委托代理視角下農(nóng)村無證托老所治理研究

左 倩

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

中國作為世界上老年人口數(shù)量最多的國家，目前正面臨人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，中國65 歲及以上人口占比達(dá)12.6%。受農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的影響，農(nóng)村老年人對生活照料和精神關(guān)愛等方面的養(yǎng)老服務(wù)需求較為迫切。在社會養(yǎng)老服務(wù)供給上，城鄉(xiāng)在設(shè)施條件、服務(wù)市場培育、服務(wù)人才供給、服務(wù)內(nèi)容提供、服務(wù)質(zhì)量保障等方面都存在較大差距，致使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)出現(xiàn)了建設(shè)與經(jīng)營不規(guī)范的現(xiàn)象。

近年來，國家和地方對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場規(guī)范化建設(shè)高度重視，并出臺了一系列政策文件。2017年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，提出要加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，提升農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量，在確保農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，養(yǎng)老服務(wù)對象可延伸至農(nóng)村低收入、高齡、獨居、殘疾和失能老年人［1］。2019年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，提出要持續(xù)開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動，繼續(xù)大力推進(jìn)質(zhì)量隱患整改，對照問題清單逐一登記和銷戶，確保所有養(yǎng)老院得到整改［2］。對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)與經(jīng)營進(jìn)行規(guī)范化引導(dǎo)，有助于提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)社會化供給質(zhì)量，對農(nóng)村社會養(yǎng)老問題的解決具有重要的現(xiàn)實意義。新時代，社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)表現(xiàn)為老年人對服務(wù)水平專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和職業(yè)化的要求更高。通過淘汰發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、服務(wù)供給能力差和市場化發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕臋C構(gòu)，積極引導(dǎo)市場發(fā)展?jié)摿^好的機構(gòu)走集團化、產(chǎn)業(yè)化和科學(xué)化的道路，有助于培育農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)力量，同時有助于政府加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)供給的監(jiān)管，進(jìn)而提升農(nóng)村地區(qū)積極應(yīng)對人口老齡化的能力。

1 農(nóng)村無證托老所特點及形成因素

1.1 農(nóng)村無證托老所的特點

1.1.1 地處城鄉(xiāng)結(jié)合部及農(nóng)村 現(xiàn)階段由于養(yǎng)老市場企業(yè)大多瞄準(zhǔn)中高端市場，忽略了農(nóng)村的剛需養(yǎng)老服務(wù)市場，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的供需關(guān)系緊張。而農(nóng)村無證托老所憑借優(yōu)越的地理位置、小而分散的特點，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)開辦起來，且收費價格明顯低于正規(guī)養(yǎng)老機構(gòu)，這在一定程度上填補了農(nóng)村養(yǎng)老資源配置的空白，滿足了部分老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，緩解了老年人給家庭帶來的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

1.1.2 運營模式單一、服務(wù)水平落后 農(nóng)村無證托老所通常將民宅或自建房屋作為運營場所，進(jìn)行床位改造后收住附近高齡、空巢、失能或半失能的老年人。這些場所大多空間狹小，床位數(shù)普遍在50 張以內(nèi)，具有多人同室、床連床、鋪連鋪的特點。在經(jīng)營方式上，大都采取家庭經(jīng)營管理方式，創(chuàng)辦者年齡基本在50 歲以上，大都法律意識淡薄，對相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策也了解較少。經(jīng)營管理方式的不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)村無證托老所大多未建立安全管理制度和崗位責(zé)任制度，護理人員服務(wù)水平落后。

1.1.3 消防和衛(wèi)生安全普遍不達(dá)標(biāo) 農(nóng)村無證托老所大多存在消防驗收手續(xù)不齊全的情況，這給養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展帶來了較大的困難［3］。農(nóng)村無證托老所普遍存在內(nèi)部消防器材、消防設(shè)施缺失，沒有安全出口與疏散通道的狀況，存在大量的安全隱患；用電設(shè)施安裝和使用不規(guī)范，導(dǎo)致用電安全得不到保障。此外，老年人的飲食也主要由家庭作坊進(jìn)行制作，存在食品衛(wèi)生風(fēng)險，無法保證老年人的身體健康與安全。

