生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者農(nóng)產(chǎn)品合格證的使用意愿及影響因素

孫永軍，羅良

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 法律系，江蘇 南京 210095）

食用農(nóng)產(chǎn)品合格證是指食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食用農(nóng)產(chǎn)品自行開具的質(zhì)量安全標(biāo)識(shí)。根據(jù)2016 年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法》（試行）等文件精神，農(nóng)業(yè)部決定在河北、黑龍江、浙江、山東、湖南、陜西六省展開試點(diǎn)。2017 年中辦、國(guó)辦發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》。根據(jù)上述《意見》，2019 年4 月20 日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)召開食用農(nóng)產(chǎn)品合格證試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)暨座談會(huì)，研究全面試行的工作方案，將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度向全國(guó)推廣。依據(jù)《合格證管理試點(diǎn)辦法》規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開具，開具的方式采用自我檢測(cè)、委托檢測(cè)、內(nèi)部質(zhì)量控制和自我承諾四種形式，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者選擇。我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證試點(diǎn)是以強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任為導(dǎo)向和出發(fā)點(diǎn)的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開具合格證就成為合格證制度實(shí)施的關(guān)鍵。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度是否能夠得到有效的實(shí)施，不僅取決于制度的客觀必要性，而且也有賴于市場(chǎng)主體對(duì)這一制度的主觀態(tài)度。因此，相關(guān)的政策制定和實(shí)施不能無視農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主張，只有將外在的社會(huì)需求轉(zhuǎn)化為合格證開具主體內(nèi)在的真實(shí)意愿和訴求，合格證制度才具有較強(qiáng)的可行性?！百x予結(jié)果以合法性的，是意愿的形成過程［2］?！倍降啄男┮蛩赜绊懞椭萍s著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)合格證的使用意愿？本研究對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開具食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的認(rèn)知情況及影響因素進(jìn)行研究，希望為我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度的完善提供參考。

一、對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者食用農(nóng)產(chǎn)品合格證使用意愿的調(diào)查統(tǒng)計(jì)

2019 年，在相關(guān)部門的組織下，圍繞上述主題采用問卷方式對(duì)試點(diǎn)省份進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)查的范圍包括浙江（162 份）、山東（187 份）、河北（315 份）、陜西（182 份）四個(gè)省，共計(jì)隨機(jī)發(fā)放問卷846 份。問卷的結(jié)果較為全面地反映了農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者對(duì)合格證制度的看法。同時(shí)還對(duì)其他一些地區(qū)實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品合格證制度的可行性進(jìn)行了考察，未試點(diǎn)地區(qū)主要選擇在江蘇省、河南省、山東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的四個(gè)市，共計(jì)發(fā)放問卷211 份。隨機(jī)發(fā)放對(duì)象主要是合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和企業(yè)負(fù)責(zé)人、種植大戶及其他經(jīng)營(yíng)主體（包括中小散戶）。

（一）受訪對(duì)象基本情況

1. 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體身份

根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，在試點(diǎn)地區(qū)，合作社有190家，占比22.5%，家庭農(nóng)場(chǎng)有159 個(gè)，占比18.8%，公司企業(yè)158 家，占比18.7%，種植大戶155 個(gè)，占比18.3%，其他經(jīng)營(yíng)主體有180 個(gè)，占比21.3%。（注：缺失數(shù)據(jù)4）；在未試點(diǎn)地區(qū)，合作社有28 家，占比13.3%，家庭農(nóng)場(chǎng)有47 個(gè)，占比22.3%，公司企業(yè)42 家，占比19.9%，種植大戶75 個(gè)，占比35.5%，其他經(jīng)營(yíng)主體有15個(gè)，占比7.1%。（注：缺失數(shù)據(jù)4）

2. 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的年齡

在試點(diǎn)地區(qū)，30 歲以下占4.3%，31～41 歲占 27.7%，41～55 歲占 55.2%，55 歲以上占12.8%。（注：缺失數(shù)據(jù)1）；在未試點(diǎn)地區(qū)，30歲以下占6.6%，31～41 歲占 24.6%，41～55 歲占53.6%，55 歲以上占15.2%。

3. 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的文化水平

在試點(diǎn)地區(qū)，小學(xué)學(xué)歷占6.6%，初中占33.5%，高中占38.9%，大專以上占20.7%。（注：缺失數(shù)據(jù)3）；在未試點(diǎn)地區(qū)，小學(xué)學(xué)歷占4.7%，初中占27.5%，高中占33.2%，大專以上占33.2%。（注：缺失數(shù)據(jù)3）

4. 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)品種

在試點(diǎn)地區(qū)，蔬菜占比最大，約為50.2%。水果占比12.9%，畜禽占11.8%，水產(chǎn)6%，糧油占7.1%，茶葉占4.1%。（注：缺失數(shù)據(jù)7）在未試點(diǎn)地區(qū)， 糧油占比約23.7%， 水果占22.7%，畜禽占13.7%，水產(chǎn)占3.8%，蔬菜占18.5%，茶葉占0.5%。（注：缺失數(shù)據(jù)3）

5. 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體年銷售收入額

在試點(diǎn)地區(qū)，10 萬元以下占比最多，占44.1%， 10 萬 元 ～50 萬 元 居 于 其 次 ， 占 比34.5%，50 萬元～100 萬占比 9.7%，100 萬元～500 萬元占比7%，500 萬元以上占比4.4%；在未試點(diǎn)地區(qū)，10 萬元～50 萬元占比最多，占44.1%，10 萬元以下居于其次，占比29.4%，50萬元～100 萬元占比9%，100 萬元～300 萬元占比4.3%，300 萬元～500 萬占比 2.8%，500 萬元～1000 萬元占比2.4%，1000 萬以上占比6.2%。

6. 使用合格證情況

試點(diǎn)地區(qū)受訪者中，使用合格證的占比71.3%，未使用合格證的占28.7%。

圖1 試點(diǎn)地區(qū)問卷對(duì)象的經(jīng)營(yíng)組織形式構(gòu)成情況

（二）調(diào)查內(nèi)容及相關(guān)數(shù)據(jù)

圍繞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格證制度的使用意愿及可能存在的主要影響因素，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者展開了較為廣泛的調(diào)查和走訪，并從以下方面取得了可供參考的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

