全域土地綜合整治：線性軌跡、邏輯框架與實(shí)踐反思

湯瑜 于水

[摘? 要] 全域土地綜合整治是應(yīng)對(duì)耕地碎片化、空間無(wú)序化、土地低效化、環(huán)境惡化等問(wèn)題的重要手段，然對(duì)其因由緣起、內(nèi)涵意蘊(yùn)、風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值尚無(wú)明確界定。為有效指導(dǎo)實(shí)踐，采用文獻(xiàn)分析、對(duì)比分析等方法對(duì)全域土地綜合整治的線性軌跡、理論要義和實(shí)踐價(jià)值進(jìn)行系統(tǒng)分析。結(jié)果表明：土地治理活動(dòng)歷經(jīng)“元點(diǎn)式”土地整理、平面“工程式”土地整治以及立體“事業(yè)式”全域土地綜合整治;其內(nèi)容包含農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治，系統(tǒng)性是其時(shí)代要求，全域性和綜合性是其內(nèi)涵表征;從價(jià)值來(lái)看，全域土地綜合整治的積極面向是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與鄉(xiāng)村內(nèi)生整合，潛在風(fēng)險(xiǎn)在于指標(biāo)財(cái)政、精英俘獲與上樓致負(fù)。為發(fā)揮全域土地綜合整治積極價(jià)值，需要在實(shí)踐中改革財(cái)稅制度，黨建引領(lǐng)村民自組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)。

[關(guān)鍵詞] 全域土地綜合整治;轉(zhuǎn)型升級(jí);指標(biāo)財(cái)政;以民為本

[中圖分類號(hào)] F301.2???????????????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A???????????? [文章編號(hào)] 1008-4479（2021）06-0109-08

一、引言

在全力構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局背景下，土地資源的基本國(guó)情沒(méi)有根本改變，土地整治面臨推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等多元要求，亟需轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，樹(shù)立土地整治的系統(tǒng)性思維。土地作為國(guó)家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的空間載體和構(gòu)成要素，在不同階段，其治理活動(dòng)有不同面向。實(shí)際上，具有現(xiàn)代意義的土地整治概念于二十世紀(jì)八十年代進(jìn)入國(guó)家與學(xué)界視野，一批杰出學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)外土地整理的定位、模式和內(nèi)容進(jìn)行了分析研究。隨后土地整理的概念結(jié)合時(shí)代發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略需求，又經(jīng)歷了發(fā)展、演化與轉(zhuǎn)型。2019年12月，自然資源部提出在全國(guó)范圍展開(kāi)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，2020年中央一號(hào)文件提出開(kāi)展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村三生空間布局。應(yīng)當(dāng)意識(shí)到全域土地綜合整治已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，而學(xué)界對(duì)其因由緣起、概念內(nèi)涵、價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)等尚無(wú)明確界定，導(dǎo)致全域土地綜合整治實(shí)施存在極大挑戰(zhàn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，明晰“全域土地綜合整治”的變遷軌跡，廓清其概念框架，反思其價(jià)值取向，成為亟待解決的學(xué)術(shù)命題。

全域土地綜合整治是全新命題，學(xué)界對(duì)其研究較少，既有研究多聚焦于傳統(tǒng)的土地整理和土地整治，并集中在概念內(nèi)涵^[1]、理論基礎(chǔ)^[2]、規(guī)劃設(shè)計(jì)^[3]、效益評(píng)價(jià)^[4]、技術(shù)模式^[5] 等方面。也有學(xué)者關(guān)注土地整治的時(shí)代背景，關(guān)注其轉(zhuǎn)型發(fā)展，如嚴(yán)金明等從土地整治現(xiàn)狀出發(fā)，提出土地整治轉(zhuǎn)型的“十大戰(zhàn)略導(dǎo)向”^[6]?？籽┧傻忍岢隽嗣嫦蜞l(xiāng)村振興的土地整治轉(zhuǎn)型框架^[7]。喬陸印等構(gòu)建了面向鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型的土地綜合整治邏輯體系框架^[8]。還有一些學(xué)者著眼于土地轉(zhuǎn)型中的“全域性”和“綜合性”特征，認(rèn)為全域是整治項(xiàng)目的疊加，綜合是整治目標(biāo)的統(tǒng)合。總體而言，既有研究對(duì)土地整治及其轉(zhuǎn)型作了充分研究，并對(duì)“全域”和“綜合”的意蘊(yùn)指向作了有益探索，但這只是對(duì)全域土地綜合整治的簡(jiǎn)單理解，無(wú)法充分回應(yīng)新時(shí)代全域土地綜合整治的內(nèi)涵意蘊(yùn)，也無(wú)法有效指導(dǎo)全域土地綜合整治的地域?qū)嵺`。

