鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境及其矯正
——基于新鄉(xiāng)賢返場的視角

鄧 磊

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

黨的十九屆四中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略部署，而鄉(xiāng)村治理是中國國家治理的基石，亦是國家治理的重點領(lǐng)域，其治理成效直接關(guān)系到國家治理的成敗。近年來，鄉(xiāng)村治理工作成為黨和政府工作的重點，出臺了一系列政策，同時也取得了顯著的成效，鄉(xiāng)村治理內(nèi)容不斷豐富、鄉(xiāng)村治理手段逐步創(chuàng)新、鄉(xiāng)村治理體系逐漸完善等。但也應(yīng)看到，新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，既有效地改變了城鄉(xiāng)發(fā)展面貌，也給廣大的農(nóng)村地區(qū)帶來了諸多新問題、新矛盾，尤其是一些鄉(xiāng)村治理薄弱的地區(qū)，空心化現(xiàn)象日益加劇，村民自治制度逐漸弱化，黑惡勢力把持基層政權(quán)、壟斷和侵占國家資源等，而鄉(xiāng)村治理因主體單一往往難以突破現(xiàn)實困境，反而逐漸陷入內(nèi)卷化泥潭。

關(guān)于鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域內(nèi)存在的內(nèi)卷化問題，引發(fā)了一些學(xué)者的關(guān)注，他們分別從鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的表現(xiàn)、成因及去內(nèi)卷化的路徑等方面進行探討，其中理論與實踐兼具。王瑜［1］在對羅霄山區(qū)扶貧進行調(diào)查后證實，在脫貧攻堅過程中，鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化主要表現(xiàn)為內(nèi)生動力不足、治理生態(tài)惡化、治理負擔(dān)加重等問題。陳鋒［2］認為在資源輸送的利益鏈條中，權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機會主義農(nóng)民等幾個行動主體形成的分利秩序，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化。李祖佩［3］的研究也指出鄉(xiāng)村混混與鄉(xiāng)村治理組織形成的利益同盟是基層治理出現(xiàn)內(nèi)卷化困境的重要原因。唐京華［4］認為在資源輸入背景下，破解鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的路徑包括完善輸入資源的配置方式、強化資源輸入的內(nèi)外監(jiān)督機制、重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資源輸入中的作用、增強自治組織資源承接能力等。馬良燦［5］通過研究內(nèi)卷化基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村治理認為，要實現(xiàn)去內(nèi)卷化既要把握現(xiàn)階段基層政權(quán)組織的本質(zhì)特征，讓人們看到整個農(nóng)村基層社會所面臨的困境和治理性危機，也應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織的基本職能和社會功能進行評估和界定，以此推動農(nóng)村基層政權(quán)組織的改革。

國內(nèi)學(xué)者從不同角度對鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的討論為本研究的展開奠定了理論基礎(chǔ)，但仍有一些不足之處，主要體現(xiàn)在內(nèi)卷化治理路徑方面，國內(nèi)學(xué)者多從體制機制出發(fā)展開研究，而忽視了其他主體在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。因此，本研究正是基于以上研究的不足，進一步剖析鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境及成因，更加注重鄉(xiāng)村治理中其他社會力量尤其是新鄉(xiāng)賢群體的參與，實現(xiàn)路徑突破，以期為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益的借鑒。

1 鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化困境的表現(xiàn)及成因

內(nèi)卷化一詞最早由美國學(xué)者戈登威澤提出，是指一種文化模式發(fā)展到某一特定階段后，既沒有辦法穩(wěn)定下來，也很難轉(zhuǎn)變到新的形態(tài)，而是在內(nèi)部不斷變得復(fù)雜化［6］。在政治社會研究的相關(guān)領(lǐng)域中，內(nèi)卷化的涵義概括起來包括3 個層次的內(nèi)容，即以發(fā)展為基本背景、以停滯或倒退為基本后果、以復(fù)雜化為基本現(xiàn)實［7］。而鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化則是指基層政府為了達到更好的治理效果而加大投資力度，提供多種優(yōu)惠措施，但由于外生性環(huán)境和自身內(nèi)在因素的束縛，形成有增長無發(fā)展、有投資無效益的治理狀態(tài)。

