我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的差別待遇與政策變遷
——社會構(gòu)建理論視角

周恩毅，張小飛

（1.西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)，陜西 西安 710055；2.西安建筑科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710055）

一、問題的提出

改革開放到2021 年，我國逐步向著社會化全覆蓋的現(xiàn)代化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度邁進(jìn)，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策曾在不同時(shí)期出現(xiàn)了“分軌”“并軌”兩大趨勢。在1990 年代養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會化”改革期間，黨中央、國務(wù)院明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)“按照國家、集體、個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)的原則”，不僅針對企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方向做出了詳細(xì)規(guī)定，也明確作出了要對機(jī)關(guān)事業(yè)單位和農(nóng)村進(jìn)行改革的承諾，并相應(yīng)地進(jìn)行了改革嘗試[1]。然而，除了企業(yè)職工順利建立起國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，其他群體均未實(shí)現(xiàn)成功改革，由此形成了“分軌”局面。截至2010 年代我國確立了“建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)，頒布了一系列政策，大力推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)“制度并軌”，并取得了成功，在全國范圍內(nèi)逐步建立制度名稱、政策標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦服務(wù)、信息系統(tǒng)四統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

針對我國有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在不同階段的改革結(jié)果，本文以時(shí)間為線索，從橫向和縱向兩個(gè)視角出發(fā)，即1990 年代這一改革階段中不同群體之間的橫向比較，以及1990 年代和2010 年代這兩個(gè)改革階段之間整體趨勢的縱向比較，致力于回答以下問題：第一，為何在1990 年代進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會化”改革的過程中，不同群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策會出現(xiàn)分化？且“分軌制”“碎片化”成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期存在的問題，此后的多次并軌嘗試均未成功。第二，為何2010 年代的改革能成功解決這一歷史速留問題，成功實(shí)現(xiàn)“制度并軌”?進(jìn)一步地，我國公共政策制定邏輯及其變遷路徑是怎樣的？本文在系統(tǒng)梳理1990 年代和2010 年代我國兩個(gè)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基礎(chǔ)上，運(yùn)用社會建構(gòu)框架來分析養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的差別待遇和變遷路徑，并認(rèn)為差別待遇和政策變遷本質(zhì)在于不同群體間權(quán)力和形象不同導(dǎo)致的社會建構(gòu)差異和變遷，及由此帶來的政策制定者針對不同群體進(jìn)行的差異化政策設(shè)計(jì)。

二、社會建構(gòu)理論框架及其適用性分析

（一）理論框架闡述

1.含義界定：目標(biāo)群體的社會建構(gòu)。一般認(rèn)為，彼特·伯杰和托馬斯·勒克曼是社會科學(xué)中最早開始討論建構(gòu)主義的學(xué)者，促使人們關(guān)注日常生活中習(xí)以為常的社會建構(gòu)過程。而后公共政策學(xué)者認(rèn)識到，許多政治世界都是被社會建構(gòu)的，它們利用承載著情感和價(jià)值的圖像和符號對“事實(shí)”進(jìn)行建構(gòu)，而非客觀地表述[2]。社會建構(gòu)來源于人類的有限理性和認(rèn)知模式，它從情緒和直覺的反應(yīng)中產(chǎn)生，然后通過對證據(jù)的選擇性注意得以證明。社會心理學(xué)的理論和證據(jù)表明，人類對某些圖像、符號、話語和價(jià)值的直覺及情感反應(yīng)會對輿論和決策產(chǎn)生影響。