鑒以上，本研究從全域土地綜合整治的歷史緣起出發(fā)，探究不同時(shí)期土地整治的歷史定位。然后從新要求、新內(nèi)涵以及實(shí)踐原則層面構(gòu)建全域土地綜合整治邏輯框架。最后從價(jià)值反思出發(fā)，分析全域土地綜合整治的積極面向與潛在風(fēng)險(xiǎn)，以期豐富全域土地綜合整治相關(guān)研究。

二、線性軌跡：全域土地綜合整治的歷史展開(kāi)

改革開(kāi)放以后，土地經(jīng)歷或分散或綜合、或簡(jiǎn)單或復(fù)雜的改造，土地整治亦由零星、分散、簡(jiǎn)單的整治活動(dòng)，向綜合、有序、系統(tǒng)全面整治演化。因差異化的社會(huì)訴求，土地整治呈現(xiàn)差異化的時(shí)代特征。關(guān)于土地整治的概念演變，本文在總結(jié)階段性社會(huì)訴求、城鄉(xiāng)關(guān)系和研究重心指向的斷代劃分法基礎(chǔ)上^[9][10][11]，依據(jù)土地整治法律政策變遷脈絡(luò)、學(xué)界研究趨勢(shì)以及實(shí)踐活動(dòng)階段特征，提出“項(xiàng)目式”“工程式”與“事業(yè)式”的分類標(biāo)準(zhǔn)，具體將土地整治概念的發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段（表1）：1981—2008年，土地整理時(shí)期，偏向于農(nóng)用地整理，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益;2008—2015年，土地整治時(shí)期，農(nóng)用地和建設(shè)用地整治并存，逐漸關(guān)注經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益;2015年以來(lái)，全域土地綜合整治時(shí)期，將城鎮(zhèn)工礦用地以及生態(tài)整治納入整治范圍，其內(nèi)涵更為全面與綜合。

（一）元點(diǎn)“項(xiàng)目式”土地整理

20世紀(jì)70年代末期，中央政府確立了工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并通過(guò)工農(nóng)業(yè)“剪刀差”實(shí)現(xiàn)工業(yè)化快速發(fā)展。此時(shí)，生產(chǎn)建設(shè)占用耕地問(wèn)題愈發(fā)明顯，耕地面積持續(xù)減少。為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，陳傳康、周立三、吳傳鈞等老一輩專家學(xué)者于80年代初期提出“國(guó)土整治”概念，強(qiáng)調(diào)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用與治理保護(hù)并行。1986年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地進(jìn)行清算。隨后《土地管理法》《土地復(fù)墾規(guī)定》《國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)條例》相繼實(shí)施，土地整理進(jìn)入合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)地、加大治理保護(hù)時(shí)期。由于這一時(shí)期土地工作包含土地開(kāi)發(fā)、土地整理以及土地復(fù)墾，學(xué)術(shù)界在概念表達(dá)上也出現(xiàn)一定轉(zhuǎn)向，將原本三個(gè)相互獨(dú)立的名詞合成為“土地開(kāi)發(fā)整理”或“土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理”，如朱德舉等將土地開(kāi)發(fā)整理的概念定義為“在一定區(qū)域內(nèi)，為進(jìn)一步提高土地利用率和利用效益，明晰土地權(quán)屬關(guān)系所采取的一切措施或行為”，但其基本內(nèi)涵與核心要義并未改變。

因此，中華人民共和國(guó)成立后至21世紀(jì)初的土地工作以“土地整理”為概念標(biāo)志，以農(nóng)用地整理、土地開(kāi)發(fā)整理為主要形式，其內(nèi)容涉及產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、田塊調(diào)整、水利建設(shè)、道路構(gòu)筑、土地保護(hù)、廢地改造、景觀營(yíng)造、土地分配和地價(jià)分割等方面，其核心為確認(rèn)土地權(quán)屬關(guān)系和組織土地利用，其資金來(lái)源于在耕地占用稅基礎(chǔ)上建立的國(guó)家開(kāi)發(fā)建設(shè)基金和土地出讓金，這標(biāo)志著現(xiàn)代意義上土地整理工作的起步。盡管這一時(shí)期土地整理工作取得了重大成就，但由于部門間條塊分割、利益博弈以及政策設(shè)計(jì)缺陷等因素，土地整理被割裂為單一內(nèi)容的項(xiàng)目，且常以單個(gè)項(xiàng)目的形式落地。同時(shí)由于當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)能力不高，國(guó)家宏觀戰(zhàn)略和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃不足等因素，基層政府往往采用行政、經(jīng)濟(jì)及技術(shù)等手段實(shí)施，缺少對(duì)一定區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的綜合考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，也較少涉及建設(shè)用地整治和生態(tài)整治內(nèi)容。