1. 對(duì)合格證制度必要性的認(rèn)知

在試點(diǎn)地區(qū)，84%的受訪者認(rèn)為合格證很有必要，只有5.9%的受訪者認(rèn)為沒有必要。在未試點(diǎn)地區(qū)也做了調(diào)查，受訪者中愿意實(shí)施的占大多數(shù)，但還有30%的農(nóng)戶持觀望態(tài)度，這一比例之所以比試點(diǎn)地區(qū)高，其原因應(yīng)是對(duì)該制度不了解，對(duì)其功能也不明確所致。但盡管如此，未試點(diǎn)地區(qū)66.7%的受訪者仍認(rèn)為合格證可以加強(qiáng)農(nóng)戶的質(zhì)量意識(shí)，61.2%的受訪者認(rèn)為合格證可以規(guī)范生產(chǎn)者的行為，只有12.4%的受訪者認(rèn)為現(xiàn)有的制度已經(jīng)夠用了沒有必要設(shè)合格證制度。上述調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均認(rèn)可合格證的必要性。

調(diào)研表明，合格證是否能夠保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、促進(jìn)銷量、增加效益是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體愿意使用合格證的重要因素。在試點(diǎn)地區(qū)的多項(xiàng)選擇問卷中，65%的受訪者將“產(chǎn)品質(zhì)量有保障”作為愿意使用合格證的原因，在諸多因素中列第一位。而在未試點(diǎn)地區(qū)，90%的受訪者選擇將“是否有利于提高質(zhì)量”作為影響執(zhí)行合格證意愿的因素。由此可以看出，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升作用，而這是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體愿意使用合格證的重要因素。關(guān)于合格證對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量是否確實(shí)有促進(jìn)作用，試點(diǎn)地區(qū)50.2%的受訪者認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品合格證對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全保障有很大的促進(jìn)作用，41%的受訪者認(rèn)為有一定作用，僅有8.7%的受訪者認(rèn)為完全沒有作用或者作用輕微。結(jié)合上面試點(diǎn)地區(qū)71.3%實(shí)際合格證使用率、84%的受訪者認(rèn)為有必要性，調(diào)查結(jié)果表明，廣大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者普遍認(rèn)識(shí)到了提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要性，農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行合格證的使用不僅出自政府的推動(dòng)，也逐漸成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的自覺行為。同樣也有相當(dāng)一部分農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格證之所以必要原因在于可以幫助提高產(chǎn)品的銷量。在試點(diǎn)地區(qū)48%的受訪者選擇將“產(chǎn)品效益提升”作為愿意使用合格證的原因。在對(duì)未試點(diǎn)地區(qū)的問卷中，89%的受訪者選擇將“能否增加產(chǎn)品的銷量”作為影響執(zhí)行合格證意愿的因素。事實(shí)上，很多受訪者之所以將“產(chǎn)品質(zhì)量有保證”或“是否有利于提高質(zhì)量”作為影響其使用合格證意愿的重要因素，其本身也隱含著這樣一種想法，即合格證不僅可以促使提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，同時(shí)也客觀上可以起到證明自身產(chǎn)品合格，從而提高產(chǎn)品銷量的功能。

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的年齡、學(xué)歷等因素是否會(huì)影響其實(shí)施合格證的意愿？本研究將受訪者的年齡、學(xué)歷與合格證實(shí)施意愿的選項(xiàng)進(jìn)行交叉制表，分析后發(fā)現(xiàn)，受訪者的年齡因素與合格證實(shí)施意愿之間表現(xiàn)為弱相關(guān)性，而受訪者的學(xué)歷因素與合格證實(shí)施意愿之間則沒有相關(guān)性。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，年齡在30 歲以下的主體認(rèn)為設(shè)置合格證制度很有必要的比率為77.7%，年齡在31～41 歲之間的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)為設(shè)置合格證有必要的比率最高，達(dá)到92.3.%，年齡在41～55 歲認(rèn)為設(shè)置合格證制度有必要的比率為85.1%，而年齡在55 歲以上認(rèn)為需要設(shè)置合格證制度的比率僅有62.9%。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)看，認(rèn)為設(shè)置合格證制度的必要性與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體年齡（在31 歲以后）呈負(fù)相關(guān)分布，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體年齡越大，使用合格證的意愿越不強(qiáng)烈。而本研究將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的文化水平與設(shè)置合格證是否有必要這一選項(xiàng)交叉制表，并未發(fā)現(xiàn)其存在相關(guān)性。

另外，由于我國(guó)目前在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量方面已存在“三品一標(biāo)”制度，且一些地區(qū)已開始實(shí)施追溯碼，因此在存在“三品一標(biāo)”和追溯碼的條件下生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者能否接受農(nóng)產(chǎn)品合格證，也是調(diào)查的一個(gè)重點(diǎn)。在試點(diǎn)地區(qū)的846 份問卷中，51%的受訪者認(rèn)為合格證可以和“三品一標(biāo)”合并使用；43%的受訪者認(rèn)為應(yīng)理清合格證、追溯碼以及“三品一標(biāo)”的關(guān)系；29%的受訪者認(rèn)為合格證和追溯碼的功能差不多，應(yīng)當(dāng)只搞一套。由此可見，大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)為合格證與“三品一標(biāo)”可以一起使用，但要理清二者之間的關(guān)系。而對(duì)于取消“三品一標(biāo)”只搞合格證一套模式僅有不到6%的受訪者認(rèn)同，這也表明，現(xiàn)有的“三品一標(biāo)”模式已相對(duì)完善，新實(shí)施的合格證模式在目前尚不能替代已有的制度。

2. 對(duì)合格證所導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)成本增加的感受

實(shí)施合格證會(huì)帶來成本，是否會(huì)影響到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施合格證的意愿呢？對(duì)于這一點(diǎn)，在試點(diǎn)地區(qū)，接近80%的受訪者認(rèn)為實(shí)施合格證幾乎沒有增加成本或者增加了一些成本，但還可以接受。根據(jù)了解，試點(diǎn)地區(qū)為了推廣合格證政策，證明一般由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一制作后免費(fèi)提供給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，也就是說政府承擔(dān)了合格證打印所需的人力、設(shè)備和材料成本，而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者只需根據(jù)自身情況按要求進(jìn)行填寫。但盡管如此，仍然有61%的受訪者認(rèn)為，成本問題是影響其合格證使用意愿的重要因素。然而這個(gè)因素在未實(shí)行試點(diǎn)的地區(qū)，反映的數(shù)據(jù)有所不同，接近88%的受訪者認(rèn)為，使用合格證增加的人力、財(cái)力成本很重要或重要，是應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)鍵因素。出現(xiàn)以上數(shù)據(jù)上的差異其實(shí)很正常，未試點(diǎn)地區(qū)受訪者擔(dān)心增加成本的心理可以理解。而試點(diǎn)地區(qū)的受訪者已經(jīng)使用了合格證，實(shí)踐證明沒有增加多少成本，所以對(duì)成本這個(gè)因素相對(duì)不敏感。