建構(gòu)主義是社會建構(gòu)理論框架的最大特色，該理論框架的創(chuàng)始人安妮·施奈特和海倫·英格拉姆指出：“社會建構(gòu)是關(guān)于特定群體的刻板印象，這些刻板印象主要由政治、文化、社會、歷史、媒體、文學(xué)和宗教等創(chuàng)造。”[3]目標(biāo)群體是指政策直接作用的對象，其擁有社會建構(gòu)包含兩個(gè)方面：一是目標(biāo)群體作為一個(gè)具有社會意義的群體的一些基本特征，包括其擁有的資源、權(quán)力等；二是這些基本特征包含著些被賦予的特殊價(jià)值、符號和形象。根據(jù)以上兩個(gè)維度，目標(biāo)群體被劃分為四類，如表1 所示。

表1 目標(biāo)群體的類型

2.雙向互動：社會建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)之間的關(guān)系。政策設(shè)計(jì)提供了一種方法來描述和分析政策內(nèi)容以及政策設(shè)計(jì)要素的選擇過程，以及隨之而來的對人和社會的影響。社會建構(gòu)框架揭示了政策設(shè)計(jì)與社會建構(gòu)之間的雙向互動關(guān)系[4]。

一方面，政策設(shè)計(jì)內(nèi)嵌于社會建構(gòu)之中，“目標(biāo)群體的社會建構(gòu)”是政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵依據(jù)。政策設(shè)計(jì)過程是政策制定者對具有不同社會建構(gòu)的目標(biāo)群體進(jìn)行收益和負(fù)擔(dān)分配，并有針對性地制定規(guī)則、選擇執(zhí)行結(jié)構(gòu)和政策工具。政治家在制定政策過程中，除了考慮要解決的現(xiàn)實(shí)問題外，還會基于目標(biāo)群體的權(quán)力和社會建構(gòu)來預(yù)期公眾對政策的支持程度，并進(jìn)行政治風(fēng)險(xiǎn)—機(jī)遇分析，由此導(dǎo)致不同群體的政策結(jié)果如表2 所示。具有權(quán)力和正面建構(gòu)的優(yōu)勢者通常與廣泛的社會福利、國家利益聯(lián)系起來，即便實(shí)際上存在著特定的獲利群體，公眾通常也會默許向其提供收益，這對政策制定者來說意味著政治機(jī)會，并使得優(yōu)勢者群體的負(fù)擔(dān)性政策通常是自愿地、非強(qiáng)制性的。競爭者群體具有負(fù)面建構(gòu)，被公眾懷疑、厭惡，因此向其提供收益會有政治風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)其擁有較大的政治權(quán)力，對負(fù)擔(dān)性政策的反抗能力較強(qiáng)，向其分配負(fù)擔(dān)也存在風(fēng)險(xiǎn)，因此政治家傾向于向其提供隱藏性的、實(shí)質(zhì)性的收益，和表面的、虛假性的負(fù)擔(dān)。對于依賴者群體來說，公眾的同情、憐憫使得之擁有正面建構(gòu)，但政治權(quán)力的缺乏大大限制了其獲得的收益。越軌者既無政治權(quán)力，建構(gòu)也是負(fù)面的，通常得到過度的負(fù)擔(dān)和制裁。

表2 對不同群體的政策設(shè)計(jì)

另一方面，政策的象征性意義也能作用于社會建構(gòu)。政策不僅影響目標(biāo)群體獲得的收益或負(fù)擔(dān)，還會影響其社會形象、政治態(tài)度和參與模式。任何政策都包含著工具性和象征性兩種影響，即政策工具在很大程度上是修辭性的，或者說是“鼓勵(lì)性的”，即使沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行工具，也會傳達(dá)可能影響公眾態(tài)度和參與的信息。這些信息包括：哪些群體的問題會得到關(guān)注；誰的利益應(yīng)當(dāng)被尊重并得到保護(hù)；政府如何對待不同群體等。由于政策是由“價(jià)值分配的權(quán)威機(jī)制”是經(jīng)由公眾直接或間接的認(rèn)可而通過并實(shí)施的，因此政策傳達(dá)出的象征性信息會反作用于對目標(biāo)群體社會建構(gòu)的塑造。

