強項目下鄉(xiāng)背景下的依附型鄉(xiāng)村關系與村級治理重構(gòu)

彭曉旭

[摘? 要] 鄉(xiāng)村兩級之間的互動關系是認識我國鄉(xiāng)土社會的重要視角。透視不同歷史階段，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村關系經(jīng)歷了從“汲取”到“懸浮”的一般性變遷。項目制實施以來，項目資源的覆蓋廣度、投入力度、考核強度持續(xù)提檔升級，助推基層社會進入強項目下鄉(xiāng)時期，人員、資源、事務的三重輸入使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間形成依附型鄉(xiāng)村關系，并促使自然村一級被吸納進村級治理體系。通過對治理事務進行拆解，塑造出層級分明且分工合作的復合型村級治理結(jié)構(gòu)。村級治理表現(xiàn)出村級組織對上、對外，自然村對下、對內(nèi)的治理樣態(tài)。要使村級治理發(fā)揮應有的自治效用，除了供給其發(fā)揮作用所需的條件和空間，還要避免自然村、村民小組等自治單元被行政二次吸納。同時，應以治理有效為目標，以便于政策落地為標準，因地制宜地開展對村民自治單元的探索，從而形成多維度、多層級、多形式的村民自治結(jié)構(gòu)與多元化鄉(xiāng)村治理體系。

[關鍵詞] 強項目下鄉(xiāng);依附型鄉(xiāng)村關系;復合型村級治理結(jié)構(gòu);多元化

[中圖分類號] D669?????????????????? [文獻標識碼] A???????????? [文章編號] 1008-4479（2021）06-0117-09

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為科層體制的神經(jīng)末梢，向上對接國家政權(quán);行政村作為基層政權(quán)建設的基本單元，向下連接農(nóng)村社會。在鄉(xiāng)村振興進程中，鄉(xiāng)—村是密不可分的兩級網(wǎng)絡，準確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間的互動關系是認識我國基層治理的重要視角，亦可對當下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供有益借鑒。

一、汲取→懸浮→依附：鄉(xiāng)村關系的一般性變遷

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政體制的“尾”，農(nóng)村是鄉(xiāng)土社會的“頭”，社會政治經(jīng)濟文化的發(fā)展伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的反復碰撞與摩擦，在一頭一尾相互作用、相互影響的過程中，鄉(xiāng)村關系得以形成并成為基層治理的熱點話題。農(nóng)業(yè)稅費改革是解決我國三農(nóng)問題的標志性事件，鄉(xiāng)村社會也因此發(fā)生劇烈變化。以農(nóng)業(yè)稅費改革為時間節(jié)點對學術史進行爬梳，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅費改革前后的鄉(xiāng)村關系分別對應著兩個關鍵詞，即“汲取”與“懸浮”。

（一）汲取型鄉(xiāng)村關系

中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，從傳統(tǒng)社會開始，國家與農(nóng)民之關系就表現(xiàn)為明顯的“汲取與被汲取”關系，國家依靠地方政府的州縣官和吏役們向農(nóng)民征收賦稅、攤派徭役，從而保證政權(quán)體制的正常運轉(zhuǎn)。近代以降，清朝中央政府實施高度的財政集權(quán)，除了官員俸祿、衙役薪水、祭祀費用等有限的項目之外，沒有留存任何稅收份額用作地方政府開銷。與此同時，中央政府雖不允許地方政府加收任何稅費，但其所限定的非法費用的界線卻過于模糊。州縣官為維持衙門運行、滿足辦公及私人需要，不得不在繁重賦稅的基礎上向稅民加征各類“陋規(guī)費”^{[1]（p333）}。到19世紀末，地方官員及其走卒、履行里甲組織原來職能的清政府在鄉(xiāng)村的代理人，仍然以各種方式索要費用、剝削壓迫鄉(xiāng)村大眾^{[2]（pp170-171）}。辛亥革命以后，國民政府企圖通過提高資源的汲取量來加強國家權(quán)力對鄉(xiāng)村的控制，結(jié)果卻導致了未曾預想的后果，加劇了鄉(xiāng)村社會中的矛盾，即杜贊奇提出的國家政權(quán)建設內(nèi)卷化困境，并在其研究中使用“營利型經(jīng)紀”來形容那些在為政府收稅過程中將“浮收”攫為己有并得到官府默許的吏役^{[3]（pp53-55）}。從上述研究可以看出，自傳統(tǒng)社會至中華人民共和國成立，在國家汲取農(nóng)村資源的大背景下包含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊更深層次的資源汲取現(xiàn)象，這不僅為農(nóng)民帶來了沉重負擔，還加速了國家政權(quán)的崩潰與滅亡。

