“混合所有制”的實踐與思考

師文濤

[摘要]文章敘述了混合所有制的內(nèi)涵，探討了混合所有制實踐中遇到的控股地位難題、資產(chǎn)定價難題、信用定價難題和小股東權(quán)益變現(xiàn)難題，提出了混合所有制中企業(yè)應(yīng)該堅守的原則、政府可以改進的建議，幫助企業(yè)在混合所有制的過程中避免錯誤。

[關(guān)鍵詞]混合所有制的內(nèi)涵;混合所有制的難題;混合所有制的建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.31.087

黨中央旗幟鮮明地指出“國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量”。在新時期，國有企業(yè)需要改革管理體制機制，提高通過“管資本”來放大國有資本控制力、影響力的能力，充分融入社會主義市場經(jīng)濟，與各類市場主體深入合作，在競爭中實現(xiàn)國有資本的保值增值。其中，“混合所有制”改革是一個重要途徑。

1混合所有制的內(nèi)涵

混合所有制包括兩重含義：一是指整個社會多種所有制形式和經(jīng)濟成分并存的格局;二是指不同所有制性質(zhì)歸屬的資本在同一企業(yè)中的混合，是一種企業(yè)資本組織形式，強調(diào)公私資本的交叉持股、相互混合。文章所說的“混合所有制”是指企業(yè)的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即在現(xiàn)代企業(yè)制度下，股本持有者來源多元化，包括國有資本在內(nèi)的不同所有制性質(zhì)的投資主體共同出資組建的企業(yè)。

關(guān)于混合所有制的實現(xiàn)途徑，目前討論較多的主要有四種方式：①通過上市公司途徑。推動國有企業(yè)集團整體上市，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化;②引進非公股權(quán)投資。有的企業(yè)一時還沒有達到上市條件，可以先進行股份制改革，把部分股權(quán)轉(zhuǎn)給民營等非國有主體;③推動國有參股形式。把部分有條件的企業(yè)轉(zhuǎn)為淡馬錫式的投資公司，以投資公司為主體參股企業(yè);④通過特定領(lǐng)域的混合。在政府公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等一些市場活躍的領(lǐng)域，推行以PPP為代表的公私合作伙伴關(guān)系項目。

2混合所有制中遇到的難題

通過筆者多年的實踐，認(rèn)為在混合所有制的發(fā)展中還有不少難題有待解決，特別是以下四個具有普遍性的問題。

2.1混合所有制中的控股地位難題

現(xiàn)在提的混合所有制，主要還是指引入非國有資本，國有資本保持控股地位。對于非國有資本控股、國有企業(yè)參股的形式，國資監(jiān)管機構(gòu)態(tài)度仍比較謹(jǐn)慎。一方面，如果將企業(yè)的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給非國有資本，是否與發(fā)揮國有資本的影響力、控制力的指導(dǎo)原則相悖？目前政府的政策是不明確的;另一方面，目前國資監(jiān)管規(guī)定，地方國有企業(yè)參股投資民營企業(yè)或外資企業(yè)，需要報國資監(jiān)管機構(gòu)審批，程序比較煩瑣，實際上是不鼓勵國有企業(yè)參股對外投資;從國有企業(yè)考核指標(biāo)來看，更加強調(diào)財務(wù)合并報表規(guī)模的擴大，事實上也是不鼓勵國有資本對外參股。

2.2混合所有制中的資產(chǎn)定價難題

構(gòu)建混合所有制時，企業(yè)以什么資產(chǎn)來混合，怎么進行評估定價，在實踐中也面臨一些問題。一方面，國有企業(yè)在引入非國有資本時，按規(guī)定需要對國有資產(chǎn)進行評估。現(xiàn)有的國資評估體制下，出于政治安全性考慮，國資委傾向于高估國有資產(chǎn)價格，而忽視交易的可實現(xiàn)性。如果價格偏高，非國有資本就不愿意入股;另一方面，國有資本入股非國有企業(yè)時，也需要對非國有企業(yè)進行評估。出于政治安全性，國資委傾向于低估非國有企業(yè)的價值;從估值技術(shù)上講，現(xiàn)行的國有資產(chǎn)評估體制難以對輕資產(chǎn)類、高科技類等企業(yè)進行市場化估值，限制了國有資本投資新興行業(yè)的機會。