3.動態(tài)視角：社會建構(gòu)和政策的共同變遷。社會建構(gòu)理論認(rèn)為社會建構(gòu)和政策設(shè)計(jì)均能夠發(fā)生變遷，為研究政策變遷提供了基礎(chǔ)，且在變遷過程中仍保持兩者之間的雙向互動關(guān)系。目標(biāo)群體的社會建構(gòu)能夠發(fā)生變遷[5]，例如對長期獲得過度收益的優(yōu)勢者群體，加入動態(tài)視角后，其建構(gòu)也可能由“應(yīng)得的”正面形象轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏澙返摹必?fù)面建構(gòu)。在推動其變遷的影響因素中，政策設(shè)計(jì)是重要的但不是唯一的力量，即除了政策設(shè)計(jì)傳達(dá)出的象征性信息外，還有其他因素也會影響社會建構(gòu)的變遷。

綜上所述，社會建構(gòu)框架的主要內(nèi)容可概括為：目標(biāo)群體的社會建構(gòu)是基于特定時(shí)期下的制度和文化背景，在政策規(guī)定、媒體話語、科學(xué)權(quán)威及目標(biāo)群體的反建構(gòu)行動等機(jī)制的共同作用下形成的。目標(biāo)群體的社會建構(gòu)主要包括兩個(gè)方面，其自身擁有的資源權(quán)力和社會對其的刻板印象。在政策制定者風(fēng)險(xiǎn)一機(jī)遇分析的基礎(chǔ)上，目標(biāo)群體社會建構(gòu)會直接影響政策設(shè)計(jì)，不同群體間政策內(nèi)容上的差異是由社會建構(gòu)類型差異決定的。同時(shí)，政策的象征性意義也會對政策實(shí)施后的社會建構(gòu)產(chǎn)生影響。在變遷過程中，社會建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)的對應(yīng)關(guān)系始終存在，即目標(biāo)群體社會建構(gòu)的變遷也會導(dǎo)致政策的變遷。

（二）社會建構(gòu)框架對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的適用性分析

首先，在現(xiàn)有研究中社會建構(gòu)框架在許多國家的眾多政策領(lǐng)域經(jīng)歷了實(shí)證檢驗(yàn)，特別是在社會福利議題中的運(yùn)用最多，展現(xiàn)了較強(qiáng)的解釋力。國內(nèi)相關(guān)研究主要集中于對社會建構(gòu)現(xiàn)象的闡述，如對鄰避運(yùn)動[6]、智庫[7]、失地農(nóng)民[8]等，并呼吁根據(jù)社會建構(gòu)制定或變革公共政策。社會建構(gòu)框架在包括我國在內(nèi)的許多國家的眾多政策領(lǐng)域均具有較強(qiáng)的解釋力，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)所處的社會福利政策領(lǐng)域。但國內(nèi)系統(tǒng)運(yùn)用社會建構(gòu)框架，從目標(biāo)群體社會建構(gòu)的形成和變遷來解讀我國政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)與變遷過程的研究還較為欠缺。

其次，與其他政策過程理論相比，社會建構(gòu)框架更加關(guān)注政策的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，意在抽象出各項(xiàng)具體政策差異性內(nèi)容中的共性特征和要素，以求打開“政策內(nèi)容”的黑箱。該理論框架不僅搭建出了完整的政策設(shè)計(jì)邏輯體系，還將社會學(xué)中的社會建構(gòu)思想引入對政策設(shè)計(jì)的研究中，強(qiáng)調(diào)觀點(diǎn)、符號和意義等意識形態(tài)特征對政策設(shè)計(jì)的影響。社會建構(gòu)理論將意識形態(tài)對政策制定的影響納入分析框架，認(rèn)為政策制定者會綜合考慮政策受眾擁有的資源及社會對其的“刻板影響”，有選擇性地對不同群體采取不同的政策內(nèi)容、工具和執(zhí)行結(jié)構(gòu)等，并討論了社會建構(gòu)與政策設(shè)計(jì)的雙向互動關(guān)系。更為重要的是，社會建構(gòu)框架致力于解釋的現(xiàn)象與我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在1990 年代和2010 年代兩個(gè)時(shí)期呈現(xiàn)出的政策情景高度吻合。因此，社會建構(gòu)框架對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)與變遷路徑有很強(qiáng)的解釋力。