（二）平面“工程式”土地整治

隨著土地市場(chǎng)活躍，各地政府大興土地財(cái)政。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2004至2008年，全國(guó)共征收土地6833.15km²，耕地面積大幅度減少，耕地質(zhì)量持續(xù)退化，人地矛盾不斷加劇。2008年新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)啟動(dòng)，宅基地整治納入土地整理范圍;同年10月十七屆三中全會(huì)召開(kāi)，中央第一次提出“土地整治”概念，明確“土地整治”是土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)的統(tǒng)稱，土地整治正式成為國(guó)家層面的戰(zhàn)略布局，這在一定程度上促進(jìn)了學(xué)術(shù)研究中概念的統(tǒng)一清晰，土地整治的各項(xiàng)工作基礎(chǔ)也得到進(jìn)一步強(qiáng)化。此后土地整治工程正式寫(xiě)入2009年中央一號(hào)文件和政府工作報(bào)告，土地管理保護(hù)要求更加嚴(yán)格。2011年6月，國(guó)家“十一五”規(guī)劃明確提出實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)村土地整治，保護(hù)耕地紅線、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境。2012年3月，國(guó)土資源部土地整治中心成立。次年國(guó)家啟動(dòng)美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動(dòng)，各地區(qū)紛紛將土地整治工程與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合。在這一系列背景下，土地整理向土地整治轉(zhuǎn)變。

因此，這一時(shí)期的土地工作以“土地整治”為概念標(biāo)志，以農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治為主要形式，土地整治成為一定時(shí)期內(nèi)對(duì)區(qū)域土地開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)行動(dòng)的統(tǒng)一管理工程。土地整理到土地整治，不僅是內(nèi)容的延伸，更是項(xiàng)目式整理向工程式整治的轉(zhuǎn)變。土地整理強(qiáng)調(diào)耕地面積增加和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，運(yùn)用技術(shù)手段對(duì)農(nóng)地進(jìn)行集中、平整和改良，旨在解決耕地?cái)?shù)量與糧食產(chǎn)量問(wèn)題。土地整治雖仍將農(nóng)地整理放在重要地位，但逐漸重視對(duì)農(nóng)用地集中、治理與流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、工礦廢棄地整治與增減掛鉤內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地整治后效益評(píng)估，關(guān)注土地整治對(duì)環(huán)境的影響。土地整治是在統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行各類土地工程的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一互動(dòng)的工程管理。這一時(shí)期，基層政府將土地整治與新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，通過(guò)以工育農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)提升農(nóng)村的發(fā)展動(dòng)力，土地整治成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的重要載體。不可否認(rèn)的是該階段研究仍重點(diǎn)關(guān)注土地整治對(duì)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量的貢獻(xiàn)，對(duì)調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系、實(shí)施生態(tài)治理等重視程度不足，而這正是區(qū)別于事業(yè)式整治的根本。因此，如何轉(zhuǎn)重心、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展成為政府和社會(huì)關(guān)注的重要問(wèn)題。

（三）立體“事業(yè)式”全域土地綜合整治

在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”背景下，為打破城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果，大量資源涌入農(nóng)村，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展迅速。在鄉(xiāng)村功能上，“后生產(chǎn)主義”成為獨(dú)特話語(yǔ)模式^[12]，鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)激烈變化，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中心性功能消解，農(nóng)村逐漸脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)事，鄉(xiāng)村功能多樣化發(fā)展。但在鄉(xiāng)村形態(tài)上，農(nóng)地拋荒普遍，資源約束緊張，農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重，自然村逐漸消亡。為此，2015年，“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)”正式寫(xiě)入國(guó)家五年規(guī)劃，2017年1月《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》提出“健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”，十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。2020年中央一號(hào)文件提出“開(kāi)展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村三生空間布局”。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向深刻影響著各地區(qū)的土地整治實(shí)踐，對(duì)土地整治提出了更高要求，土地整治被賦予更為豐富的內(nèi)涵，其涵蓋范圍、實(shí)施方式和核心目標(biāo)愈加多元化，意以“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產(chǎn)條件，保護(hù)人類生態(tài)空間^[13]。