3. 對(duì)合格證主體與品種范圍的選擇傾向

試點(diǎn)地區(qū)24.7%的受訪者認(rèn)為合格證的使用應(yīng)當(dāng)限于規(guī)模主體，不應(yīng)當(dāng)要求小散戶使用合格證，41%的受訪者認(rèn)為無論企業(yè)、大戶、小戶、散戶應(yīng)當(dāng)一視同仁，全部使用合格證。對(duì)是否應(yīng)該在所有農(nóng)產(chǎn)品品種上實(shí)行合格證制度，14%左右的受訪者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)選擇部分農(nóng)藥殘留風(fēng)險(xiǎn)較高的產(chǎn)品使用合格證，19%左右的認(rèn)為所有農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)使用合格證。

4. 對(duì)合格證開具依據(jù)與形式的偏好

調(diào)查表明，合格證的易用性也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者接受合格證所考慮的一個(gè)重要方面，占比達(dá)到63%。其中關(guān)于開具依據(jù)，《合格證管理試點(diǎn)辦法》規(guī)定了四種合格證的開具依據(jù)，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查，采用自我檢測(cè)形式開具合格證主體有233 個(gè)，占比27.5%，以委托檢測(cè)形式的有266個(gè)，占比31.4%，以內(nèi)部質(zhì)量控制開具的有181個(gè)，占比21.4%，以自我承諾形式開具的有143個(gè)，占比16.9%。（注：數(shù)據(jù)缺失23）在未試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)如果實(shí)施該制度，農(nóng)戶會(huì)傾向于使用哪種確保合格的方式進(jìn)行了調(diào)查，受訪者選擇以自我檢測(cè)形式開具合格證的主體有89 個(gè)，占比45%，選擇委托檢測(cè)形式的有48 個(gè)，占比24%，選擇內(nèi)部質(zhì)量控制開具有24 個(gè)，占比12%，選擇自我承諾形式開具的有37 個(gè)，占比19%。（注：數(shù)據(jù)缺失13）至于內(nèi)部質(zhì)量的控制方式，在對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研中，在回答“如何保障您的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格”的問題時(shí)，有74%的受訪者表示其通過生產(chǎn)過程控制，82%的受訪者表示其通過嚴(yán)控投入品（農(nóng)藥、獸藥、肥料等）質(zhì)量，48%的受訪者通過內(nèi)部質(zhì)量檢測(cè)，而沒有內(nèi)部質(zhì)量控制措施的只有不到4%。由此可見，生產(chǎn)者對(duì)自身農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的把控主要體現(xiàn)在生產(chǎn)過程和農(nóng)藥化肥兩個(gè)方面，而未采取任何保障措施的還是少數(shù)。

關(guān)于合格證開具的形式，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研，對(duì)合格證開具的形式，希望采用“合格證+追溯碼”的最多，有358 份；認(rèn)為“三品一標(biāo)（無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及地理標(biāo)志）”、追溯碼、檢驗(yàn)檢疫證明應(yīng)當(dāng)視為合格證（等效證明） 的次之，有341 份；單獨(dú)采用“合格證”有322 份；采用“合格證+三品一標(biāo)”的位列第三，有289 份。

5. 政府相關(guān)措施與合格證開具意愿的關(guān)系

調(diào)研表明，政府是否有鼓勵(lì)合格證實(shí)施的措施也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體愿意使用合格證的重要因素之一。在試點(diǎn)地區(qū)的問卷中，49%的受訪者選擇將“政府有鼓勵(lì)措施”作為愿意使用合格證的原因，在諸多因素中列第二位；在未試點(diǎn)地區(qū)的問卷中，將“是否與補(bǔ)貼或扶持政策掛鉤”作為影響執(zhí)行合格證意愿的重要因素的占85%，這些都說明政府對(duì)合格證的鼓勵(lì)、推動(dòng)和扶持政策是合格證實(shí)施的重要因素。另一方面，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的嚴(yán)格監(jiān)管也對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者使用合格證的意愿起到很大程度的促進(jìn)作用。在試點(diǎn)地區(qū)，61%的受訪者表示其農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品進(jìn)入交易市場(chǎng)時(shí)，市場(chǎng)要求提供合格證，31%的受訪者表示市場(chǎng)并未要求其提供合格證。而交易市場(chǎng)查驗(yàn)了合格證之后，也并非不再核查農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際質(zhì)量狀況，有87%的受訪者表示提供合格證之后，市場(chǎng)仍然進(jìn)行抽檢。在調(diào)研中，受訪者認(rèn)為影響其嚴(yán)格遵守合格證制度的因素主要有：71%的試點(diǎn)地區(qū)受訪者選擇“政府監(jiān)管是否到位”；63%的受訪者選擇“是否有嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制”；而非試點(diǎn)地區(qū)70%生產(chǎn)者的受訪者選擇“是否有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)”；60%的受訪者選擇“是否有完備的監(jiān)督機(jī)制”?？梢娛茉L者普遍認(rèn)為，要使合格證制度真正落實(shí)并發(fā)揮效用，除生產(chǎn)者自身的責(zé)任心外，嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制和完備的監(jiān)督機(jī)制都是同樣重要的。

從以上調(diào)研結(jié)果可知，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者贊成實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品合格證制度，認(rèn)為對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升有促進(jìn)作用。試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品合格證制度四年之久，對(duì)合格證實(shí)施的正面效益有實(shí)際感受，相較于未試點(diǎn)地區(qū)對(duì)合格證政策的實(shí)施更加理解與支持，呈現(xiàn)出了一個(gè)更高的支持率。但對(duì)于合格證使用的品種和范圍等一些具體問題，仍然存在一定的分歧。

二、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者合格證使用意愿的因素分析

圖2 試點(diǎn)地區(qū)合格證使用意愿影響因素問卷調(diào)查情況

“公共政策的規(guī)范性體現(xiàn)了構(gòu)成該社會(huì)生活共同體成員的普遍意志，公共政策的合理性和合法性由此而獲得［3］?！焙细褡C的政策設(shè)計(jì)，不能無視市場(chǎng)主體的自身意愿。在我們的調(diào)查中，盡管多數(shù)受訪者從其社會(huì)責(zé)任感出發(fā)對(duì)合格證的推廣措施加以認(rèn)同，但將這價(jià)值取向行為轉(zhuǎn)化為實(shí)際的合格證出證意愿仍然存在著諸多需要解決的技術(shù)問題，涉及到復(fù)雜的利弊權(quán)衡。而這是評(píng)估該項(xiàng)政策相關(guān)措施科學(xué)性、合理性和可行性的重要出發(fā)點(diǎn)之一。通過調(diào)查和分析，本研究認(rèn)為目前一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之所以缺乏使用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格證的意愿，主要存在以下幾方面的制約因素。