2.3混合所有制中的信用定價難題

在實際運營中，混合所有制企業(yè)會面臨信用定價難題，即混合所有制企業(yè)借用國有資本的國家信用但費用卻難以定價。如國有企業(yè)與民營企業(yè)合資成立一家混合所有制公司，隨著企業(yè)的不斷發(fā)展壯大，對于資金的需求越來越大，合資公司本身已經(jīng)無法滿足業(yè)務(wù)快速發(fā)展的資金需求。在這種情況下，由于民營資本實力有限，國有企業(yè)基本單方面承擔(dān)了合資公司額外的資金需求。盡管合資企業(yè)必須為這些資金需求支付利息，但這仍意味著國有企業(yè)投入更多、風(fēng)險更大，而收益僅限于所持有的股權(quán)比例。從國有企業(yè)的角度看，這意味著國有資本與非國有資本承擔(dān)的風(fēng)險收益不匹配。從民營企業(yè)的角度看，合資公司就是利用國有企業(yè)的資本優(yōu)勢和民營企業(yè)的人力資源、市場資源等非資本優(yōu)勢，持股比例僅僅是收益分享條款而非資本投入限額，國有企業(yè)多投入資金是應(yīng)該的。

2.4混合所有制中的小股東權(quán)益變現(xiàn)難題

公司股權(quán)主要由分紅權(quán)、資本增值收益權(quán)和決策表決權(quán)三部分組成。作為小股東，分紅和資本增值收益是他們最看重也最實際的權(quán)利。對有限責(zé)任公司來說，法律允許股東之間對認(rèn)繳資本、實繳資本、分紅權(quán)、資本增值收益權(quán)、決策表決權(quán)等做實際的、創(chuàng)新的安排。在實踐中，可以對小股東的股權(quán)權(quán)利實現(xiàn)做出特別的約定。比如可以在公司章程中約定現(xiàn)金分紅比例，如除非經(jīng)全體董事一致同意，否則現(xiàn)金分紅應(yīng)不低于當(dāng)年可分配利潤的70%;再比如對于小股東是管理團隊的，若有人正常離職，可以繼續(xù)持有股權(quán)，也可以要求大股東按上一年度經(jīng)審計的每股凈資產(chǎn)的價格受讓;一般不允許管理團隊之間進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓。對于違法違規(guī)、考核不合格等非正常離職的，離職前必須將持股轉(zhuǎn)讓給大股東，大股東應(yīng)當(dāng)按上一年度經(jīng)審計的每股凈資產(chǎn)的價格受讓。

3進一步發(fā)展混合所有制的建議

要解決混合所有制中遇到的這些問題，需要政府和企業(yè)共同努力，政府要加強頂層設(shè)計，企業(yè)要勇于嘗試。

3.1企業(yè)要堅持的原則

根據(jù)筆者的多年實踐，總結(jié)了三點發(fā)展混合所有制的經(jīng)驗供大家參考。

（1）要選擇合適伙伴?；旌纤兄埔斐龊媒Y(jié)果，首先要選擇好志同道合、優(yōu)勢互補的合作伙伴，資本共和，企業(yè)才能興旺發(fā)達。投資前的功夫要到家，既要善于捕捉機會，又要精明厚道，做好國有資本的大管家。

（2）要遵守法律法規(guī)。嚴(yán)格按現(xiàn)行國資監(jiān)管程序，該審批的審批，該備案的備案，該報送的資料一定要及時、準(zhǔn)確、全面的報送;在重大資產(chǎn)處置、日常經(jīng)營活動中，堅持公開透明、按程序辦事，避免利益沖突，杜絕國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)好國有資產(chǎn)保值增值的要求。

（3）要堅持平等相待。平等相待包括權(quán)利上相互尊重和義務(wù)上嚴(yán)格對等。一方面，按公司法的規(guī)定行使權(quán)利，不以大股東的優(yōu)勢侵占小股東的利益，更不借政府的公權(quán)力施壓;另一方面，堅持風(fēng)險與收益匹配原則，如在信用擔(dān)保、資金占用、關(guān)聯(lián)交易等業(yè)務(wù)往來中，遵循市場化定價，不額外承擔(dān)風(fēng)險，不放棄應(yīng)得收益。

3.2政府應(yīng)做的改革

發(fā)展混合所有制亟待改革現(xiàn)有的法律法規(guī)和國資監(jiān)管體制，構(gòu)建與黨的十八大以來中央關(guān)于國有企業(yè)改革精神相適應(yīng)的國資監(jiān)管新框架。