自20世紀50年代開展土地改革與集體化運動以來，國家政權(quán)強有力地滲透進鄉(xiāng)村社會并形成了具有高度動員能力的基層政權(quán)^[4]。人民公社將國家行政權(quán)力同鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織結(jié)合起來，推動國家權(quán)力在鄉(xiāng)村治理中的作用達到高潮，實現(xiàn)了“政社合一”^{[5]（p261）}。通過“三級所有、隊為基礎”的組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)逐漸被合作社限制，國家汲取農(nóng)業(yè)剩余的方式也從國家與單個農(nóng)戶之間的交易轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c合作社之間的交易，從而在一定程度上降低了交易成本，提高了國家工業(yè)化所需農(nóng)業(yè)剩余的數(shù)量^[6]。因此，在人民公社穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的二十多年時間里，國家通過從農(nóng)村提取資源，在無法順利獲取外部資源的情況下，為我國的工業(yè)化發(fā)展打下了堅實基礎。1994年分稅制改革實施以后，國家只負責制定農(nóng)業(yè)稅費相關征收標準，相應稅費劃歸地方稅務系統(tǒng)收繳，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實征收責任。此舉在一定程度上擴充了地方財政收入，但也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)稅費層層加碼、填補自身資源虧空提供了政策空間，使其從代理型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橹\利型政權(quán)^[7]。到稅費改革前夕，盡管地方政府逐漸從農(nóng)業(yè)稅收中提取一部分反哺農(nóng)村公共事業(yè)建設，但大部分仍用于維持地方政府運轉(zhuǎn)及支付干部薪資。這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅過度干預村民自治的實施，其所汲取的超負荷農(nóng)業(yè)稅費也與農(nóng)民切身利益發(fā)生嚴重沖突，鄉(xiāng)村兩級之間仍然維持著深度的汲取型關系，未能走出“黃宗羲定律”的怪圈。

（二）懸浮型鄉(xiāng)村關系

2006年，農(nóng)業(yè)稅費的全面取消標志著我國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅種走向終結(jié)，汲取型鄉(xiāng)村關系也徹底瓦解，農(nóng)民負擔大大減輕。上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金代替農(nóng)業(yè)稅費成為基層政府的主要收入來源之一，極大地削弱了地方政府的財政能力，部分中西部地區(qū)基層政府為了“保運轉(zhuǎn)”，爭先恐后四處化緣，將找錢、跑項目作為中心工作推行^[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政空殼化趨勢導致基層政府不僅沒能完成稅費改革的深層次目標，即轉(zhuǎn)變基層政府職能、建立國家與農(nóng)民之間的服務性關系，而且使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“跑部錢進”中迷失本位，甚至與農(nóng)村、農(nóng)民群體脫節(jié)，變成懸浮化的一級政權(quán)組織^[9]。鄉(xiāng)村關系隨之轉(zhuǎn)變?yōu)閼腋⌒蜖顟B(tài)，這主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間的懸浮。稅費改革瓦解了鄉(xiāng)村兩級組織圍繞收取農(nóng)業(yè)稅而形成的汲取型利益共同體，鄉(xiāng)村關系不能通過利益分肥維持，行政意志的貫徹和治理目標的實現(xiàn)也無法通過利益交換來達成。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務并未減少，新農(nóng)村建設、維穩(wěn)等工作仍需要村干部的參與和幫助，但資源協(xié)調(diào)能力的衰退迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能依靠人情、面子等不具有穩(wěn)定性的方式去落實工作任務，鄉(xiāng)村治理邏輯從利益運作轉(zhuǎn)向情感運作的方式^[10]，導致鄉(xiāng)村兩級組織陷入懸浮型狀態(tài)當中。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的懸浮。從村民政治參與來看，稅費改革扭轉(zhuǎn)了國家與農(nóng)民之間的權(quán)利義務關系，村民與村莊政治的關聯(lián)程度降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能動員村兩委參與到新農(nóng)村建設中來，普通群眾呈現(xiàn)出政治冷漠的狀態(tài)，致使村民自治和直接民主發(fā)生了不同程度的異變^[11]。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治權(quán)不斷弱化，在面對謀利色彩濃厚的上訪戶時無從下手，只能花錢買穩(wěn)定，“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”成為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的息訪信條^[12]?？梢?，稅費改革后，鄉(xiāng)村關系從聯(lián)系緊密的汲取型關系轉(zhuǎn)入缺乏互動、上下脫節(jié)的狀態(tài)，即松散的懸浮型關系。

（三）新時期依附型鄉(xiāng)村關系

自黨的十七屆三中全會提出把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略后，國家資源開始下鄉(xiāng)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，鄉(xiāng)村社會全面進入資源自上而下輸入時期，項目下鄉(xiāng)儼然成為鄉(xiāng)村治理的主旋律。汲取型鄉(xiāng)村關系與懸浮型鄉(xiāng)村關系為本文理解鄉(xiāng)村關系的變遷提供了重要理論參考，但對新時期劇烈變遷的鄉(xiāng)村關系的解釋力度稍顯不足。對此，學界涌現(xiàn)出大批研究成果，可大致歸入三個路徑。