（一）合格證政策設(shè)計(jì)中的功能定位問題

任何政策，都不是憑空產(chǎn)生的，而是根植于一定的社會(huì)發(fā)展需要?！稗r(nóng)業(yè)政策對(duì)象能否接受某項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策和接受程度如何，主要取決于農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行與人們切身經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系和農(nóng)業(yè)政策與人們行為方式的關(guān)系［4］?！鄙鐣?huì)發(fā)展的需要，又往往是通過社會(huì)主體對(duì)自身利益訴求形式加以體現(xiàn)的。從理論上說，一項(xiàng)政策能夠滿足的社會(huì)訴求越多，程度愈充分，受益者愈眾，則其生命力也越強(qiáng)。而政策滿足社會(huì)需求的直接途徑則又是通過其具體功能加以實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)產(chǎn)品合格證有助于保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，這是農(nóng)產(chǎn)品合格證主要的功能，也是其得以應(yīng)運(yùn)而生的根本原因。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者構(gòu)成了基本的主體。就消費(fèi)者來說，合格證制度較好地滿足了其質(zhì)量安全保障的訴求，但作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者一方，其對(duì)合格證的訴求則相對(duì)更為復(fù)雜。一方面絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者也是不同農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者，因此關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量必須得到保障，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者在這一訴求上無疑存在交集，這也是在調(diào)查中大部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為合格證制度有其必要性的原因，但是，在政策設(shè)計(jì)上僅僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品合格證的質(zhì)量安全保障功能是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者從其商業(yè)地位出發(fā)，本能地會(huì)將一項(xiàng)政策對(duì)其產(chǎn)品銷路和經(jīng)營(yíng)效益的影響作為最為重要因素之一而加以考量。如果合格證對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的收入產(chǎn)生不了增益效果，則政策的推行只能依賴于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的自覺性和外在的社會(huì)壓力，必然難以真正轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者內(nèi)在的意愿和動(dòng)力。目前有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品合格證政策的既有規(guī)定，仍然存在著片面強(qiáng)調(diào)其質(zhì)量保障目標(biāo)的傾向，政策功能單一，并未能更多地體現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者包括提高產(chǎn)品銷量在內(nèi)的其他訴求。也正是因?yàn)槿绱?，一部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為，由于已有“三品一標(biāo)”，有無食用農(nóng)產(chǎn)品合格證都能進(jìn)入市場(chǎng)銷售，合格證并不能提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因而在推行的過程中表現(xiàn)得比較消極，持觀望態(tài)度，甚至有個(gè)別生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為這項(xiàng)工作沒有去做。這部分受訪者認(rèn)為，既然現(xiàn)在有“三品一標(biāo)”，就說明產(chǎn)品質(zhì)量安全沒有問題，就沒有必要再搞一個(gè)合格證制度。這里除了生產(chǎn)者對(duì)新生事物不夠熟悉而產(chǎn)生的自然抗拒心理的原因外，和現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品合格證功能單一也有一定關(guān)系。就目前而言，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地證明、購銷憑證、檢疫合格證明、其他合格證明文件都可作為進(jìn)入市場(chǎng)銷售的有效憑證，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證不是產(chǎn)品質(zhì)量安全的唯一憑證。因此，如何在政策設(shè)計(jì)中，除質(zhì)量安全保障外，為農(nóng)產(chǎn)品合格證提供有別于“三品一標(biāo)”的額外“附加”功能，并將現(xiàn)有的“三品一標(biāo)”標(biāo)識(shí)，其他的證明文件與合格證有效整合、協(xié)調(diào)是制定合格證政策時(shí)必須面對(duì)的問題。否則，有一部分經(jīng)營(yíng)主體難免會(huì)認(rèn)為合格證不能提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，合格優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品無法實(shí)現(xiàn)質(zhì)優(yōu)價(jià)高，也不能帶來其他什么積極效益，因此合格證作用不大，而這一情形導(dǎo)致合格證推廣使用的價(jià)值無法完全顯現(xiàn)。

（二）合格證出具的資金和成本問題

合格證的資金來源和成本是影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者出具意愿的另一重要因素，高額的投入和成本必然會(huì)損害生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者收益，并成為合格證推廣的主要阻礙?！叭粢樌瓿蓪?duì)經(jīng)濟(jì)過程的調(diào)節(jié)，關(guān)鍵在于發(fā)揮成本原則的作用［5］?！蓖茝V合格證，必然會(huì)增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的勞動(dòng)力成本和物化成本，只是由于合格證開具的具體要求目前尚不確定，因此其成本的巨細(xì)仍有待進(jìn)一步評(píng)估?，F(xiàn)在試點(diǎn)地區(qū)，受訪人員對(duì)合格證成本反應(yīng)不夠突出，一個(gè)重要原因是這些成本部分由政府承擔(dān)了。如果試點(diǎn)結(jié)束后合格證應(yīng)用于全國(guó)所有的食用農(nóng)產(chǎn)品上，政府承擔(dān)大部分的成本不夠現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)從整體上看，農(nóng)產(chǎn)品多數(shù)自動(dòng)化程度不高，加上農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性流動(dòng)快，很難做到每批產(chǎn)品都出具合格證。另外，對(duì)于大部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體，要求其以檢測(cè)為手段提供“合格證明文件”，也會(huì)增加其額外的投入?？梢灶A(yù)見，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證全國(guó)推開后，成本問題將會(huì)凸顯。關(guān)于合格證的印制和發(fā)放，目前還有不同的意見和看法，其中一種觀點(diǎn)認(rèn)為合格證由中央農(nóng)辦或者農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)行發(fā)放最好；而另一些人則認(rèn)為讓農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一印制合格證供生產(chǎn)者、收購者免費(fèi)領(lǐng)取使用推廣不起來，財(cái)政也不一定能支撐；另外，如果農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一印制企業(yè)使用，使用的時(shí)候要每一張?zhí)顚懫髽I(yè)名稱且蓋章，增加了工作量，而企業(yè)自己印制就不存在這個(gè)問題。但生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體自己印制量大經(jīng)費(fèi)需求多，小生產(chǎn)者不一定能夠承擔(dān)，如何將合格證實(shí)施的成本在政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間分配，是必須要認(rèn)真考慮的問題?！安皇艹杀臼找娣治鲋笇?dǎo)的規(guī)制措施是指在沒有對(duì)可能的后果認(rèn)識(shí)清楚前就采取規(guī)制措施——或者說是盲目采取的規(guī)制措施［6］?！闭叱杀镜膬?yōu)化直接關(guān)系到政策效益的好壞［7］。因此，如何合理降低食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的開具成本，成為決定制度設(shè)計(jì)成功與否的關(guān)鍵因素。