三、案例分析：我國養(yǎng)老保險(xiǎn)中差別待遇成因和政策變遷分析

社會建構(gòu)框架中基于目標(biāo)群體的社會建構(gòu)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)的思想，為理解我國養(yǎng)老保險(xiǎn)中的差別待遇和政策變遷提供了新的視角和分析工具。通過各個(gè)群體的兩個(gè)時(shí)期的社會建構(gòu)和政策待遇間的互動關(guān)系分析我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)和變遷過程。由于在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會化改革的過程中，企業(yè)職工群體的改革進(jìn)程最為順利，并成為其他群體改革的模板。因此，本文也以企業(yè)職工的社會建構(gòu)和政策待遇作為分析的基準(zhǔn)，主要展現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和農(nóng)民群體社會建構(gòu)及其政策的內(nèi)容和變遷。

（一）機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在兩個(gè)時(shí)期的社會建構(gòu)和政策內(nèi)容如圖1 所示。

圖1 機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的形成和變遷邏輯

1.1990年代期間為優(yōu)勢者群體。機(jī)關(guān)是代表國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)，其職能是依法管理國家和社會事務(wù)。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的公務(wù)人員與國家政權(quán)的距離最近，其擁有的權(quán)力也遠(yuǎn)超過其他群體。在社會建構(gòu)方面，1990 年代期間我國的文化傳統(tǒng)、大眾媒體、以往政策等均為公務(wù)人員提供了積極建構(gòu)。首先，我國歷史上長期存在的威權(quán)體制和官本位思想，使得“干部”一度成為擁有社會地位、享有特權(quán)的代名詞。其次，在此次改革前的政策中，無論是養(yǎng)老保險(xiǎn)建立初期的《國家機(jī)關(guān)事業(yè)工作人員退休處理暫行規(guī)定》《國家機(jī)關(guān)事業(yè)工作人員退職處理暫行辦法》《關(guān)于處理國家機(jī)關(guān)事業(yè)工作人員退職、退休時(shí)計(jì)算工作年限的暫行規(guī)定》等制度和條例，還是改革開放后的《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則（草案）》都與同時(shí)期建立的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)有所區(qū)別，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金直接來自國家，且替代率更高，即“二元化”差別在建立之初就已存在。以往政策的信號作用進(jìn)一步加深了公務(wù)人員享受更好待遇的意識形態(tài)基礎(chǔ)。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在1990 年代期間是權(quán)力強(qiáng)大、形象正面的強(qiáng)優(yōu)勢者，被視為“應(yīng)得”獲得各項(xiàng)福利，針對該群體的政策設(shè)計(jì)傾向于向其提供優(yōu)待。而與改革前相比，“社會統(tǒng)籌”“個(gè)人賬戶”的改革方向?qū)ζ鋪碚f是收益的降低，因此社會化改革在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員中的推進(jìn)尤為艱難，在1990 年代期間機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和替代率皆大幅高于其他群體，且無需個(gè)人繳費(fèi)。

2.2010年代期間形象惡化，成為競爭者。1992 年改革嘗試失敗后，2008 年的改革試圖先從優(yōu)勢者地位較弱的事業(yè)單位開始改革。在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的優(yōu)勢者地位未發(fā)生變化時(shí)，改革的阻力則無法消除。改革過程中，由于事業(yè)單位工作人員的待遇始終與公務(wù)員保持一致，只改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位而不改革公務(wù)員隊(duì)伍的做法，使得事業(yè)單位人員產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公感，再加之其擁有的權(quán)力和積極建構(gòu)，使得改革再次遭到了巨大阻力。