1.2 農(nóng)村無證托老所形成的因素

1.2.1 市場供給定位不符合需求規(guī)律 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不充分，大部分企業(yè)都瞄準(zhǔn)中高端養(yǎng)老服務(wù)市場，城市集中了大部分高質(zhì)量、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，而農(nóng)村地區(qū)老年人的剛性需求卻一直被忽視［4］。一方面，養(yǎng)老服務(wù)存在供給不足的情況，致使農(nóng)村老年人日益增長的需求得不到滿足；另一方面，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)項目普遍存在供給質(zhì)量不高或定位過高的問題，在提供服務(wù)時只優(yōu)先考慮到價格因素，并沒有真正考慮到老年人的消費能力和實際需求，致使養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展供給失衡，從而導(dǎo)致大量非法違規(guī)經(jīng)營、存在安全隱患的無證托老所在農(nóng)村開辦起來。

1.2.2 政策層面不充分、不完善 隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，人們越來越關(guān)注自身對養(yǎng)老服務(wù)的需求情況。目前，城市的養(yǎng)老服務(wù)供給情況較為樂觀，比如養(yǎng)老機構(gòu)、日間照料中心等硬件設(shè)施和服務(wù)都較為完善，有效地保障了城市老年人的晚年生活。然而，農(nóng)村老年人卻未能享受到均等的待遇，農(nóng)村的養(yǎng)老資源配置十分短缺，基本上沒有完善的生活照料、精神慰藉、休閑娛樂等服務(wù)，這往往與政策層面的支持力度不夠、各級重視程度不高有關(guān)。此外，注冊登記民辦養(yǎng)老機構(gòu)審核成本過高，不主動辦理注冊登記手續(xù)成為理由，導(dǎo)致遵循合法登記、證照齊全的民辦養(yǎng)老機構(gòu)屈指可數(shù)［5］。

1.2.3 社會養(yǎng)老服務(wù)的可及性差 農(nóng)村具有區(qū)域范圍廣、人口較為分散的特點，地理位置的特殊性導(dǎo)致農(nóng)村老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求也相對少而分散。同時，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場購買力不足、回報周期長等特點，導(dǎo)致無論是營利性的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)還是非營利性的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都優(yōu)先選擇在城市開拓市場，這也是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源普遍不如城市的原因之一［6］。此外，受農(nóng)村老年人思想認(rèn)識的局限以及宣傳不充分的影響，農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施也未能得到有效利用。在此背景下，這些無證托老所正好緩解了農(nóng)村養(yǎng)老床位缺口的問題，保障了部分農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。

2 委托代理理論及其在養(yǎng)老機構(gòu)運營中的實踐

2.1 委托代理理論

2.1.1 委托代理關(guān)系 在市場經(jīng)濟活動中，往往會出現(xiàn)信息不對稱的情況，為了實現(xiàn)自身的利益，市場參與雙方往往會通過明確自身的權(quán)利與義務(wù)來形成一種契約關(guān)系，這種關(guān)系稱為委托代理關(guān)系。作為現(xiàn)代企業(yè)理論中的重要組成部分，委托代理理論豐富了企業(yè)管理的研究。20 世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟學(xué)家米恩斯和伯利在對200 家規(guī)模較大的企業(yè)進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)資本的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)管理者一方所有時，企業(yè)將會面臨很大風(fēng)險，只有將二者進(jìn)行分離，才能有效降低這種風(fēng)險。隨著人類科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，委托代理行為逐漸演變成企業(yè)將自身的一部分業(yè)務(wù)交由第三方專業(yè)服務(wù)商進(jìn)行管理的行為，以便更好地擴大生產(chǎn)規(guī)模［7］。