一是延續(xù)村民自治的理論視角，有學者認為資源下沉對新型鄉(xiāng)村社會治理體制形成產(chǎn)生了影響，并塑造了基層政權(quán)與自治村莊之間以“服務—監(jiān)督”為核心的新型鄉(xiāng)村關系^[13];二是從農(nóng)村公共服務供給的角度出發(fā)，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會以及農(nóng)村社會組織之間存在著線性供給關系^[14]。張紅陽在此基礎上，認為基層政府與村莊社會已呈現(xiàn)出“供給式懸浮”狀態(tài)，這種鄉(xiāng)村關系很可能帶來治理危機并沖擊基層政權(quán)的合法性^[15];三是以項目制本身為研究對象，這一類成果頗豐。如折曉葉將項目進村過程中國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制分開敘述，呈現(xiàn)出國家政權(quán)自上而下的控制邏輯與村莊社會自下而上的反控制邏輯之間的博弈狀態(tài)^[16]。付偉指出，在資源和權(quán)力不斷處于上收周期卻仍要承擔項目落實責任的狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不成為項目進村的協(xié)調(diào)部門^[17]。李祖佩將緩解行政壓力與滿足自利性訴求兩方面納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的考察范圍后，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心從村莊社會轉(zhuǎn)向行政體制內(nèi)部，與村莊之間形成“經(jīng)營與被經(jīng)營”的鄉(xiāng)村關系^[18]。

上述研究對本文極具啟發(fā)意義。但仔細研讀可以發(fā)現(xiàn)，前兩種路徑下的鄉(xiāng)村關系研究多數(shù)聚焦于資源下鄉(xiāng)所產(chǎn)生的末端效應，易陷入對鄉(xiāng)村關系的碎片化解讀，難以對新時期鄉(xiāng)村關系形成全局性的認識和把握。第三種路徑下的研究成果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從籠統(tǒng)的“國家”形態(tài)中抽離出來單獨討論鄉(xiāng)村關系，雖然可以厘清新型鄉(xiāng)村關系形成的過程與脈絡，深化對鄉(xiāng)村關系的認識，但不免受到西方傳統(tǒng)國家與社會二元對立思想的束縛，從而遮蔽了豐富的中國實踐經(jīng)驗。

實際上，鄉(xiāng)村關系的形成和演進有著深厚的政策性、體制性根源，需要納入我國政策推行過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊互動關系的視角去理解和認識，而不是將復雜且生動的鄉(xiāng)村關系簡單放入“壓迫與反抗”的二元對立框架之中進行討論。村級治理行政化趨勢蔓延固然使鄉(xiāng)村關系更加偏向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為二者關系的重心;但在地方實踐中，基層政府為了完成上級行政任務并維護社會穩(wěn)定，與村級組織和村莊社會聯(lián)合應對各類督查檢查的案例已屢見不鮮。雖有研究者以“運動式應對”概念來解釋此類政策執(zhí)行過程中基層政府的策略選擇^[19]，但忽視了對鄉(xiāng)村兩級互動過程的描述，也尚未將鄉(xiāng)村關系引入其中并予以完善。這就啟發(fā)我們跳出以往的研究思路，尋找新的分析視角。

對此，本文提出“依附型鄉(xiāng)村關系”作為新時期對鄉(xiāng)村關系的一般性概括。所謂依附型鄉(xiāng)村關系，是在新時期更高標準、更大規(guī)模的項目下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠村級組織的協(xié)助與配合達成項目落地目標，村級行政人員則依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放薪資、完成人事調(diào)動與崗位升遷。二者在項目制運行過程中形成新型利益共同體，呈現(xiàn)出相輔相成、相互依存的狀態(tài)。那么，在地方實踐中，這種依附型鄉(xiāng)村關系是如何形成的？又會對村級治理提出怎樣的挑戰(zhàn)？這便是本文所要回應的問題。

縱觀鄉(xiāng)村關系更替變遷的三大歷程，雖然汲取型、懸浮型和依附型三種鄉(xiāng)村關系之間的關聯(lián)程度不高，但也有一個共通之處，即三者都是在不同時期的不同國家政策影響作用下，催生出來的不同類型的鄉(xiāng)村關系。當前，項目治村已成為鄉(xiāng)村治理的顯著特征，本文即在項目制運行背景下對新時期的鄉(xiāng)村關系進行探討，這與前述研究將汲取型與懸浮型兩種鄉(xiāng)村關系置于稅費改革與否背景下進行討論的模式不謀而合。

2020年12月，筆者跟隨調(diào)研團隊在南京市L區(qū)H鎮(zhèn)W村¹進行了為期一個月的實地調(diào)查。本文以調(diào)研所得經(jīng)驗材料為基礎，首先對項目下鄉(xiāng)的進階歷程作階段性劃分，在此基礎上闡釋依附型鄉(xiāng)村關系的形成邏輯并探討其治理效應。調(diào)研主要采用半結(jié)構(gòu)化訪談方式進行，并收集了部分文獻資料對本文觀點予以補充和佐證。