2015 年并軌成功的背后是社會建構(gòu)的變遷，在2010 年代時(shí)期，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員經(jīng)歷了形象的負(fù)面化，由優(yōu)勢者轉(zhuǎn)向了競爭者。自2012 年黨的十八大以來，中國掀起了新一輪反腐敗熱潮，此次反腐力度空前，影響力巨大，相繼出臺了《八項(xiàng)規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》等規(guī)定明確、執(zhí)行力強(qiáng)的政策，展現(xiàn)出腐敗問題之嚴(yán)重，反腐決心之堅(jiān)定。對腐敗官員的法律懲罰也十分嚴(yán)厲，懲防體系五年規(guī)劃提出“堅(jiān)持黨紀(jì)國法面前沒有例外，不論什么人，不論職務(wù)多高，只要觸犯了黨紀(jì)國法，都要一查到底，絕不姑息”，并將違紀(jì)官員的信息在網(wǎng)站上公布。

2013 年CGSS 調(diào)查了社會公眾對于不同群體倫理道德的滿意度，即可視為各群體的社會建構(gòu)，相關(guān)問題為“您對下列群體的倫理道德狀況的滿意度如何?”根據(jù)回答者的滿意程度在1～5 分之間計(jì)分，滿意度越高得分越高，調(diào)查結(jié)果如表3 所示。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員通常被建構(gòu)為“干部身份”，以政府官員為主要代表。由表3 可知，公眾對于政府官員倫理道德水平的滿意度最低，即其社會建構(gòu)是負(fù)面的，但其權(quán)力并未發(fā)生本質(zhì)變化，因此機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在此時(shí)處于競爭者地位。

表3 2013 年不同群體的倫理道德水平滿意度

對于失去優(yōu)勢者地位的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，改革便順利推行，于2015 年成功實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。同時(shí)，政策總是向競爭者提供表面的負(fù)擔(dān)和實(shí)際的收益，即便是實(shí)現(xiàn)制度上的并軌后，各群體之間在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的待遇仍存在不公，“隱形雙規(guī)”仍然存在，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用，并未實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌和風(fēng)險(xiǎn)互濟(jì)；第二，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，職業(yè)年金將成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的重要來源。而大部分企業(yè)都不愿或者沒有動機(jī)和財(cái)力為職工普遍購買企業(yè)年金。強(qiáng)制性職業(yè)年金的存在，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)“隱性雙軌制”依然存在[9]。

（二）農(nóng)民群體

農(nóng)民群體在兩個(gè)時(shí)期中養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的形成和變遷可用圖2 表示。

圖2 農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的形成和變遷邏輯

1.1990年代為依賴者群體。農(nóng)民主要依靠土地和集體勞作獲得經(jīng)濟(jì)來源，而企業(yè)職工多存在于城市，城市與農(nóng)村的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系不同?！芭f農(nóng)保”在1990 年代期間經(jīng)歷了建立與停滯的過程，也與當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境、意識形態(tài)相關(guān)。由于當(dāng)時(shí)國家的發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)民擁有的權(quán)力和資源大大低于企業(yè)職工。1984 年，中共十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，進(jìn)一步指出加快以城市為重點(diǎn)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。由于價(jià)格剪刀差和政治上的政策偏向，使得城市成為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、大量就業(yè)機(jī)會的聚集地，企業(yè)職工的政治地位、權(quán)力和資源都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民，企業(yè)職工享有的政策優(yōu)待會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民，因此農(nóng)民在1990年代期間的社會建構(gòu)為依賴者群體。