因此，該階段的土地工作從保持耕地保有量和調(diào)控建設(shè)用地，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀蛲恋鼐C合整治為概念標(biāo)志，以農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)地以及生態(tài)環(huán)境整治為主要形式，實(shí)現(xiàn)耕地面積增加、質(zhì)量提高、農(nóng)村建設(shè)用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)條件改善、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的綜合性目標(biāo)。在該階段，學(xué)界多將土地工作作為一項(xiàng)事關(guān)地區(qū)全局、影響深遠(yuǎn)的綜合性、長(zhǎng)期性事業(yè)進(jìn)行研究：考量時(shí)代需求與區(qū)域特征，關(guān)注糧食安全、生物多樣性、水土保持、人居環(huán)境與農(nóng)戶生計(jì)，探索整治后評(píng)價(jià)與檢測(cè)機(jī)制、重大項(xiàng)目布局機(jī)制和差異化實(shí)施模式。而其實(shí)質(zhì)是工程學(xué)話語(yǔ)向管理學(xué)話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變，突出體現(xiàn)在全域土地綜合整治背后價(jià)值觀念的變化。這一時(shí)期的全域土地綜合整治強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境積極響應(yīng)，區(qū)別于傳統(tǒng)元點(diǎn)“項(xiàng)目式”或平面“工程式”的推進(jìn)方式，更注重全區(qū)域、全要素和全周期整治，更具備系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性與綜合性，并以國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)間資源的均衡配置及生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地生根。

三、邏輯框架：全域土地綜合整治的內(nèi)容展開(kāi)

全域土地綜合整治是指以系統(tǒng)理論為指導(dǎo)，在農(nóng)村現(xiàn)有土地整治的基礎(chǔ)上，立足地方土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體發(fā)展愿景，在可持續(xù)發(fā)展理念下使用工程技術(shù)和管理手段對(duì)區(qū)域內(nèi)未利用地、非合理用地異質(zhì)性整治，對(duì)區(qū)域空間優(yōu)化布局，對(duì)“山水林田湖草路村廠宅”綜合整治，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田連片提質(zhì)，對(duì)存量建設(shè)用地集中盤(pán)活，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理修復(fù)，對(duì)美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地集約保障^[14]。其目的在于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生態(tài)、生活的優(yōu)化調(diào)整，經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興。其具體內(nèi)容包括：（1）農(nóng)用地整治系統(tǒng)突出提高耕地的質(zhì)量，補(bǔ)充耕地面積，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化基本農(nóng)田功能性布局;（2）農(nóng)村建設(shè)用地整治系統(tǒng)以廠、礦、宅整治為內(nèi)容，突出宅基地整治，通過(guò)零散居民點(diǎn)搬遷和空心村拆遷后集中居住補(bǔ)充耕地面積和流轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo);（3）生態(tài)環(huán)境整治系統(tǒng)上突出環(huán)境保護(hù)修護(hù)、生態(tài)治理恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”永續(xù)發(fā)展。

（一）全域土地綜合整治的系統(tǒng)要求

傳統(tǒng)的土地整理和土地整治常被理解成以改善耕地利用條件、增加耕地面積、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)出以及實(shí)施村莊整理為目標(biāo)的簡(jiǎn)單的土地整理活動(dòng)，其最大特征是內(nèi)容簡(jiǎn)單、手段單一和范圍狹窄。因此，傳統(tǒng)的土地整理和土地整治是碎片化且缺乏協(xié)調(diào)性的，常因?yàn)橐曇啊⒓夹g(shù)和經(jīng)濟(jì)水平的欠缺而使其鎖定在一元化的項(xiàng)目、領(lǐng)域和開(kāi)發(fā)模式內(nèi)。頂層設(shè)計(jì)不足，整治模式同化;空間邏輯不強(qiáng)，復(fù)合功能弱化;規(guī)劃論證不力，人地關(guān)系泛化;定位認(rèn)知偏仄，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足等成為傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治（理）存在的突出問(wèn)題。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興的提出，割裂和單一的傳統(tǒng)模式無(wú)法滿足新時(shí)期的土地整治要求。例如，鄉(xiāng)村振興的“二十字方針”就要求土地整治能夠?qū)崿F(xiàn)糧食安全保障、城鄉(xiāng)空間重構(gòu)、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌、資源利用集約和人居環(huán)境改善等多重功能。全域土地綜合整治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)，由碎片化整治轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性治理，由問(wèn)題導(dǎo)向轉(zhuǎn)向目標(biāo)導(dǎo)向，由以地謀增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向以人謀發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)、空間規(guī)劃和價(jià)值認(rèn)知的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。系統(tǒng)不是“土地整治+”，系統(tǒng)是以地方長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和國(guó)家戰(zhàn)略需求導(dǎo)向的一攬子發(fā)展，是相互聯(lián)系的工程項(xiàng)目統(tǒng)一設(shè)計(jì)后達(dá)成的區(qū)域?qū)哟?、時(shí)間周期、范圍內(nèi)容、方式手段、功能目標(biāo)的系統(tǒng)融合。