二、項目下鄉(xiāng)的三重階段

項目制作為一種新的國家治理體制，其分級運作模式不僅重構(gòu)了中央與地方政府的分級治理機制，也對基層治理產(chǎn)生了廣泛影響^[20]。當前學界慣于將項目下鄉(xiāng)作為國家資源輸入農(nóng)村的一種方式，但項目制自運作以來已有數(shù)十載，項目下鄉(xiāng)的覆蓋廣度、項目資源的投入力度以及對項目落地的考核強度與最初相比早已不在一個量級之上。對項目下鄉(xiāng)進行階段性劃分，有助于我們準確把握新時期鄉(xiāng)村關系的產(chǎn)生背景，進而對新時期的鄉(xiāng)村關系形成更為深刻的認識。本部分將結(jié)合W村的實際情況，根據(jù)項目資源的覆蓋廣度、投入力度、考核強度等要素，將項目下鄉(xiāng)劃分為三重階段。

第一階段從2010年左右開始，國家將項目指標層層下放，最終到達鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實際情況進行自主分配。這些項目數(shù)額在3-5萬左右，屬于小項目。在項目下鄉(xiāng)的同時，需要村莊內(nèi)部以自主籌勞籌資的方式進行資金配套，用于滿足村莊基礎性的、迫切的需求，如修路修橋等。這一時期，項目金額少、數(shù)量也有限，所以項目資源屬于競爭性資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有項目分配權(quán)，項目指標按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導意志、村莊配合程度等因素進行分配。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一階段面臨的考核壓力不大，村莊層面也只需要協(xié)助項目落地即可。這一階段可以稱為弱項目下鄉(xiāng)時期。

第二階段從2016年左右開始，國家和地方政府開始大規(guī)模投入資金，進村項目成為全覆蓋資源，并且不需要村莊自主配套資金即可完成。項目資源主要用于完善村莊的基礎設施建設，滿足所有村莊的基礎性需求。這一時期，項目金額較大、數(shù)量也較多，項目資源屬于村村享有的普惠性資源。在項目下鄉(xiāng)過程中，資源輸入力度加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的監(jiān)督與考核壓力也隨之增大，但考核強度仍在可承受的范圍之內(nèi)。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會向村級組織制定一系列的考核指標，以配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成上級考核為中心。這一階段屬于正常的項目下鄉(xiāng)時期。

第三階段從2018年開始，除了第二階段所包含的普惠性資源、全覆蓋項目以外，還包括創(chuàng)建全國文明城市、創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動等高標準、高要求并且在全國范圍內(nèi)推行和評比的項目。這一時期，項目金額和數(shù)量較第二階段更多。項目資源主要用于農(nóng)村污水排放、旱廁改造、水泥路改瀝青路等村莊發(fā)展型需求，屬于村莊基礎性需求之上的提升性項目。國家資源下鄉(xiāng)的同時伴隨著強監(jiān)督下鄉(xiāng)、強考核下鄉(xiāng)和強問責下鄉(xiāng)。在壓力型體制之下，地方政府為了在各類國家級項目考核與評選中突出重圍，制定精確的、精準的考核指標，向下層層加壓^[21]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于科層體制的末端，面臨著巨大的考核壓力。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要制定更加嚴厲的考核指標，更要對村級組織進行更高程度的干預和控制，如人員控制、事務控制、資源控制等，作為考核對象的村莊尤其是W村莊這樣的城鄉(xiāng)接合部村莊成了“受力點”，所以這一階段屬于強項目下鄉(xiāng)時期。本文所提出的依附型鄉(xiāng)村關系即是放在強項目下鄉(xiāng)背景下進行討論的。

三、強項目下鄉(xiāng)背景下依附型鄉(xiāng)村關系的形成邏輯

盡管出發(fā)點和落腳點有所區(qū)別，但近年來大量調(diào)查研究都顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社會總是能通過某種特定方式達成合作或共謀關系^[22]。在強項目下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村級組織比以往更加積極主動地參與到項目實施中，從而保證在官員晉升錦標賽中勝出抑或是避免在壓力型體制下遭遇問責。從地方實踐來看，H鎮(zhèn)通過三重機制實現(xiàn)了對村級組織的改造，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織間營造出鄉(xiāng)村依附型互動狀態(tài)。

（一）人員輸入：控制村級治理主體

從2018年起，H鎮(zhèn)啟動年輕干部“駐村墩苗”鍛煉工程，從選調(diào)生、大學生村官、區(qū)鎮(zhèn)兩級機關和國有企業(yè)年輕干部中選拔85后年輕干部進行駐村培養(yǎng)，這對村級組織人員結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了較大的沖擊（如表1所示）。一方面，村書記由選舉變?yōu)槿蚊?。H鎮(zhèn)下轄村莊多數(shù)都是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關下派干部擔任書記，或者是通過組織任命的方式從支委中產(chǎn)生村書記。下派或任命的書記在村任職可以拓寬他們政治上升空間，工作出色的村書記可以調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。據(jù)了解，H鎮(zhèn)站所主要領導一年的薪酬在20萬以上，所以下派或任命的書記會更加服從和配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令。