由于缺乏資源和權(quán)力，依賴者獲得的政策優(yōu)待非常有限，在國家資源有限的情況下，其福利通常會讓步于擁有更多資源和權(quán)力的群體。在1992 年針對農(nóng)民群體的“舊農(nóng)保”建立時(shí)，我國同年也實(shí)行了國企改革，對國企職工進(jìn)行了大幅裁員。由于擔(dān)心失去養(yǎng)老金和其他形式的社會保障，該項(xiàng)改革遭遇了職工的大力抵制。國家財(cái)政資金向城市傾斜，對企業(yè)職工的關(guān)注和扶持要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對農(nóng)民的關(guān)注和扶持，缺乏國家資金的支持是“舊農(nóng)保”停滯的重要原因。限制依賴者收益的主要方式是再標(biāo)簽化，在實(shí)際運(yùn)用中表現(xiàn)為將農(nóng)村人口的養(yǎng)老責(zé)任再次劃歸為土地和家庭，并將負(fù)責(zé)農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)的部委由支持國家發(fā)揮積極作用的民政部轉(zhuǎn)為負(fù)責(zé)城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動部。

2.2010年代期間農(nóng)民權(quán)利得到關(guān)注，影響力和社會地位大大提升。而在2010 年代期間，農(nóng)民群體得到了國家政策、社會輿論和科學(xué)權(quán)威的關(guān)注，使得其影響力和社會地位逐漸提升。在國家政策方面，為解決三農(nóng)問題，中共中央和國務(wù)院自2004 年以來，在每年的“一號文件”中都堅(jiān)持把“三農(nóng)”問題放在突出位置，并提出一系列直接有力的惠民政策。國家政策的重點(diǎn)關(guān)注，使得農(nóng)民的影響能力和社會地位大大提升。在社會輿論方面，學(xué)者的科學(xué)權(quán)威、媒體的報(bào)道中增加了社會各界對農(nóng)民養(yǎng)老問題的關(guān)注，增加了農(nóng)民群體影響政策議程的權(quán)力。社會建構(gòu)的變化使得其養(yǎng)老保險(xiǎn)也發(fā)生了變化，先后建立了“新農(nóng)?！辈⑷氤青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

四、結(jié)論

本文基于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策領(lǐng)域在1990 年代和2010 年代兩個(gè)時(shí)期的不同趨勢，嘗試運(yùn)用社會建構(gòu)理論，對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)中不同群體的差別待遇成因和政策變遷路徑做出解釋。研究分析表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策領(lǐng)域中不同目標(biāo)群體的社會建構(gòu)差異是造成差別待遇的重要原因，且政策的變遷也與目標(biāo)群體社會建構(gòu)的變遷直接相關(guān)。

社會建構(gòu)框架理論強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)和權(quán)力對政策設(shè)計(jì)的共同影響，政策制定者會根據(jù)目標(biāo)群體擁有的資源權(quán)力和社會對其的“刻板影響”將其進(jìn)行分類，在政治風(fēng)險(xiǎn)—機(jī)遇分析的基礎(chǔ)上，對不同的群體制定不同的政策，這很好地解釋了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)在1990 年代時(shí)期形成的“制度分軌”。在制度變遷的路徑中，政策變遷的類型和模式同樣會受到目標(biāo)群體的社會建構(gòu)和權(quán)力的影響。若是向優(yōu)勢者或競爭者分配負(fù)擔(dān)，目標(biāo)群體則會利用自身強(qiáng)大的權(quán)力來抵制該政策，對政策執(zhí)行造成阻力，使得政策無法順利落地。這很好地解釋了2010 年代期間的“制度并軌”?；谏鐣?gòu)對政策設(shè)計(jì)和變遷的重要影響，本文認(rèn)為要加強(qiáng)對政策公平的關(guān)注，在現(xiàn)實(shí)的政策制定過程中，應(yīng)確保公眾參與、加強(qiáng)信息公開和民主溝通，使得各個(gè)群體均有發(fā)聲的機(jī)會，還應(yīng)該鼓勵(lì)建立公民組織，培育共同體意識。