠的現(xiàn)象。各自審理的缺陷也顯而易見：首先，不同法院審理并判決不僅不能夠很好地協(xié)調(diào)“兩訴”的訴訟請求，而且還會造成因重復(fù)審理而浪費(fèi)司法資源，并且也有可能造成“撐骨裙效應(yīng)”，影響司法公信力。其次，在對不同案件涉及的同一損害進(jìn)行鑒定時也會因受理法院的不同導(dǎo)致重復(fù)鑒定，增加訴訟成本。最后，在判決生效進(jìn)入執(zhí)行階段時也會產(chǎn)生矛盾。如：不同案件針對同一損害都確定了修復(fù)費(fèi)用，那應(yīng)該如何執(zhí)行？綜上所述，對于此種情況本文贊同《若干規(guī)定》的處理方式——中止訴訟。理由如下：首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件涉及范圍廣、影響大，政府機(jī)關(guān)作為環(huán)境主管部門，本身就擔(dān)負(fù)著保護(hù)環(huán)境的義務(wù)以及對污染環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)管查處的職責(zé)，而且行政手段所具有的高效性、直接性可以及時救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境。其次，政府相比社會組織具有更高的專業(yè)知識和充足的資金保障，更有利于開展訴訟追究加害方責(zé)任，及時充分地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

二是先提起環(huán)境民事公益訴訟后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?！度舾梢?guī)定》第十七條規(guī)定對前訴做中止處理，優(yōu)先審理后訴。對此，本文認(rèn)為鑒于環(huán)境訴訟案件復(fù)雜、訴訟成本高等特點(diǎn)不能一概中止前訴，而要分階段處理。應(yīng)該以一審辯論終結(jié)為時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行劃分，若前訴已經(jīng)一審辯論終結(jié)，說明前案的事實(shí)已經(jīng)基本查清，此時若貿(mào)然中止環(huán)境民事公益訴訟，則會讓先前審理所付出的努力付諸東流，不僅會浪費(fèi)司法資源，而且延長了訴訟時間，無端增加訴累。因此，從訴訟經(jīng)濟(jì)角度考慮，為避免不必要的司法資源浪費(fèi)，這種情形下，應(yīng)該先中止的是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，待環(huán)境民事公益訴訟審理完畢后再就生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟未處理的訴訟請求進(jìn)行審理。若環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)進(jìn)入審理，但還未到一審辯論階段，此時再行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，那么就根據(jù)《若干規(guī)定》的處理方式——中止環(huán)境民事公益訴訟。具體操作流程如圖1所示。

圖1 中止條款優(yōu)化流程圖

綜上所述，對于“兩訴”具體銜接的做法，學(xué)界及實(shí)務(wù)界都提出了不同的做法，本文通過對比不同的方案，認(rèn)為中止審理的做法更具有優(yōu)勢，但是《若干規(guī)定》中對中止條款的設(shè)置不盡合理，需要進(jìn)行制度的優(yōu)化。為此，本文從訴訟經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，提出應(yīng)該以一審辯論終結(jié)為判斷是否中止審理的節(jié)點(diǎn)，以期為實(shí)踐中“兩訴”更好地銜接有所增益。

四、結(jié)語

目前，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作依然任重而道遠(yuǎn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為推動構(gòu)建新時代生態(tài)文明體系的有力抓手之一，一方面要不斷發(fā)揮其制度優(yōu)勢，另一方面也必須要重視與既有的環(huán)境民事公益訴訟相銜接。“兩訴”本身所存在的諸多相似性、契合性，使得“兩訴”在并行過程中沖突不斷。盡管2019年出臺的《若干規(guī)定》對“兩訴”的起訴順位、審理規(guī)則等作出了大致規(guī)定，《民法典》第一千二百三十四、一千二百三十五條也為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了實(shí)體法依據(jù)，但對于“兩訴”的性質(zhì)，適用范圍等方面依然模糊不清。為此，本文通過界定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，優(yōu)化《若干規(guī)定》中的部分條款，提出要制定一部關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的系統(tǒng)性立法，從而加強(qiáng)“兩訴”的通暢銜接，協(xié)調(diào)各方利益，調(diào)動各方積極性，以期為更好地完善生態(tài)環(huán)境司法救濟(jì)機(jī)制提供管窺之見。