1.1 鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給總量不足，基層公共服務(wù)供需分離

改革開放40 多年以來，隨著中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給情況也隨之得到較大改善。然而，長期以來受制于城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)供給模式，即城市公共服務(wù)的供給主要由國家財政和地方政府負擔(dān)，而農(nóng)村公共服務(wù)的供給有相當(dāng)一部分來自于農(nóng)民的自籌，中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的差距依然較大。后農(nóng)業(yè)稅時代，雖然農(nóng)村公共服務(wù)供給逐步被納入國家公共財政框架下［8］，但是由于歷史欠賬太多加之農(nóng)村龐大的人口數(shù)量，農(nóng)村公共服務(wù)供給總量呈總體短缺的狀態(tài)。以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)為例，截至2018年底，農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位4.56 張，每千人口擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位1.43 張，每千人口擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師1.82 人［9］。在國家推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，尤其是在目前中國實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中，農(nóng)民對高質(zhì)量、多元化的公共服務(wù)需求愈加凸顯。然而，目前農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)需求與當(dāng)前的供給能力之間仍然還存在著較大鴻溝。另外，在自上而下的公共服務(wù)供給模式下，由于政府與農(nóng)民缺乏溝通的橋梁，農(nóng)村公共服務(wù)供給更多只是基層官員的想象抑或是一廂情愿，農(nóng)民需求偏好得不到重視。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層政府更傾向于投資少、見效快的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如村民文化大樓、農(nóng)家書屋等，但這類公共服務(wù)設(shè)施利用率極低，資源浪費嚴重。而農(nóng)民更急需的醫(yī)療、教育、社會保障等服務(wù)卻得不到滿足，這種單中心體制的供給模式與農(nóng)民需求嚴重脫節(jié)。

1.2 重外部資源的輸入，鄉(xiāng)村內(nèi)生基礎(chǔ)薄弱

鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展既要靠外部資源的輸入，也要有內(nèi)生性治理資源的支撐。后農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)村治理的資源輸入大多來源于外部“輸血”［10］，而對一部分集體經(jīng)濟空殼化的鄉(xiāng)村來說，僅靠基層政府少量的財政轉(zhuǎn)移支付，不但無法解決鄉(xiāng)村治理過程中最基本的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等實際問題，更無法為村民提供其他更優(yōu)質(zhì)的社會福利。步入后農(nóng)業(yè)稅時代以來，國家也試圖通過項目進村或資源下鄉(xiāng)等各種手段助力鄉(xiāng)村發(fā)展，自2017年起又實施了規(guī)模宏大、力度空前的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雖然在一定程度上取得了社會成效，但這種外部“輸血”的方式在缺乏鄉(xiāng)村內(nèi)生性治理資源的前提下，顯然無法取得實質(zhì)性的效果。如習(xí)近平總書記所說，“沒有內(nèi)在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，你不愿意飛，也不能從根本上解決問題”［11］。因而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的重點在于鄉(xiāng)村豐富的內(nèi)生性治理資源，而鄉(xiāng)村內(nèi)生性治理資源的凝聚十分依賴鄉(xiāng)村能人、強人等人才所發(fā)揮效用的空間［12］。隨著改革開放的縱深推進，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代化水平的不斷提高，農(nóng)村社會的階層分化日益顯露出來，精英階層流向城市，而老年人、兒童等底層群體卻留在農(nóng)村，再加上鄉(xiāng)村人際關(guān)系的松散和逐漸顯著的村莊原子化傾向，這無疑對鄉(xiāng)村內(nèi)生性治理資源的凝聚造成負面性沖擊。