2.1.2 委托代理風(fēng)險 根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中理性人的假設(shè)，委托人和代理人的利益并不完全相同，他們都會盡力追求自身利益的最大化，代理人會在發(fā)生沖突時選擇侵犯委托人的利益來實現(xiàn)自身的利益，這就產(chǎn)生了委托代理風(fēng)險。在委托代理關(guān)系中存在2 種委托代理風(fēng)險，即逆向選擇風(fēng)險和道德風(fēng)險。前者是指在委托代理雙方簽訂協(xié)議之前出現(xiàn)信息不對稱時發(fā)生的風(fēng)險，即事前信息不對稱；而后者是指在委托代理雙方簽訂協(xié)議之后出現(xiàn)信息不對稱時發(fā)生的風(fēng)險，即事后信息不對稱。同時，由于不確定性和雙方信息的不對稱性，增加了代理人行為和目標(biāo)偏離委托人的可能性，且這種偏離程度對委托人來說又很難發(fā)現(xiàn)，因此，對代理人實施有效的監(jiān)督與約束存在一定困難。

2.2 委托代理理論在養(yǎng)老機構(gòu)運營中的實踐

在養(yǎng)老機構(gòu)運營中也存在這種委托代理關(guān)系，由于信息的不對稱性，養(yǎng)老服務(wù)的提供往往需要多個參與者進(jìn)行合作，共同把控服務(wù)的生產(chǎn)、提供和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，于是，老年人、政府、營利性組織和非政府組織之間形成了多重委托代理關(guān)系［8］。這種委托代理關(guān)系的形成能夠有效地整合社會養(yǎng)老服務(wù)資源，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求［9］。

2.2.1 公辦養(yǎng)老機構(gòu)的委托代理 公辦養(yǎng)老機構(gòu)的委托代理形式主要分為公辦民營與公建民營2 種。公辦民營是指由各級政府和公有制單位設(shè)立，但是需要按照市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求進(jìn)行改制、改組和創(chuàng)新的公有制養(yǎng)老機構(gòu)，通過加快與政府脫離，由民間組織或社會力量進(jìn)行經(jīng)營管理的模式；公建民營是指養(yǎng)老機構(gòu)新建時，各級政府根據(jù)管辦分離的原則，由政府出資通過招標(biāo)社會組織或服務(wù)性組織對機構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營管理，政府按照相關(guān)法律規(guī)范承擔(dān)行政監(jiān)督責(zé)任的模式［10］。與傳統(tǒng)公辦公營的養(yǎng)老機構(gòu)相比，這種委托代理關(guān)系下的養(yǎng)老機構(gòu)大大減輕了政府負(fù)擔(dān)，提高了養(yǎng)老市場的資源利用率，滿足了老年人群體日益精細(xì)化和多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

2.2.2 民辦養(yǎng)老機構(gòu)的委托代理 民辦養(yǎng)老機構(gòu)的委托代理形式與公辦養(yǎng)老機構(gòu)的公建民營模式相似，由養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)投資方尋求具有委托運營能力的養(yǎng)老企業(yè)，雙方通過委托代理達(dá)到降低經(jīng)營成本、提升養(yǎng)老機構(gòu)抵御風(fēng)險能力的目的，從而實現(xiàn)合作共贏。目前，國內(nèi)主要通過加盟、收購或合并等方式實現(xiàn)民營養(yǎng)老機構(gòu)的委托代理。一些連鎖的養(yǎng)老企業(yè)在收購或合并實力較弱的民營養(yǎng)老機構(gòu)后，通常通過控制預(yù)算、輸出管理模式、搭建信息系統(tǒng)、資源共享等方式，提升原養(yǎng)老機構(gòu)的運營管理能力，進(jìn)而實現(xiàn)另一種形式的委托代理。

2.2.3 養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)務(wù)的委托代理 在實踐過程中，養(yǎng)老機構(gòu)一般都會采取部分業(yè)務(wù)委托代理的形式，即將部分養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)以外包的形式交由第三方專業(yè)組織進(jìn)行管理，主要涉及餐飲、醫(yī)療、護理、娛樂等方面。在老齡化形勢日趨嚴(yán)重和養(yǎng)老服務(wù)資源不足的矛盾下，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)面臨新的挑戰(zhàn)，尤其重視醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的提供。面對日益增長的健康服務(wù)需求，出于專業(yè)和成本的比較優(yōu)勢以及風(fēng)險轉(zhuǎn)移等多方面的綜合考量，有些養(yǎng)老機構(gòu)選擇將醫(yī)療板塊委托給專業(yè)的公司進(jìn)行管理，這在一定程度上滿足了失能、半失能老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，同時有利于委托方和代理方二者形成互利共贏的局面。