（三）合格證具體規(guī)則的可操作性問題

從調(diào)查情況看，合格證目前在開具依據(jù)、開具形式等方面的規(guī)定，仍然存在著較多的不合理的地方，導(dǎo)致一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者出具合格證面臨較多的現(xiàn)實(shí)困難，無形中增加了交易的難度，也必然會(huì)制約生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開具合格證的積極性。

首先是合格證的開具依據(jù)存在著一定的混亂現(xiàn)象。根據(jù)目前的規(guī)定，合格證開具必須以一定的質(zhì)量保障措施為前提，生產(chǎn)者、收購者可選擇自檢合格、委托檢測(cè)合格、內(nèi)部質(zhì)量控制合格和自我承諾合格四種方式之一證明或承諾農(nóng)產(chǎn)品符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)定最初的出發(fā)點(diǎn)是為了給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供更多的選擇，但由于四種證明依據(jù)性質(zhì)相差極大，標(biāo)準(zhǔn)不一，難免在適用中產(chǎn)生混亂，以致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無所適從，而且也為各地出臺(tái)不同的“土政策”創(chuàng)造了條件。在實(shí)踐中合格證開具多用快速檢測(cè)法，而快速檢測(cè)不可能把所有的項(xiàng)目都檢測(cè)到，因此很多人認(rèn)為自檢和委托檢驗(yàn)都不靠譜，不能用速測(cè)代表合格；有人認(rèn)為自我承諾和內(nèi)部質(zhì)量控制必須同時(shí)具備才能開具合格證；也有人認(rèn)為自檢和委托檢驗(yàn)應(yīng)該放在等效證明里面；還有人認(rèn)為證明類型應(yīng)該簡(jiǎn)單化，將自檢和委托檢測(cè)合并為一個(gè)，內(nèi)部質(zhì)量控制也應(yīng)包括自我承諾。有些試點(diǎn)地區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)測(cè)站提供免費(fèi)檢測(cè)，這是與合格證制度的宗旨不相符合的，合格證的宗旨是倒逼生產(chǎn)者承擔(dān)主體責(zé)任，而如果由政府提供檢測(cè)，檢測(cè)合格后一旦進(jìn)入市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問題，責(zé)任由誰來擔(dān)會(huì)造成矛盾，政府是監(jiān)督者，不該承擔(dān)由生產(chǎn)者承擔(dān)的事情。

其次是合格證的開具方式。目前，合格證格式不統(tǒng)一，各地合格證上的內(nèi)容不盡相同，造成開具的合格證五花八門，不僅給消費(fèi)者造成不必要的困擾，在一定程度上降低了合格證的“信用”，同時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在產(chǎn)品銷往不同地區(qū)出證時(shí)就必須耗用大量時(shí)間了解各地的具體要求，增加了合格證出具的難度。另外，雖然合格證填寫、打印對(duì)文化程度要求不高，但有些合格證填寫項(xiàng)目比較多，內(nèi)容比較繁瑣，手工填寫時(shí)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。特別對(duì)一些中老年生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，填寫和打印合格證成了一個(gè)額外的負(fù)擔(dān)，這也是造成一些中老年相對(duì)于年輕生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)合格證接受程度更低的一個(gè)重要原因。此外，要求所有的農(nóng)產(chǎn)品“一品一證”不現(xiàn)實(shí)，比如預(yù)包裝禮盒菜多為混合裝箱，少則幾種，多則十幾種，就會(huì)出現(xiàn)一箱多證的問題。更何況大部分的農(nóng)產(chǎn)品都是以散裝為主，交易數(shù)量少，批次多，極易出現(xiàn)重復(fù)出證。

（四）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系可能造成的人為扭曲問題

公共政策是“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威的分配”［8］。一項(xiàng)好的政策“應(yīng)當(dāng)這樣設(shè)計(jì)，以便事情無論變得怎樣，作為結(jié)果的分配都是正義的［9］。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政策的推出應(yīng)當(dāng)兼顧形式公平和實(shí)質(zhì)公平的需要，而不能由于政策的制定而人為扭曲既有的平等競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從而造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不平等待遇，而這往往在具體政策制定中被忽視。從調(diào)查情況看，一部分農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之所以對(duì)合格證制度的推廣心存顧慮，其中一個(gè)很重要的原因是擔(dān)心合格證制度的全面推廣，會(huì)由此改變其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位，而這一心態(tài)在中小散戶中尤其突出。試點(diǎn)地區(qū)開證主體一般是以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、合作社、種養(yǎng)大戶為主，是否要求小戶、散戶開具合格證有較大爭(zhēng)議。理論上小散戶納入合格證管理有助于規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，但小散戶生產(chǎn)規(guī)模小資金有限，如果沒有合格證就全都取締，容易導(dǎo)致更多的社會(huì)問題。而且，由于中小散戶在資金、人力、技術(shù)、知識(shí)等方面的先天劣勢(shì)，合格證制度如果不能對(duì)其給予更多的照顧，則很容易進(jìn)一步惡化這一群體在市場(chǎng)中本身競(jìng)爭(zhēng)地位，這也是很多中小散戶缺乏使用合格證意愿的重要原因，也是制度設(shè)計(jì)不能不予考慮的重要因素。