另一方面，經(jīng)H鎮(zhèn)申請，區(qū)政府配套設置了后備干部以及社保員人事制度，由區(qū)統(tǒng)一負責招考，錄用后分配到村莊培養(yǎng)使用。村級后備干部與社保員實習期滿后，同樣享有參與村莊選舉、進入村兩委任職的權(quán)利。通過任命書記、選拔后備干部等方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了對村級治理主體的重構(gòu)。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還通過三個途徑對村級治理主體的控制。（1）村書記、后備干部、社保員的工資均由上級財政發(fā)放;（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊選舉前會對候選人進行摸排，確定意向人選，勸退非意向人選;（3）設置流官制度，各村村書記可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進行人事調(diào)動，交叉任職。如果某個村莊沒有合適的書記人選，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門牽頭將另一個村的副書記、副主任任命為本村的書記。通過對村級治理主體的人選、晉升及工資發(fā)放進行控制，村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了一定的依附性。

（二）資源輸入：支配村級治理資源

資源下鄉(xiāng)伴隨著規(guī)范下鄉(xiāng)。中央政府對地方政府有嚴格的資金管控規(guī)范，基層政府對村級組織也設置了明確的資金使用規(guī)定。從W村的具體情況來看。首先，在村財鄉(xiāng)管的要求下，村莊所有資金、賬目都交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負責管理。財務報銷需要經(jīng)過經(jīng)辦人簽字、村主任審核、村書記審批、村民主理財小組會議記錄審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站代理中心審核蓋章、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站長簽字、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管副主任簽字等流程之后，才能將發(fā)票上交經(jīng)管站報銷。“報銷過程極其繁瑣，一次財務報銷流程耗時一個星期，所以我現(xiàn)在都自己墊付，票據(jù)攢起來一起報銷”（訪談筆記，20201212SWH）。

其次，村集體經(jīng)濟收入依靠政府政策支持或財政補貼。W村集體經(jīng)濟收入分為三部分。一是H工業(yè)園區(qū)內(nèi)三棟標準廠房，年租金38萬，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃撥;二是JL小區(qū)門面商鋪，年租金10萬，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)收繳;三是村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)營的公墓，由民政部門出資建設，W村以土地入股的形式參與，年分紅40-50萬?？梢钥闯?，W村集體經(jīng)濟收入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有極強的依賴性。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占用大量村集體資金。W村自2013年起開始大規(guī)模的征地拆遷，截止到2017年4月共有征地拆遷款和土地管理費共計5200多萬元。這一筆資金應該發(fā)給村莊的每一位村民，但早期村民意見不一致，無法形成統(tǒng)一的分配方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以財政周轉(zhuǎn)困難為由與村級組織簽訂了三年借款協(xié)議，年利息約247萬。2020年4月協(xié)議到期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未履約，并要求村莊內(nèi)部必須達到100%的同意率才會退還資金并予以分配。H鎮(zhèn)運用行政權(quán)力對W村進行資金支配，進一步增加了村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附性。

（三）事務輸入：指定村級治理事務

農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治權(quán)不斷弱化的同時治理事務卻不斷增加，為了完成上級交辦的各項任務，只能通過行政化手段干預村委會進而緩解自身壓力，導致村級組織行政化趨勢不斷上升^[23]。在2015年以前，W村自下而上的內(nèi)生型事務較多，自上而下的民生事務較少，村莊屬于一種維持型的自治組織。2016年以后尤其是2018年以后，村級組織承接的自上而下的行政性事務大大增多。在服務型政府職能轉(zhuǎn)型的過程中，村級組織也需要不斷地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交付的服務型任務，提升公共服務水平，并依據(jù)上級細節(jié)化的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對應的考核體系中落實對應工作。

在強項目下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村級組織積極參與到項目落地的過程當中，以緩解過強的考核壓力。通過控制治理主體、支配治理資源、下派治理事務三種途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的控制權(quán)得到了強化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依賴村級組織獲取更好的考核結(jié)果，村莊則在組織、資源、事務三個層面依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任命、輸入與安排。由此，在強項目下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織形成了依附型鄉(xiāng)村關系。

四、依附型鄉(xiāng)村關系下的復合型村級治理結(jié)構(gòu)

項目下鄉(xiāng)為村莊發(fā)展帶來紅利，村級組織不再需要籌工籌勞就能完成基礎設施建設，這些全部由國家項目資源支持。與此同時，在依附型鄉(xiāng)村關系之下，村級治理主體從維持型的老干部逐漸更替為科層體制內(nèi)的年輕干部，村級治理資源絕大部分由上級政府管理和撥付，治理事務從內(nèi)生型的社會性事務轉(zhuǎn)向自上而下的行政性事務。村級組織不僅行政化趨勢不斷升高、業(yè)務性面向增強，甚至從過去的自治組織被吸納進入科層體系，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊的“代理機構(gòu)”和“服務窗口”，村干部也在雙重角色中完全傾向國家代理人角色。