1.3 基層治理負擔(dān)繁重，村級組織行政化趨勢凸顯

《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。然而，這一村民自治組織制度在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)卻出現(xiàn)了程度不一的實踐偏差。后農(nóng)業(yè)稅時代，隨著國家各類治理資源和大量的行政任務(wù)和治理任務(wù)向農(nóng)村輸入，對村級治理的規(guī)范化要求越來越高，這不但加重了鄉(xiāng)村基層治理的負擔(dān)，村級組織的行政化趨勢也會更加凸顯。一是村干部身份的行政化。在項目進村、社會轉(zhuǎn)型的背景下，隨著國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，村干部的工作內(nèi)容也隨之日益增多。同時，在近年來服務(wù)型政府理念的實踐中，相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)普遍推動村干部坐班制。治理任務(wù)增加、村干部坐班、考核要求不斷增多，村干部的工資、補貼也自然相應(yīng)提高了，在村民眼中村干部身份在某種程度上已等同于國家干部。二是村級事務(wù)管理的行政化。在壓力型體制下，面對自上而下、層層分解下來的硬性指標(biāo)任務(wù)，村級組織不得不將主要精力集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政治任務(wù)和行政任務(wù)的落實上，而村民自治性工作內(nèi)容則越來越少，導(dǎo)致村莊內(nèi)部治理工作的能力也逐漸弱化，村級組織和村干部與村民日常生活中的互動積極性也逐漸減弱。這也意味著在以村“兩委”為代表的治理中介于村民之間形成了治理空間的懸浮或真空地帶［10］，村民與村“兩委”之間的疏離感進一步增強。

2 鄉(xiāng)村治理去內(nèi)卷化的路徑

基于對鄉(xiāng)村治理面臨內(nèi)卷化困境的分析，不難發(fā)現(xiàn)僅靠外部力量的輸入和村“兩委”成員的努力，效果顯然是十分有限的，鄉(xiāng)村治理亟需新的治理主體嵌入。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)賢作為當(dāng)?shù)夭拍艹霰?、辦事公道、德高望重之人，在推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、維持鄉(xiāng)村秩序、促進民風(fēng)教化等方面作用顯著。在21 世紀(jì)的今天，鄉(xiāng)賢也被注入了新的要素，既包括長期扎根于鄉(xiāng)村并具有較高聲望且服務(wù)于鄉(xiāng)村的本土鄉(xiāng)賢，也包括退休公職人員、在外成功創(chuàng)業(yè)人士、經(jīng)驗豐富的返鄉(xiāng)務(wù)工人員、大學(xué)生群體等愿意回歸鄉(xiāng)村并為治理鄉(xiāng)村做出積極貢獻的新鄉(xiāng)賢。2015—2018年的中央一號文件和國家“十三五”規(guī)劃都明確提出，要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用，可見構(gòu)建新鄉(xiāng)賢群體在內(nèi)、多元主體共同參與的鄉(xiāng)村治理體系，不失為當(dāng)前實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理去內(nèi)卷化的可選路徑。

2.1 暢通農(nóng)民需求表達渠道，創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給方式

近年來，為了破解農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)嚴重不足和過于依賴政府單中心供給模式的困境，國家提出支持社會力量來增加公共服務(wù)供給，作為保障民生和滿足群眾多層次、高質(zhì)化需求的戰(zhàn)略布局。新鄉(xiāng)賢作為一支新型的社會力量，無疑會給鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給注入強大的動力。一方面，鄉(xiāng)賢來源于鄉(xiāng)村、根植于鄉(xiāng)村，他們對本鄉(xiāng)本土的情況較為熟悉，易與村民打成一片，也便于收集和掌握村民對公共服務(wù)需求的信息。同時，作為聯(lián)系政府和村民的橋梁與紐帶，尤其是新鄉(xiāng)賢群體中的退休公職人員，他們能夠利用自身具有的社會影響力，將民眾的意愿準(zhǔn)確地傳達給上級有關(guān)政府部門，使基層政府所供給的公共服務(wù)與村民的需求相一致。另一方面，新鄉(xiāng)賢群體中有很多成功的農(nóng)民企業(yè)家、商人，他們連接著鄉(xiāng)村和城市，擁有一定的經(jīng)濟實力、管理經(jīng)驗和投資渠道。他們不僅可以利用自身所具備的經(jīng)濟、社會和智力資本等優(yōu)勢，直接投資鄉(xiāng)村基層公共服務(wù)領(lǐng)域，還可以依托自身廣闊的社會關(guān)系和人脈資源，爭取“不在場”的新鄉(xiāng)賢反哺鄉(xiāng)村，從而吸引更多的社會資本參與到鄉(xiāng)村基層公共服務(wù)建設(shè)中來，以改變政府單中心的供給模式。例如，南粵新鄉(xiāng)賢林國芳作為一名民營企業(yè)家，自2010年以來先后投資數(shù)億元用于修建鎮(zhèn)衛(wèi)生院、中學(xué)和村內(nèi)道路、村莊房屋等，使家鄉(xiāng)陸豐潭西鎮(zhèn)月山村的公共服務(wù)建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化。