（二）全域土地綜合整治的多元內(nèi)涵

全域土地綜合整治中的“全域”是指一定層級(jí)內(nèi)的完整區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，具有時(shí)序性（全周期）和層次性（全區(qū)域）的特征。全域的時(shí)序性含義是指全域土地綜合整治實(shí)踐活動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，隨著時(shí)間的推移，全域土地綜合整治內(nèi)部子系統(tǒng)的內(nèi)容和功能會(huì)做出符合現(xiàn)實(shí)需要的演化，這種演化既有系統(tǒng)內(nèi)部要素間關(guān)聯(lián)方式轉(zhuǎn)變的影響，也有外部環(huán)境變化的作用，而全域土地綜合整治正是在周期性的動(dòng)態(tài)演化中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性功能的。全域的層次性具體包含三層內(nèi)涵：（1）在微觀域內(nèi)，舍棄項(xiàng)目孤立，以項(xiàng)目簇群化形式協(xié)同展開(kāi)，集中部署。全域土地綜合整治以多個(gè)項(xiàng)目的形式（居住點(diǎn)集中、土地復(fù)墾、環(huán)境治理等）在一定的范圍（鄉(xiāng)、村）協(xié)同展開(kāi)對(duì)“山水林田湖草路村廠宅”全方位的整理、治理和規(guī)劃;（2）在中觀域內(nèi)，轉(zhuǎn)變單一某村莊的試點(diǎn)性思維，強(qiáng)調(diào)區(qū)域土地整治的整體性，縮小村莊間貧富差距;在縣、市乃至省域內(nèi)根據(jù)資源稟賦，通過(guò)空間規(guī)劃、增減掛鉤、土地流轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)土地資源的全域調(diào)配，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)、工業(yè)產(chǎn)區(qū)、生活居住區(qū)等功能區(qū)劃。（3）在宏觀域內(nèi)，即具備國(guó)際發(fā)展視野，迎合國(guó)家戰(zhàn)略需要，在國(guó)家層級(jí)上對(duì)全國(guó)各地區(qū)的發(fā)展路徑做頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行跨省的綜合性規(guī)劃，如“一帶一路”“主體功能區(qū)”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”。

“綜合”一詞涵蓋了土地整治的內(nèi)容目標(biāo)、規(guī)劃設(shè)計(jì)和組織方式，即綜合使用多種手段，借鑒多學(xué)科優(yōu)勢(shì)，對(duì)“山水林田湖草路村廠宅”等要素進(jìn)行綜合、系統(tǒng)的整理與治理，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的“三生耦合”。其具體內(nèi)涵包括：（1）內(nèi)容整合。全域土地綜合整治以農(nóng)地、農(nóng)村建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地、生態(tài)整治等為基礎(chǔ)，涵蓋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等多個(gè)任務(wù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“一攬子發(fā)展”。（2）組織協(xié)同。全域土地綜合整治是多部門協(xié)同開(kāi)展的土地整治活動(dòng)，在此過(guò)程中多規(guī)合一、聯(lián)合整治，從頂層設(shè)計(jì)上保障項(xiàng)目間的流暢性。此外，全域土地綜合整治改變以往“兩頭推進(jìn)，中間不動(dòng)”的局面，以域?yàn)檎w，采用多種手段綜合推進(jìn)域內(nèi)各單位的土地整治工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整治區(qū)內(nèi)各單位的協(xié)同發(fā)展。（3）規(guī)劃綜合。即借鑒地理學(xué)、工程學(xué)、環(huán)境學(xué)和管理學(xué)的研究尺度，綜合使用經(jīng)濟(jì)、行政和法律的手段對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)整體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人口、土地、產(chǎn)業(yè)的耦合格局。