（五）反向推動(dòng)機(jī)制缺位的問題

“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的執(zhí)行［10］?！鞭r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者缺乏使用合格證的意愿，還有一個(gè)重要的原因在于目前政策上對(duì)合格證的推行沒有建立必要的反向推動(dòng)機(jī)制，以至制度的實(shí)施缺乏一定強(qiáng)制力。合格證在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的作用是為食品經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)貨查驗(yàn)提供憑據(jù)［11］。然而在農(nóng)產(chǎn)品全國(guó)大流通的格局下，大部分地區(qū)市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)并未將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為入市交易的憑證，市場(chǎng)索證不到位，導(dǎo)致大部分外地蔬菜、水產(chǎn)品、鮮禽蛋收購商進(jìn)行收購時(shí)，不主動(dòng)向生產(chǎn)者所要合格證。在市場(chǎng)環(huán)節(jié)，集中交易市場(chǎng)開辦者為了自身利益，不愿把關(guān)口卡的太死，有無合格證均能夠到市場(chǎng)正常銷售，因此市場(chǎng)環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，形成不了倒逼機(jī)制，影響了合格證的推廣使用。因此，實(shí)踐部門普遍認(rèn)為合格證管理必須和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制結(jié)合起來，而不能只是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部獨(dú)自承擔(dān)實(shí)施。此外，農(nóng)產(chǎn)品異地流通的現(xiàn)象比較普遍，如果試點(diǎn)范圍有限，各地準(zhǔn)入條件不一，市場(chǎng)執(zhí)行難度較大，也會(huì)影響合格證的推行和市場(chǎng)倒逼機(jī)制的形成。另外，目前政策上對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的合格標(biāo)準(zhǔn)的判斷不明確，對(duì)不開具合格證的農(nóng)戶怎么進(jìn)行處罰，以及有合格證的農(nóng)產(chǎn)品不合格如何處理，缺乏相關(guān)法律規(guī)定。有必要加大監(jiān)督監(jiān)測(cè)工作力度，對(duì)合格證開具的有效性進(jìn)行監(jiān)管，健全完善合格率考核制度。

三、提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者合格證使用意愿的政策路徑

應(yīng)當(dāng)說現(xiàn)在無論是政府、消費(fèi)者還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品合格證實(shí)行的必要性，已達(dá)成了普遍的共識(shí)，這為政策的推廣打下了良好的基礎(chǔ)。但也應(yīng)當(dāng)看到，合格證的成功與否，不僅取決于這一政策是否符合食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保障的社會(huì)需求，而且在很大程度上有賴于政策本身設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性。建議通過以下途徑，在政策制定中克服目前制約生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者合格證使用意愿的諸多因素，從而使這一制度成為一項(xiàng)利國(guó)利民的政策措施。

（一） 在開具的主體范圍的確定上應(yīng)遵循突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)的方式

為了保持溯源環(huán)節(jié)的連續(xù)和完整性，雖然在理論上在食用農(nóng)產(chǎn)品的流通中生產(chǎn)者或其他銷售者均需開具質(zhì)量合格證，以便對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行全過程的管理。但是考慮到開具合格證的成本，應(yīng)將開具合格證限于重點(diǎn)環(huán)節(jié)及領(lǐng)域?！敖灰壮杀菊螌W(xué)如同交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)，如果所有的參加者都可以找到節(jié)約交易成本的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施機(jī)制的方法，那么就可以從交易中獲益［12］。”食用農(nóng)產(chǎn)品收購后會(huì)經(jīng)歷儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、批發(fā)、零售各個(gè)環(huán)節(jié)，可能歷經(jīng)多個(gè)經(jīng)銷商，而目前要求每一個(gè)經(jīng)銷環(huán)節(jié)都出具合格證，成本太高，對(duì)小散農(nóng)戶來說，尤其難以承擔(dān)。“任何制度的產(chǎn)生和選擇都是人們對(duì)其成本和收益進(jìn)行比較的結(jié)果，人們選擇執(zhí)行某種公共政策的依據(jù)是這種政策安排能否帶來的凈收益［13］?！币虼耍诤细褡C的開具主體上，可以從政策上留足空間，采取分階段推進(jìn)的方法。在合格證推出初期，可以抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)，例如批發(fā)市場(chǎng)，不僅由于其產(chǎn)品交易數(shù)量較大，對(duì)產(chǎn)品總體質(zhì)量水平的影響度高，而且經(jīng)營(yíng)者一般具備一定規(guī)模，應(yīng)要求其出具合格證，其余的銷售環(huán)節(jié)，則可通過銷售合同進(jìn)行追責(zé)，待條件成熟后再通過政策的修訂，將合格證的開具主體擴(kuò)展至食用農(nóng)產(chǎn)品的所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。這一做法可以起到以點(diǎn)帶面，發(fā)揮“一張小小的合格證發(fā)揮了倒逼生產(chǎn)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)，保障食品安全的作用”［14］。

（二） 在開具依據(jù)的適用上實(shí)現(xiàn)品質(zhì)保證與質(zhì)量控制方式的脫鉤

根據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度全面實(shí)行實(shí)施方案（討論稿）》的規(guī)定，生產(chǎn)者、收購者可選擇自檢合格、委托檢測(cè)合格、內(nèi)部質(zhì)量控制合格和自我承諾合格四種方式之一證明或承諾農(nóng)產(chǎn)品符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的做法在為食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者提供了更多的選擇，有利于在控制產(chǎn)品質(zhì)量的同時(shí)，降低合格證的開具成本。但是在合格證中注明合格證的開具依據(jù)，則仍然會(huì)帶來較多的問題。如果僅從成本和方便的角度出發(fā)，最簡(jiǎn)便且易推廣的措施就是通過自我承諾開具合格證［15］。但對(duì)小散農(nóng)戶和中小銷售者來說，如果在合格證中注明是采用內(nèi)部質(zhì)量控制或自我承諾合格方式，則往往無形中會(huì)給購買方造成其品質(zhì)保障不如自檢或第三方檢測(cè)的認(rèn)知效果，一些中小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者甚至因此被迫采用高成本第三方檢測(cè)方式或要求政府部門進(jìn)行普遍性檢測(cè)。而對(duì)規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和銷售者而言，特別是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，其采用自檢或第三方檢測(cè)方式的相對(duì)成本雖然低于普通農(nóng)戶，但如果檢測(cè)投入不能在產(chǎn)品的價(jià)格中得到應(yīng)有體現(xiàn)，也會(huì)降低其利潤(rùn)，因而同樣會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)中的不公。所以，較為可行的辦法是既在政策中規(guī)定合格證的多種形式的開具依據(jù)，以便食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及銷售者做出選擇，同時(shí)又在合格證的開具信息中實(shí)現(xiàn)品質(zhì)承諾與質(zhì)量控制方式的“脫鉤”，即生產(chǎn)者和銷售者無需在合格證中注明質(zhì)量控制方式，從而避免不公平競(jìng)爭(zhēng)情況的出現(xiàn)，并且也可以防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格因?yàn)闄z測(cè)成本而大幅提高，以至損害消費(fèi)者的權(quán)益。