3 農(nóng)村無證托老所委托代理模式設(shè)計

針對農(nóng)村托老所無證經(jīng)營的情況，由監(jiān)管部門采取“一刀切”完全取締的做法并不能保證無證托老所的長效治理，而應(yīng)開展分類處置、精準(zhǔn)治理的方式。對具有發(fā)展?jié)摿Φ膱鏊?，可由正?guī)機構(gòu)進(jìn)行委托代理，通過培育提升，將其納入到規(guī)范化的管理當(dāng)中。

3.1 直營連鎖小微型養(yǎng)老院

直營連鎖小微型養(yǎng)老院模式是指由總部進(jìn)行總體運營把控，并由總部直接投資下設(shè)子機構(gòu)的模式。下設(shè)子機構(gòu)對總部負(fù)責(zé)，接受總部的直接管理，主要包括財務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、服務(wù)。總部采取垂直管理方式直接對所有的小微型養(yǎng)老院負(fù)責(zé)，小微型養(yǎng)老院也必須完全接受總部指揮?，F(xiàn)有小微型無證托老所轉(zhuǎn)化為連鎖養(yǎng)老機構(gòu)的子機構(gòu)，在總部的監(jiān)督管理之下，降低運營風(fēng)險，提高服務(wù)質(zhì)量。該模式既通過市場化的方式提高了社會資源的利用率，又扭轉(zhuǎn)了原來農(nóng)村無證托老所經(jīng)營不規(guī)范、服務(wù)不達(dá)標(biāo)的局面，提升了服務(wù)質(zhì)量，更重要的是使農(nóng)村老年人獲得了實在的收益。

3.2 院-站結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)

院-站結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)模式是指在專業(yè)化養(yǎng)老院的監(jiān)督管理下，將現(xiàn)有農(nóng)村無證托老所進(jìn)行設(shè)施設(shè)備升級、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和工作人員素質(zhì)提升，達(dá)到養(yǎng)老服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)，形成多個養(yǎng)老服務(wù)供給站。該模式設(shè)計的核心在于將養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)化業(yè)務(wù)能力與農(nóng)村無證托老所充分結(jié)合，在不改變農(nóng)村無證托老所原有服務(wù)供給模式的前提下，實現(xiàn)原有無證托老所（服務(wù)供給站）的高質(zhì)量服務(wù)供給。養(yǎng)老機構(gòu)與各服務(wù)供給站無明確隸屬關(guān)系，養(yǎng)老機構(gòu)僅對各服務(wù)供給站進(jìn)行服務(wù)監(jiān)督與管理。院-站結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)風(fēng)險的最小化、服務(wù)質(zhì)量的最大化，對各農(nóng)村無證托老所自身利益的損害最小，改革可行性較大，阻礙性較小。

3.3 家庭養(yǎng)老床位

家庭養(yǎng)老床位模式是指將養(yǎng)老機構(gòu)的床位概念搬到老年人家中，主要面向居家失能、半失能、失智和經(jīng)評估認(rèn)定為需特定照顧等級的老年人，養(yǎng)老機構(gòu)按照相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對老年人的家進(jìn)行適老化改造，為老年人提供家庭照護的一種養(yǎng)老模式［11］。該模式不僅能夠有效緩解養(yǎng)老機構(gòu)床位不足的問題，還順應(yīng)了中國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念，更容易為老年人及其子女所接受。此外，院家一體型的養(yǎng)老模式還可以吸納現(xiàn)有農(nóng)村無證托老所的從業(yè)人員，通過培訓(xùn)將他們打造成專業(yè)的護理人員，繼續(xù)為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。

4 推進(jìn)農(nóng)村無證托老所委托代理經(jīng)營的對策

4.1 加強政策引導(dǎo)