（三）全域土地綜合整治的實(shí)施原則

第一，全域規(guī)劃實(shí)施。在“縣域”以上層級(jí)實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一過(guò)于復(fù)雜，但該原則在鄉(xiāng)村層級(jí)相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)。在鄉(xiāng)域范圍內(nèi)將土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村治理規(guī)劃合而為一，以全域土地綜合整治為“抓手”，將多種規(guī)劃全盤(pán)考慮，進(jìn)而建立具體的鄉(xiāng)級(jí)乃至村級(jí)整治規(guī)劃，確定各域級(jí)的優(yōu)勢(shì)以及未來(lái)的發(fā)展方向，使整治后居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的布局規(guī)劃具有前瞻性。第二，全域產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。全域土地綜合整治規(guī)劃設(shè)計(jì)需要具備合理性、科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性，根據(jù)土壤肥力、土地區(qū)位、礦產(chǎn)資源、文化傳統(tǒng)、歷史條件等資源稟賦分區(qū)域建成產(chǎn)業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、居住區(qū)的空間綜合體，實(shí)現(xiàn)土地、產(chǎn)業(yè)、人口的三集中，發(fā)展立體農(nóng)業(yè)和體驗(yàn)農(nóng)業(yè)，形成一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村土地利用新格局。第三，全域生態(tài)覆蓋。全域土地綜合整治應(yīng)與我國(guó)生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，以城市增長(zhǎng)邊界紅線、基本農(nóng)田數(shù)量紅線以及生態(tài)紅線為邊界，結(jié)合“山水林田湖草”，落實(shí)生態(tài)整治。要以生態(tài)事業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)事業(yè)生態(tài)化，提高區(qū)域空間內(nèi)“山水林田湖草”的黏質(zhì)性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間內(nèi)自然資源的生態(tài)性開(kāi)發(fā)和生態(tài)資本的內(nèi)生性發(fā)展。第四，全域社會(huì)提升。其一，增加收入。無(wú)論是全域土地綜合整治還是鄉(xiāng)村振興，根本目的在于實(shí)現(xiàn)“生活富?！薄Ｆ涠?，文明鄉(xiāng)風(fēng)。提升農(nóng)民居住環(huán)境質(zhì)量，完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)解農(nóng)戶間土地權(quán)屬爭(zhēng)端。其三，有效治理。改革基層管理體制與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行地屬人的雙重網(wǎng)格化管理。

四、實(shí)踐反思：全域土地綜合整治的價(jià)值展開(kāi)

（一）積極面向：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和鄉(xiāng)村內(nèi)生整合

作為應(yīng)對(duì)耕地碎片化、空間無(wú)序化、土地低效化、環(huán)境惡化等問(wèn)題的系統(tǒng)治理手段，全域土地綜合整治雖然由政府部門主導(dǎo)實(shí)施，但其中多元主體上下聯(lián)動(dòng)、互動(dòng)參與，成功回應(yīng)了城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展需求。從全域土地綜合整治的生成邏輯來(lái)看，全域土地綜合整治的價(jià)值取向主要表現(xiàn)在由外而內(nèi)的城鄉(xiāng)交流過(guò)程中能實(shí)現(xiàn)工農(nóng)互補(bǔ)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以及在自內(nèi)而外的鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間的內(nèi)生整合（圖1）。

就城鄉(xiāng)關(guān)系而言，全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)由外而內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。作為地域單元，城市和鄉(xiāng)村在區(qū)位結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)資源、人才素質(zhì)、環(huán)境質(zhì)量、政策導(dǎo)向等方面存在顯著差壓，導(dǎo)致人口、土地、資金等在城鄉(xiāng)間不規(guī)則流動(dòng)。傳統(tǒng)的土地整治（理）多以單個(gè)項(xiàng)目或工程的形式開(kāi)展局部土地治理活動(dòng)，或聚焦于農(nóng)地及基礎(chǔ)設(shè)施治理，或聚焦于建設(shè)用地治理，缺乏全區(qū)域和綜合性考量，割裂了城鄉(xiāng)間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，著眼于大尺度視域下的產(chǎn)業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、居住區(qū)調(diào)整，符合地區(qū)土地利用規(guī)劃安排和城鄉(xiāng)總體發(fā)展愿景設(shè)計(jì)，防止空間無(wú)序化，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、土地、產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，通過(guò)對(duì)地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)域各單元發(fā)展規(guī)模、人口土地經(jīng)濟(jì)資源條件等的熟悉認(rèn)同，全域土地綜合整治對(duì)區(qū)域內(nèi)各類整治項(xiàng)目系統(tǒng)分配，合理劃定三區(qū)三線，高效有序開(kāi)展各類土地整治項(xiàng)目，使城鄉(xiāng)地域空間精準(zhǔn)定位。通過(guò)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤、市場(chǎng)化進(jìn)程中的資源自由流動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展中的信息交流互動(dòng)，農(nóng)村系統(tǒng)的人口、土地、資源有效流入城鎮(zhèn)系統(tǒng);而資本下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)又使鄉(xiāng)村系統(tǒng)獲得來(lái)自城鎮(zhèn)系統(tǒng)的資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和人才，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)融合、協(xié)同發(fā)展。