但需要注意的是，項目資源的輸入并不能對沖掉村莊社會內(nèi)生型社會性事務的生發(fā)，這就要求村級組織不能僅僅完成自上而下的行政性任務，還需兼顧自下而上的社會性事務。然而，資源投入力度的不斷增加強化了村莊的無主體性，村級組織異化為“向上負責、對內(nèi)脫離”的狀態(tài)^[24]，與村莊社會相脫節(jié)。這可以從兩方面進行解讀。一方面，在村級組織行政化、科層化背景之下，村干部被卷入大量的行政性事務當中，治理空間受到擠壓，無法應對村莊內(nèi)生的社會性事務;另一方面，村莊本身正處于轉(zhuǎn)型階段，雖然村級治理行政化帶來村級治理精細化程度提高，規(guī)范化、數(shù)字化的治理體系可以將很多村級治理事務納入并消化，但仍舊有一部分治理事務處于不規(guī)整的狀態(tài)，規(guī)則化、制度化、標準化的治理方式無法對接村莊剩余的社會性事務。兩方面原因共同導致村級組織走向“懸浮”。

在村級組織懸浮化的狀況下，自然村²這一級治理單元就成了鏈接基層社會的關鍵一環(huán)。行政化、科層化趨勢倒逼村級組織在對接村莊社會時，也必須借助自然村這一級治理單元的力量，落實反饋雙向的、對接社會的治理事務，依托自然村走出“最后一公里”困境。這就要求將自然村納入村級治理結(jié)構(gòu)中來，構(gòu)成完整的、復合型村級治理體系。

從W村的實際做法來看，村兩委主要通過組織吸納的方式動員自然村參與到村級治理當中。一方面，自然村作為非正式的治理組織，缺乏政治層面的合法性，需要依靠從村莊社會內(nèi)部獲取治理的合規(guī)性。W村在村兩委換屆選舉結(jié)束后向村民再次發(fā)放選票，通過正式的選舉程序，投選出自然村小組長和會計（如表2所示）。依靠程序的正式性將村民選舉出來的、具有社會性權(quán)威的小組長等人員吸納到村級治理體系中來，在社會評價體系中賦予他們參與村莊治理的政治性與合規(guī)性。另一方面，為了使自然村這一級治理結(jié)構(gòu)能夠相對穩(wěn)定，村級組織按期給予自然村小組長和會計一定的工資作為經(jīng)濟支撐，確保其發(fā)揮治理作用的穩(wěn)定性。W村通過社會層面和經(jīng)濟層面的動員，彌補了自然村一級發(fā)揮治理作用的政治合法性問題，從而將自然村納入村級治理結(jié)構(gòu)，負責處理村莊公共性事務，維持村莊公共秩序，從而提升村級治理體系的完整性。

可以說，強項目下鄉(xiāng)不僅改變了鄉(xiāng)村關系，還改變了村民關系，使得村級組織懸浮于村莊社會、懸浮于村民，干群關系逐步走向疏離。但與此同時，新的鄉(xiāng)村關系對村民自治也提出了挑戰(zhàn)：以自然村為一級治理單元代替村級組織履行治理責任，完成內(nèi)生型社會性事務的治理任務。在新的要求下，自然村一級被吸納進入村級治理體系，構(gòu)造出村兩委—行政性治理與自然村—社會性治理共存的復合型村級治理結(jié)構(gòu)。

五、精英分類、事務拆解與分工合作：復合型治理結(jié)構(gòu)的運行邏輯

復合型村級治理結(jié)構(gòu)賦予村級組織向上對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、完成行政性事務，向下對接村莊社會、處理社會性事務的治理狀態(tài)。即是說，在完整的村級治理體系中，針對不同性質(zhì)的治理事務，可以根據(jù)不同的治理資源，由不同的治理主體采取不同的治理行為，進而達成治理目標。在W村，復合型治理結(jié)構(gòu)中的治理主體可分為以下三種類型。

第一類是文化精英，即有思想、有發(fā)展能力、通過任命或招考進入村莊的年輕干部。村級組織主要依靠年輕干部落實上級下派的如信息采集、系統(tǒng)錄入等有一定技術門檻、規(guī)范化要求高的行政性工作。在承接行政性工作的過程中，年輕干部基于學歷、經(jīng)歷等專業(yè)知識和技術，將文化資源轉(zhuǎn)化成治理資源，進而對工作予以落實。

第二類是政治精英，即稅費時期延續(xù)下來的老干部，“老干部在村里說話有分量”（訪談筆記，20201220QYT）。村級組織依靠老干部負責項目落地、基礎設施建設等需要與群眾打交道的服務性工作。自上而下傳達至村莊的行政性治理事務則需要老干部和自然村小組長共同承接。在這個過程中，工作得以落實依據(jù)的是村民對老干部政治權(quán)威的認可與接受度，即老干部是將政治資本轉(zhuǎn)化為治理資源。