（三） 在開具信息的選擇上同時(shí)兼顧必要性和公平性

從滿足消費(fèi)者知情權(quán)和政府監(jiān)管需求的角度考慮，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證上至少應(yīng)包括產(chǎn)品名稱和數(shù)量、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者信息、確保合格方式、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者蓋章或簽名、開具日期等五類基本信息［7］。但對(duì)具體的開具信息，仍需要科學(xué)加以確定，以免給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者造成不必要的負(fù)擔(dān)。特別對(duì)于小散農(nóng)戶而言，從交易便捷的角度出發(fā)，可規(guī)定其對(duì)消費(fèi)者出具的合格證可免予填寫產(chǎn)品數(shù)量（重量）。而產(chǎn)品產(chǎn)地，由于可以起到說明產(chǎn)品來源，并進(jìn)而防范出現(xiàn)假冒產(chǎn)地的違法銷售和宣傳行為的作用，因此有必要加以標(biāo)明。至于生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者的信息（名稱、地址、聯(lián)系方式），是對(duì)產(chǎn)品合格證開具主體的基本情況的描述，當(dāng)然也是合格證應(yīng)當(dāng)標(biāo)明的信息。但需要注意的是，與工業(yè)產(chǎn)品不同，我國(guó)目前占相當(dāng)比例食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者或銷售者是以個(gè)人的身份存在，因此這些信息還在一定程度上涉及到個(gè)人的信息安全。更何況，由于農(nóng)產(chǎn)品的個(gè)人生產(chǎn)者或銷售者在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上無法與規(guī)模生產(chǎn)者或銷售者相抗衡，如果過度提供生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者信息，可能導(dǎo)致小散農(nóng)戶即使在銷售領(lǐng)域也無法與大型合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)在同一條件下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。這一現(xiàn)象在城區(qū)超市中更容易產(chǎn)生，在完全公開生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者身份信息的情形下，由于消費(fèi)者在購買食用農(nóng)產(chǎn)品時(shí)更傾向于選擇規(guī)模生產(chǎn)者或銷售者的產(chǎn)品，而超市經(jīng)營(yíng)者為了表明自身產(chǎn)品來源的可靠性，也不愿接納小散農(nóng)戶和個(gè)人中間商進(jìn)入超市，從而導(dǎo)致數(shù)量龐大的小散農(nóng)戶和個(gè)人中間商游離于“農(nóng)超對(duì)接”等市場(chǎng)體系之外，甚至被迫以不平等的條件將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓給規(guī)模生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，以至造成小散農(nóng)戶和個(gè)人中間商經(jīng)營(yíng)困難。因此，生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者身份信息的提供，一方面是產(chǎn)品質(zhì)量溯源必需具備的條件，另一方面其程度和形式不應(yīng)對(duì)小規(guī)模生產(chǎn)或銷售者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生不利的影響。本研究認(rèn)為，在今后全國(guó)統(tǒng)一的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證及質(zhì)量追溯平臺(tái)建立后，上述信息的提供完全可以采用由生產(chǎn)者或銷售者向平臺(tái)注冊(cè)身份，平臺(tái)提供身份代碼的方式合理加以解決。

（四） 在樣式制作上需適應(yīng)功能多樣化、差異化需求

鑒于目前合格證在試點(diǎn)中不同地區(qū)對(duì)樣式要求不一，今后有必要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一格式要求。但同時(shí)需要考慮的是，不同規(guī)模的生產(chǎn)主體對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品合格證有著不同的理解和要求，特別是對(duì)于產(chǎn)值較高的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)，希望借力食用農(nóng)產(chǎn)品合格證提升企業(yè)的品牌效應(yīng)，提高企業(yè)產(chǎn)品的附加值［17］。而合格證除表明質(zhì)量合格之外，還承載著信息披露功能，如果能充分發(fā)揮這一功能，幫助消費(fèi)者選購商品，使優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值得到充分體現(xiàn)，則更能充分發(fā)揮合格證的作用。據(jù)有關(guān)研究表明，效益提升是影響合格證使用的重要因素之一［18］。因此，在基本樣式統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，合格證上的記載事項(xiàng)應(yīng)該允許差異化，由經(jīng)營(yíng)者酌情選擇附加一些其他與產(chǎn)品有關(guān)的信息，例如合格證附加“三品一標(biāo)”等質(zhì)量標(biāo)識(shí)，通過差異化的產(chǎn)品信息表達(dá)，指引消費(fèi)者進(jìn)行選擇，從而充分發(fā)揮合格證在產(chǎn)品推介方面的作用，滿足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的銷售需求。另外，生產(chǎn)者、銷售者也可以在附加說明欄聲明產(chǎn)品的保質(zhì)期，以及產(chǎn)品的儲(chǔ)存和運(yùn)輸條件，從而對(duì)超過保質(zhì)期的產(chǎn)品以及銷售后因其他經(jīng)營(yíng)者原因造成的產(chǎn)品不合格起到免責(zé)作用。

（五） 在出具方式上應(yīng)采用規(guī)范統(tǒng)一的溯源編碼，同時(shí)積極推動(dòng)電子合格證

合格證的出具一方面需體現(xiàn)差異化的需求，同時(shí)也應(yīng)保證主要程序和信息的規(guī)范統(tǒng)一，有利于開證監(jiān)管和產(chǎn)品溯源。一方面，合格證的開具主體是經(jīng)營(yíng)者，不應(yīng)由政府統(tǒng)一打印。另一方面，政府也必須通過監(jiān)管和服務(wù)的方式，保證合格證出具在基本程序和信息方面的規(guī)范化程度，防范虛假合格證的出現(xiàn)。由于合格證面廣量多，監(jiān)管部門很難按傳統(tǒng)的方式進(jìn)行管理。為了適應(yīng)電子技術(shù)的發(fā)展，建議可以在立法中特別應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管部門在監(jiān)管平臺(tái)及合格證數(shù)字化建設(shè)方面的義務(wù)，通過網(wǎng)站和手機(jī)APP 軟件建設(shè)，便于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者注冊(cè)并登錄政府管理平臺(tái)系統(tǒng)自行按標(biāo)準(zhǔn)要求選擇打印。可以運(yùn)用電子化手段建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體名錄數(shù)據(jù)庫，保證合格證的真實(shí)性。合格證應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定附有產(chǎn)地編碼，并可考慮在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成生產(chǎn)、銷售者的身份編碼，便于經(jīng)營(yíng)者出具二維碼電子合格證。這不僅可以借助電子技術(shù)手段保證合格證信息披露的規(guī)范化，同時(shí)也便于市場(chǎng)管理、政府監(jiān)督等部門對(duì)生產(chǎn)、銷售者身份信息以及合格證其他信息的掃碼錄入和溯源，從而提高監(jiān)管效率。同時(shí)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，電子平臺(tái)和溯源編碼的使用也可利于防范其他經(jīng)營(yíng)者假冒產(chǎn)品品牌和產(chǎn)地，可以起到對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的制約作用。另外促進(jìn)電子化合格證的發(fā)展，還可以有效降低合格證的成本，并適應(yīng)合格證使用者日益年輕化、知識(shí)化的社會(huì)趨勢(shì)。2020 年北京農(nóng)業(yè)局開發(fā)了北京市食用農(nóng)產(chǎn)品合格證公共服務(wù)平臺(tái)，生產(chǎn)主體在注冊(cè)并登錄平臺(tái)后，輸入合格證相關(guān)信息，即可選擇打印出不同類型、不同規(guī)格的合格證，包括標(biāo)簽式合格證、電子合格證和二聯(lián)單式合格證?？蛇m應(yīng)不同類型、不同包裝方式農(nóng)產(chǎn)品的合格證開具需求。生產(chǎn)主體也可以輸入認(rèn)證、檢測(cè)和生產(chǎn)過程等信息，在合格證上以追溯碼的形式展示，為生產(chǎn)主體提供了簡(jiǎn)單、快捷、規(guī)范的開具渠道。 這一實(shí)踐充分證明合格證電子平臺(tái)有著廣闊的應(yīng)用前景。