就村域空間來(lái)說(shuō)，全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)由內(nèi)而外的鄉(xiāng)村內(nèi)生整合。全域土地綜合整治涉及農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治以及生態(tài)環(huán)境整治，分別指向生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，即全域土地綜合整治可以實(shí)現(xiàn)“三生”永續(xù)、“三農(nóng)”協(xié)調(diào)。通過(guò)農(nóng)業(yè)地整治，整合農(nóng)村耕地資源，提高耕地?cái)?shù)量質(zhì)量，完善耕地基礎(chǔ)設(shè)施，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，發(fā)展三產(chǎn)融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。通過(guò)工礦建設(shè)用地整治，可以淘汰落后產(chǎn)能，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理布局，集約發(fā)展，建設(shè)工業(yè)園區(qū)，形成互補(bǔ)效應(yīng)。通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整治，充分尊重農(nóng)民意愿，以公共配套設(shè)施完善、居住條件改善，吸引農(nóng)村人口集中居住，可以改善人居環(huán)境，提升居住質(zhì)量，也可以節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)，減少空心村落，合理布局村落空間。通過(guò)農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境整治，可以減少土地污染、農(nóng)業(yè)面源污染，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色化生產(chǎn);在建設(shè)用地整治過(guò)程中關(guān)停污染企業(yè)，修復(fù)污染水源，可以實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn);在生活空間開(kāi)展生態(tài)整治，開(kāi)展垃圾分類、污水治理、廁所革命，可以實(shí)現(xiàn)綠色生活。此外，通過(guò)綠色走廊、自然斑塊、生態(tài)防護(hù)林等建設(shè)，最終可以構(gòu)建綠色發(fā)展框架。因此也就相應(yīng)地形成了生產(chǎn)、生活、生態(tài)的永續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的域內(nèi)協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)由內(nèi)而外的內(nèi)生整合。

（二）潛在風(fēng)險(xiǎn)：指標(biāo)財(cái)政、精英俘獲與上樓致負(fù)

在全面建成小康社會(huì)、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的要求下，全域土地綜合整治呈現(xiàn)農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境整治，取得了對(duì)外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和對(duì)內(nèi)鄉(xiāng)村整合取得良好治理績(jī)效，但這種整合卻具有一定的行政色彩，尤其在項(xiàng)目的底層實(shí)踐過(guò)程中，由于環(huán)境的復(fù)雜、體制的障礙、激勵(lì)機(jī)制的扭曲，基層政府的行政主導(dǎo)很可能導(dǎo)致指標(biāo)財(cái)政、精英俘獲和上樓致負(fù)。

第一，指標(biāo)財(cái)政。各地區(qū)實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地整治存在巨大的資金壓力，面臨諸多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如上訪、抗拆、騙補(bǔ)等。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍選擇開(kāi)展建設(shè)用地整治活動(dòng)，多少有“指標(biāo)財(cái)政”的原因。與城鎮(zhèn)地區(qū)“土地財(cái)政”不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)由于區(qū)位、配套設(shè)施等原因常無(wú)法以土地使用權(quán)出讓形式增加地區(qū)財(cái)政收入，建設(shè)用地增加掛鉤指標(biāo)跨域流轉(zhuǎn)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補(bǔ)充財(cái)政收入的手段之一。據(jù)研究團(tuán)隊(duì)田野調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北某縣2019年建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)交易收入入庫(kù)4.5016億人民幣，交易指標(biāo)1500畝，畝均指標(biāo)價(jià)格約30萬(wàn)元，而當(dāng)?shù)刈≌疬w價(jià)格多為5至8萬(wàn)元，其中巨大的經(jīng)濟(jì)收益或許是財(cái)政收入捉襟見(jiàn)肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)合村并居的原因之一。