第三類是社會精英，即自然村小組長、會計，是“在村里有面子、受村民信任的人”（訪談筆記，20201216XC）。村級組織主要依靠這一類人員負責兩方面的工作。一是調(diào)解矛盾糾紛，包括鄰里之間宅基地邊界、用水糾紛等矛盾。這一類矛盾屬于村莊社會內(nèi)部發(fā)生的治理事務，矛盾邊界在村民日常交往中無法規(guī)則化、清晰化，包含有日常相處的復雜性內(nèi)涵。自然村小組長作為熟人社會關系網(wǎng)絡中的一個核心，擁有一定的社會資本去調(diào)和矛盾，借助關系資源來平衡這種沒辦法清晰化、規(guī)則化處理的矛盾。在這種內(nèi)在的調(diào)和秩序當中去保持社會內(nèi)部認定的公共規(guī)則，形成穩(wěn)定的、內(nèi)部認可的社會秩序。二是小組長要負責整合村莊村民利益訴求，并反饋到村級組織并予以回應。自然村小組長在調(diào)解矛盾、整合村民利益訴求的過程中，將人情、關系、面子等社會資源轉(zhuǎn)化治理資源。

不難發(fā)現(xiàn)，上述三類村莊精英對具體治理事務的處理過程包含了對治理事務進行解構(gòu)的過程。通過對治理事務進行拆解，村級治理事務分為業(yè)務型事務、服務型事務和社會型事務三類。業(yè)務型事務主要依靠現(xiàn)代性、規(guī)范性的操作來完成，與群眾互動的強度不高，所以由學歷層次相對較高但群眾工作能力相對較弱的年輕干部即文化精英來承擔和落實。服務型事務需要與基層社會進行互動，所以由有政治權(quán)威和群眾工作能力的老干部來承接，與自然村一起將政治資本和社會資本轉(zhuǎn)化為治理資源，將任務落實到基層社會當中去。社會型事務主要依托社會性權(quán)威，將社會資源轉(zhuǎn)化為治理資源，調(diào)解矛盾糾紛，整合利益訴求，實現(xiàn)自然村向村級組織反饋和村級組織回應的目標?？梢钥闯觯赪村的治理實踐中，村級組織與自然村有一個內(nèi)部調(diào)和、對治理事務進行拆解的過程，并塑造出一個層級分明且分工合作的村級治理體系。這一新型的村級治理體系表現(xiàn)出村級組織一級對上、對外，自然村一級對下、對內(nèi)的治理樣態(tài)，構(gòu)成復合型村級治理結(jié)構(gòu)的運行邏輯。

六、進一步討論

W村通過吸納自然村一級進入村級治理體系，形成了層級分明且有分工合作的村級治理結(jié)構(gòu)。但需要思考的是，自然村這一級治理單元何以在村級治理中發(fā)揮自治效用？

首先，從治理方式來看。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過人員輸入、資源輸入、事務輸入等方式對村級組織進行改造，強化村級組織行政化趨勢，村級組織科層化特征明顯，體現(xiàn)出街道對于村級組織的強控制力。但另一方面，村莊社會內(nèi)生型事務沒有完全規(guī)則化，無法完全通過行政化手段進行規(guī)范化治理。這為自然村一級發(fā)揮自治效用提供了空間。

其次，從治理過程來看。村級治理過程并沒有完全規(guī)范化，自上而下的規(guī)范性力量沒有完全沖抵掉村莊內(nèi)部的規(guī)則，村級治理事務也沒有完全依靠制度和規(guī)則進行處理。在自然村一級，以人情、面子等傳統(tǒng)人際交往規(guī)則為工具的情感治理方式仍然可以發(fā)揮作用^[25]。村級組織將老干部、村主任等具有政治權(quán)威和社會性權(quán)威的人士保留在村級治理體系當中，并未排斥原有的鄉(xiāng)土關系，村級治理體現(xiàn)為大體上的規(guī)范性治理。與此同時，自然村的自治空間并沒有受到規(guī)范性治理的擠壓，其自主性得到了較好的保留。這為自然村發(fā)揮自治效用奠定了基礎。

最后，從治理結(jié)構(gòu)來看。通過社會動員與組織吸納，村級組織與自然村共同構(gòu)成了完整的村級治理體系。在這一結(jié)構(gòu)中，自然村這一級單元雖然沒有被完全瓦解，但也不是完全獨立于村級組織存在的，而是被統(tǒng)合于村莊完整的治理體系當中，成了村級治理體系的一部分。這為自然村自治效用的長效發(fā)揮提供了保障。

村級治理行政化已是學界的基本共識^[26]，如何在此基礎上挖掘治理資源、完善治理結(jié)構(gòu)成為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點。有研究者試圖以“去行政化”促使基層組織回歸其自治功能^[27]，但不僅村級治理行政化趨勢不可逆，而且追求百分之百純度的自治組織也難以成為現(xiàn)實。因此，要想使村級治理發(fā)揮應有的自治效用，除了供給其發(fā)揮作用所需的條件和空間，還要避免自然村、村民小組等自治單元被行政二次吸納，重蹈行政村覆轍，進一步擠壓自治空間。同時，村民自治單元并非越小越好，單一的治理單元也無法契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的多重需要。應以治理有效為目標，以便于政策落地為標準，因地制宜的開展對村民自治單元的探索，同時避免過度關注治理單元下沉^[28]、鄉(xiāng)村微自治^[29] 等自治形式，從而形成多維度、多層級、多形式的多元化村民自治結(jié)構(gòu)與多元化鄉(xiāng)村治理體系。