（六） 開具單元應(yīng)以銷售對(duì)象為基準(zhǔn)，以銷售批次為輔助

與以預(yù)包裝貨物為主的工業(yè)產(chǎn)品不同，農(nóng)產(chǎn)品絕大部分以散裝貨物的形態(tài)出現(xiàn)，這給農(nóng)產(chǎn)品合格證開具單元的確定帶來了一定的困難?？紤]到農(nóng)產(chǎn)品的上述特點(diǎn)，在合格證的單元的選擇上，不能簡(jiǎn)單套用工業(yè)品合格證的模式。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的目的主要在于確定義務(wù)和責(zé)任，并起到溯源作用，因此，只要能夠?qū)崿F(xiàn)這一目的，完全可以采用以銷售對(duì)象為基準(zhǔn)并結(jié)合銷售批次的方式。也就是說，原則上應(yīng)向一個(gè)購買者開具一份合格證，但如果貨物涉及不同批次的，可以根據(jù)貨物批次的數(shù)量開具多份合格證。這一方式不僅可以避免合格證的大量無效使用和重復(fù)開證，也可以避免因?yàn)樨浳飭挝粺o法確定以及混合裝箱情形下所帶來開證上的混亂。

（七） 在質(zhì)量控制途徑上加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有質(zhì)量證明的有機(jī)整合

試點(diǎn)中，相關(guān)規(guī)定將有效期內(nèi)綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、良好規(guī)范（GAP）認(rèn)證及農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記證書；有效的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯標(biāo)簽；肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證章三大類證明材料視同合格證，生產(chǎn)者、收購者不用重復(fù)開具。但由于上述三大類證明材料與合格證性質(zhì)上存在根本的差別，在管理上也屬于不同的體系，如果三大類證明均可以作為合格證明使用，不僅容易造成管理上的混亂，也必然會(huì)降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者使用食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的意愿，難以形成必要的倒逼機(jī)制。而且目前農(nóng)產(chǎn)品的電子監(jiān)管是一個(gè)大的方向，今后如果建立全國(guó)統(tǒng)一的合格證網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，但一些產(chǎn)品卻無需使用合格證，則必然會(huì)影響管理系統(tǒng)的覆蓋面和管理對(duì)象的全面性，從而形成監(jiān)管上的死角。本研究認(rèn)為，以上三類證明憑證中，綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、良好規(guī)范（GAP）認(rèn)證及農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記證書屬于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品具有更高品質(zhì)的證明，可以與合格證同時(shí)使用；追溯標(biāo)簽與合格證的功能有重合之處，為了避免重復(fù)建設(shè)的資源浪費(fèi)，今后可以考慮將兩套系統(tǒng)整合；肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證章具有證明產(chǎn)品合格的作用，但是沒有信息追溯功能，也可以考慮今后以合格證代替檢驗(yàn)合格證章。

（八） 從政策體系上建立健全的合格證激勵(lì)和約束機(jī)制

主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)除受市場(chǎng)調(diào)節(jié)外，政府獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)紅利也是重要影響因素［21］。合格證的推廣，僅僅依靠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的自覺是不夠的，還需要政府配合分布一定的扶持、激勵(lì)，同時(shí)提高合格證的拘束力，強(qiáng)化其監(jiān)督實(shí)施的效力。首先，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的合格證網(wǎng)絡(luò)一體化服務(wù)和監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)。不僅食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者可以通過平臺(tái)登記相關(guān)身份和產(chǎn)品信息，生成產(chǎn)品產(chǎn)地和身份編碼，出具和打印電子及紙質(zhì)合格證，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)管理者和消費(fèi)者可以通過平臺(tái)查驗(yàn)合格證的真?zhèn)尾⑦M(jìn)行備案，而且監(jiān)督部門也可以通過平臺(tái)了解合格證的開具情況，并對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量追溯。其次，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)檢測(cè)服務(wù)體系的完善。為了降低合格證的成本，加大對(duì)政府公益性檢測(cè)機(jī)構(gòu)的投入，適當(dāng)擴(kuò)大基層政府性檢測(cè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，拓展政府性檢測(cè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，從而免費(fèi)或以成本價(jià)格為食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者提供輔助性的檢測(cè)服務(wù)。第三，進(jìn)一步加強(qiáng)與市場(chǎng)準(zhǔn)入等制度的銜接。將食用農(nóng)產(chǎn)品合格證作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的要件，可以將這一新型產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工具，與現(xiàn)有的成熟制度相配套，從而增加其實(shí)施的力度。應(yīng)當(dāng)從制度上強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)在查驗(yàn)和備案食用農(nóng)產(chǎn)品合格證方面的責(zé)任，對(duì)存在農(nóng)產(chǎn)品合格證違法行為的生產(chǎn)者和銷售者，可在服務(wù)與監(jiān)管平臺(tái)中做出征信記錄，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)的，可以取消產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)以及超市的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格。

美國(guó)著名學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為，公共政策對(duì)于公民的可接受性是影響政策效果的兩個(gè)最核心的變量之一［22］。食用農(nóng)產(chǎn)品合格證是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的一項(xiàng)重要措施，合格證的立法是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的必然要求，但這一制度在試行過程中還存在著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者積極性不高的問題，其推廣還有賴于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)這一新鮮事物的普遍接受。因此，應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，增加合格證的功能，降低其成本，提高易用程度，保證適用的公平性，并形成一定的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而有效提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的使用意愿，保障制度的有效實(shí)施。