通過制定與養(yǎng)老發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)，從政策層面上加強農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。由政府出面協(xié)調(diào)各部門利益，從稅收、規(guī)費等多方面給予政策傾斜，鼓勵更多的社會資本將目光投向農(nóng)村，充分調(diào)動社會力量的積極性和主動性，補齊農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給效能［12］。此外，對有意愿委托代理農(nóng)村無證托老所的企業(yè)，提供相應(yīng)的指導(dǎo)與資金支持，將農(nóng)村無證托老所向加盟連鎖型養(yǎng)老企業(yè)以及入駐養(yǎng)老服務(wù)供給站的模式引導(dǎo)，進(jìn)而推動農(nóng)村無證托老所與社會資本進(jìn)行合作，雙方通過簽訂委托代理合同，轉(zhuǎn)變原有的經(jīng)營方式與服務(wù)提供方式，通過設(shè)施設(shè)備升級，推動養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化以及專業(yè)化的方向發(fā)展，從而不斷提高養(yǎng)老服務(wù)水平和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

4.2 加強財政支持

大部分農(nóng)村無證托老所由于資金短缺都存在機構(gòu)環(huán)境簡陋、設(shè)施不完善、服務(wù)人員稀缺和專業(yè)性水平差等問題。因此，在農(nóng)村無證托老所進(jìn)行整改提升的過程中，除了要注入社會資本外，還需要加大財政資金的支持力度，減輕養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的資金壓力。針對直營連鎖小微型養(yǎng)老院模式，政府可提供建設(shè)補貼、運營補貼以及設(shè)施設(shè)備升級改造等方面的幫助，盡量提高直營連鎖小微型養(yǎng)老院的盈利能力；針對院-站結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)模式和家庭養(yǎng)老床位模式，政府可在給予建設(shè)補貼和運營補貼之外，出資建立專門的護理人員隊伍培訓(xùn)補貼和崗位補貼，減輕養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)人員培訓(xùn)方面的經(jīng)濟壓力，提升養(yǎng)老服務(wù)供給的專業(yè)化和規(guī)范化水平。

4.3 加強隊伍建設(shè)

在委托代理農(nóng)村無證托老所之后，無論是直營連鎖小微型養(yǎng)老院模式、院-站結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)模式還是家庭養(yǎng)老床位模式，都需要按照政府的相關(guān)文件要求，建立健全各項制度，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)體系建設(shè)，規(guī)范就業(yè)管理，促進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)與員工建立合法、規(guī)范的就業(yè)關(guān)系。通過改善老年護理服務(wù)人員的職業(yè)培訓(xùn)計劃，建立合理的職業(yè)晉升機制，培養(yǎng)復(fù)合型的老年護理服務(wù)人員。不斷促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人員的信息化管理，并在此基礎(chǔ)上建立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的信用評價體系。完善養(yǎng)老服務(wù)人員的保障和激勵機制，建立與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的員工薪酬體系，建立與社會平均工資相掛鉤的動態(tài)調(diào)整機制。

4.4 加強風(fēng)險防控

在委托代理農(nóng)村無證托老所之后，委托代理機構(gòu)應(yīng)進(jìn)行全方位的風(fēng)險防控管理。首先，對消防設(shè)施進(jìn)行定期檢查，并建立完善的風(fēng)險防控機制，包括消防安全、食品衛(wèi)生安全等，及時有效地保障老年人的生命財產(chǎn)安全。其次，要對入住老年人逐一進(jìn)行身體素質(zhì)評估，建立院內(nèi)老年人數(shù)據(jù)庫，形成完善的評估機制，建立個性而精準(zhǔn)化的健康檔案。再次，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)要與老年人簽訂協(xié)議，同時要界定好雙方責(zé)任，尤其要明確意外發(fā)生時應(yīng)采取的緊急措施。最后，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)要強化保險意識，可根據(jù)入住老年人的不同身體狀況來購買責(zé)任保險，降低因發(fā)生責(zé)任糾紛或事故而導(dǎo)致經(jīng)營困難的風(fēng)險。