[注 ???釋]

1?? W村下轄的數(shù)個自然村均只有一個村民小組，即自然村與村民小組在空間范圍上是重合的，所以本文以自然村統(tǒng)指聯(lián)結(jié)村兩委與村民的中間結(jié)構(gòu)。

2?? 根據(jù)學術慣例，文中相關地名和人名均已做匿名處理。

[參考文獻]

[1]?? 瞿同祖. 清代地方政府[M]. 范忠信等， 譯. 北京： 法律出版社， 2003.

[2]?? 蕭公權(quán). 中國鄉(xiāng)村： 論19世紀的帝國控制[M]. 張皓等， 譯， 北京： 九州出版社， 2018.

[3]?? [印]杜贊奇. 文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村[M]. 王福明， 譯， 南京： 江蘇人民出版社， 2018.

[4]?? 賀雪峰， 蘇明華. 鄉(xiāng)村關系研究的視角與進路[J]. 社會科學研究， 2006（1）.

[5]?? 于建嶸. 岳村政治： 轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷[M]. 北京： 商務印書館， 2001.

[6]?? 謝冬水， 黃少安. 國家行為、組織性質(zhì)與經(jīng)濟績效： 中國農(nóng)業(yè)集體化的政治經(jīng)濟學[J]. 財經(jīng)研究， 2013（1）.

[7]?? 楊善華， 蘇紅. 從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[J]. 社會學研究， 2002（1）.

[8]?? 田先紅. 彈性財政： 基層化緣行為及其解釋[J]. 西北師大學報（社會科學版）， 2021（2）.

[9]?? 周飛舟. 從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關系之影響[J]. 社會學研究， 2006（3）.

[10] 陳柏峰. 從利益運作到感情運作： 新農(nóng)村建設時代的鄉(xiāng)村關系[J]. 開發(fā)研究， 2007（4）.

[11] 盧福營. 村民自治的發(fā)展走向[J]. 政治學研究， 2008（1）.

[12] 田先紅. 從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架[J]. 開放時代， 2010（6）.

[13] 李曉鵬. 論“村民自治”的轉(zhuǎn)型和“鄉(xiāng)-村”關系的重塑[J]. 社會主義研究， 2016（6）.

[14] 尤琳. 農(nóng)村公共服務多元供給中的鄉(xiāng)村關系研究[J]. 求實， 2013（6）.

[15] 張紅陽. 國家與農(nóng)村關系的演變與新型危機[J]. 華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）， 2020（3）.

[16] 折曉葉， 陳嬰嬰. 項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J]. 中國社會科學， 2011（4）.

[17] 付偉， 焦長權(quán).“協(xié)調(diào)型”政權(quán)： 項目制運作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[J]. 社會學研究， 2015（2）.

[18] 李祖佩， 鐘漲寶.“經(jīng)營村莊”項目進村背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為研究[J]. 政治學研究， 2020（3）.

[19] 崔晶.“運動式應對”： 基層環(huán)境治理中政策執(zhí)行的策略選擇——基于華北地區(qū)Y小鎮(zhèn)的案例研究[J]. 公共管理學報， 2020（4）.

[20] 渠敬東. 項目制： 一種新的國家治理體制[J]. 中國社會科學， 2012（5）.

[21] 榮敬本等. 從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變： 縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M]. 北京： 中央編譯出版社， 1998： 28.

[22] 賀雪峰， 譚林麗. 內(nèi)生性利益密集型農(nóng)村地區(qū)的治理——以東南H鎮(zhèn)調(diào)查為例[J]. 政治學研究， 2015（3）.

[23] 韓鵬云. 鄉(xiāng)村關系的運行機制與改革發(fā)展方向[J]. 甘肅社會科學， 2016（2）.

[24] 劉建平， 陳文瓊.“最后一公里”困境與農(nóng)民動員——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析[J]. 中國行政管理， 2016（2）.

[25] 田先紅， 張慶賀. 城市社區(qū)中的情感治理： 基礎、機制及限度[J]. 探索， 2019（6）.

[26] 王秋月. 村社聯(lián)動： 村級有效治理的路徑選擇——川西平原D村的實踐與啟示[J]. 華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）， 2019（6）.

[27] 孫柏瑛. 城市社區(qū)居委會“去行政化”何以可能？[J]. 南京社會科學， 2016（7）.

[28] 王擴建. 鄉(xiāng)村振興中的微自治： 歷史、空間和現(xiàn)實的三重邏輯[J]. 上海大學學報（社會科學版）， 2019（3）.

[29] 趙秀玲.“微自治”與中國基層民主治理[J]. 政治學研究， 2014（5）.