第二，精英俘獲。全域土地綜合整治涉及大量的工程建設(shè)，而筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，工程建設(shè)多由當(dāng)?shù)鼐⒊邪?。如蘇北某村村支書(shū)承包了農(nóng)用地整治后的3000畝耕地用于碧根果種植，承建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一半以上的安置小區(qū)建設(shè)，而普通農(nóng)戶由于信息、資金、能力等原因卻很難參與其中。此外，全域土地綜合整治推進(jìn)三產(chǎn)融合的過(guò)程中涉及農(nóng)業(yè)合作社組織培育，但其中相應(yīng)地存在精英俘獲風(fēng)險(xiǎn)。合作社多由幾個(gè)精英大戶主導(dǎo)控制，“大農(nóng)吃小農(nóng)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在由強(qiáng)勢(shì)主體“利益共謀”組成的合作社中很難真正的與民受益。

第三，上樓致負(fù)。全域土地綜合整治進(jìn)程中以指標(biāo)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)資金回流，打造現(xiàn)代化安置小區(qū)，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境提升。但拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高，安置費(fèi)用難以填補(bǔ)農(nóng)民市民化成本。農(nóng)戶在整治后家庭儲(chǔ)蓄額大幅縮減，甚至出現(xiàn)負(fù)債，“富民增收”壓力增強(qiáng)。此外，農(nóng)民上樓還面臨生活壓力增加問(wèn)題。全域土地綜合整治實(shí)施后，村鎮(zhèn)人均可支配收入大幅增加，增長(zhǎng)率遠(yuǎn)超同期其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但居民普遍反映生活成本上升、生活壓力增大。尤其是60歲以上留守人群，其收入主要源于耕地流轉(zhuǎn)租金和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，面臨無(wú)再就業(yè)能力、無(wú)離退休養(yǎng)老金、無(wú)地耕種的困境。

（三）治理之道：實(shí)現(xiàn)民生為本的全域土地綜合整治

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化背景下，傳統(tǒng)的土地整治（理）無(wú)法有效回應(yīng)新時(shí)代多元任務(wù)和目標(biāo)，全域土地綜合整治以其全域性和綜合性特征跳出傳統(tǒng)模式窠臼，融合理工管多學(xué)科思維以多種手段形成價(jià)值認(rèn)同整合項(xiàng)目、協(xié)同組織、事業(yè)式一體推進(jìn)，是優(yōu)化國(guó)土資源，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的重要手段。但其在實(shí)踐中衍生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)值得警惕，究其根本，全域土地綜合整治是“民生為本”的長(zhǎng)期事業(yè)，因此，需要在實(shí)踐中改革財(cái)稅制度，黨建引領(lǐng)村民致富，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)。

首先，以財(cái)稅制度改革增加財(cái)政收入。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度改革，健全與財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)關(guān)系和服務(wù)體系，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財(cái)政收入能力，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指標(biāo)財(cái)政動(dòng)機(jī)，弱化土地經(jīng)營(yíng)者角色，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公民滿意度等納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核內(nèi)容^[15]，增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，從而完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民生為本的激勵(lì)機(jī)制。

其次，以政黨建設(shè)推動(dòng)村民自組織建設(shè)。推薦黨員擔(dān)任村民自組織帶頭人、設(shè)置黨員牽頭的監(jiān)督平臺(tái)以及組建黨員議事機(jī)構(gòu)等發(fā)揮以黨建促進(jìn)村民自組織建設(shè)和社會(huì)整合的作用。通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村基層黨建活動(dòng)團(tuán)結(jié)農(nóng)戶力量，打破信息傳遞差序格局和不合理的利益分配格局，激活農(nóng)民村莊公利的主人公意識(shí)，最終激活農(nóng)民發(fā)展?jié)摿Α?/p>

最后，以政治手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)。以一次性經(jīng)濟(jì)支付方式將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇，增加失地農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。同時(shí)以優(yōu)先聘用、職業(yè)技能培訓(xùn)、推薦就業(yè)等方式解決農(nóng)村老弱人口就業(yè)問(wèn)題，使其獲得土地流轉(zhuǎn)租金的同時(shí)獲得工作薪金。此外針對(duì)低保、五保等農(nóng)村貧弱人員，以國(guó)家政策兜底的形式將其納入保障范圍，提高其生計(jì)可持續(xù)性。

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