（1）明確混合所有制的邊界。混合所有制的實施范圍可以采用“負(fù)面清單”原則，除國家明確禁止不能進行混合所有制的國有企業(yè)外，其他國有企業(yè)都可以開展混合所有制。中央國企和地方國企不一定要“齊步走”，可以鼓勵地方在推進混合所有制方面先行先試。為避免部門利益阻礙改革進程，負(fù)面清單的制定原則上應(yīng)歸屬于本級人民政府。除了在存量企業(yè)方面推進混合所有制外，要鼓勵國有資本和非國有資本合作設(shè)立新企業(yè)，充分利用雙方優(yōu)勢開拓新市場創(chuàng)造新行業(yè)。

推進混合所有制要淡化公有私有的概念，除法律法規(guī)明令必須由國有資本控股的企業(yè)外，其他任何企業(yè)國有主體可以控股，非國有主體也可以控股?？刂茩?quán)屬于誰要在市場競爭中決定。各級政府要平等保護各種資本主體的合法權(quán)益，要公平地對待各種所有制的企業(yè)，確保產(chǎn)權(quán)開放和產(chǎn)業(yè)開放。

（2）處理好監(jiān)管者和出資人的關(guān)系?，F(xiàn)行的國資監(jiān)管體系中，政府扮演著行政性監(jiān)管者和出資人兩種角色，在日?；顒又袠O易混淆兩者的邊界，出現(xiàn)“越位”的遺憾。比如國資委直接限定國有企業(yè)的主業(yè)范圍、對國有企業(yè)的投融資乃至薪酬總額都有具體的規(guī)定，而這些原本是屬于股東大會、董事會乃至管理層的權(quán)限，國資委的這些做法屬于“越位”。如果混合所有制企業(yè)中出現(xiàn)這樣的行政性監(jiān)管，就構(gòu)成了對其他資本屬性的出資人的侵權(quán)。行政性監(jiān)管是政府權(quán)力的越位，與大股東侵犯小股東的利益不同，本質(zhì)上是公權(quán)對私權(quán)的侵犯，并不能在私權(quán)的范圍內(nèi)通過完善公司治理體系加以妥善解決。公權(quán)與私權(quán)之間的矛盾，需要調(diào)整公權(quán)的邊界才能得到解決。非國有資本在混合所有制中如果僅僅是小股東的話，除了面臨大股東的強勢外，還要擔(dān)心公權(quán)力的侵?jǐn)_，他們有疑慮也是正常的。

在現(xiàn)行的以《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》為核心的國資體系下，要解決政府監(jiān)管者和出資人的雙重身份帶來的矛盾，厘清出資人機構(gòu)與公共管理部門之間的權(quán)責(zé)邊界，處理好加強國資監(jiān)管與落實企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營自主權(quán)之間的關(guān)系，構(gòu)建以管資本為主的國資監(jiān)管體系是較好的出路之一。具體說來就是將國資委的“一身兩任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟缮韮扇巍?，組建國有資本獨資的管理國有資本的公司，行使出資人的權(quán)利。無論是否控股，國有資本管理公司作為出資人參與創(chuàng)建企業(yè)不受國資委的行政性監(jiān)管，國資委的行政性監(jiān)管權(quán)力到國有資本管理公司為止。

（3）改革與發(fā)展混合所有制不相適應(yīng)的法律法規(guī)。在政治上進一步明確混合所有制的正面形象，在法律法規(guī)上平衡好國有資產(chǎn)保護和鼓勵企業(yè)家精神之間的關(guān)系。因此筆者建議全面梳理現(xiàn)行法律法規(guī)，構(gòu)建企業(yè)產(chǎn)權(quán)形成、運營、流轉(zhuǎn)與監(jiān)管的新方式、新途徑和新機制，形成與混合所有制經(jīng)濟相適應(yīng)的制度體系。比如在國有資產(chǎn)評估方面明確價格形成機制，形成以市場定價為主的評估體系;在員工持股方面，地方國資委要進一步明確員工持股的范圍和數(shù)量，特別是管理層持股的上限、方式和期限等，打消企業(yè)推進員工持股的政治顧慮;在企業(yè)投融資方面，將權(quán)力下放至股東大會、董事會，變事前審批為備案監(jiān)管，建立與市場競爭相適應(yīng)的投融資決策體系。

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