2.2 強化鄉(xiāng)村內(nèi)生基礎(chǔ)，實現(xiàn)內(nèi)外資源整合

在中國傳統(tǒng)社會中鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生主體基礎(chǔ)，以其獨特的社會地位、學(xué)識和財力，促進了鄉(xiāng)村社會的有效治理。推動鄉(xiāng)賢治理回歸實際上就是一個對鄉(xiāng)村“補血”的過程［13］，新鄉(xiāng)賢的回歸可彌補鄉(xiāng)村內(nèi)生性治理資源不足的困境，強化鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生基礎(chǔ)。一方面，新鄉(xiāng)賢可以填補鄉(xiāng)村精英流失的空白，并且新鄉(xiāng)賢所附屬的虹吸效應(yīng)也可以帶動其他鄉(xiāng)村精英群體回歸故里，在一定程度上能有效解決鄉(xiāng)村治理中的人才困境問題。另一方面，無論是長期扎根于鄉(xiāng)村社會的新鄉(xiāng)賢，還是外出經(jīng)商、求學(xué)、從政的新鄉(xiāng)賢，他們都擁有廣泛的社會關(guān)系、較高的威望和道德魅力，通過成立鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會、鄉(xiāng)賢研究會等方式，有效開發(fā)和運用鄉(xiāng)村內(nèi)外的各種社會資源，整合鄉(xiāng)村內(nèi)外的聯(lián)系，凝聚村民共識，從而增強鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生性力量。以“中國鄉(xiāng)賢文化之鄉(xiāng)”的紹興市為例，紹興市楓橋鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會，立足于本地發(fā)展實際，通過直接或間接引進項目，打造具有楓橋特色的經(jīng)濟發(fā)展模式，有效盤活本土經(jīng)濟資源；紹興市上虞區(qū)成立了鄉(xiāng)賢研究會，通過開發(fā)運用當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化資源，編撰了《上虞文史資料選集》《上虞孝德文化》等書籍，還參與建設(shè)了數(shù)個上虞文化大建設(shè)項目，有效提高了當(dāng)?shù)氐奈幕偁幜Γ?4］。

2.3 協(xié)助村民自治，構(gòu)筑有效治理機制

面對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理行政化趨勢凸顯的困境，新鄉(xiāng)賢群體以軟治理、軟約束的方式，能夠彌補村民自治在某些方面的不足。這是因為在后農(nóng)業(yè)稅時代面對面的直接治理模式下，國家通過一系列制度變革將鄉(xiāng)村基層政權(quán)虛化，國家權(quán)力總體上逐漸退出鄉(xiāng)村社會，削弱了基層政權(quán)的治理能力，離間了基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，然而由于村干部“不在場”的現(xiàn)象愈發(fā)凸顯，造成了中間層的缺失［15］。新鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村治理實際上正是這一背景的現(xiàn)實需求。一方面，新鄉(xiāng)賢可以利用自身的民間權(quán)威和資源稟賦，協(xié)助村“兩委”進行村務(wù)協(xié)商，對涉及農(nóng)村公共事務(wù)問題的決策提供參謀和建議，提高鄉(xiāng)村公共事務(wù)決策的科學(xué)性。同時，新鄉(xiāng)賢又獨立于村“兩委”之外，能夠以中間人的身份對村務(wù)起著監(jiān)督作用，糾正村“兩委”不合理的事宜。另一方面，新鄉(xiāng)賢可以憑借自身草根性、群眾性以及在鄉(xiāng)村社會的話語權(quán)等優(yōu)勢，協(xié)助村“兩委”在協(xié)調(diào)社會矛盾、處理鄰里關(guān)系、緩和利益沖突等村莊內(nèi)部治理工作方面起到舉足輕重的作用。例如，山東省鄒城市唐村鎮(zhèn)在學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上，推行“村‘兩委’+新鄉(xiāng)賢”模式，各村成立了鄉(xiāng)賢參事會，并明確了新鄉(xiāng)賢的職責(zé)。新鄉(xiāng)賢在走訪群眾中了解、掌握社情民意，及時化解矛盾糾紛，同時將村民的意見信息向村委會反饋。這樣既為村民搭建了參政議事的平臺，又為村“兩委”的決策工作提供了意見建議，也促進了鄉(xiāng)村社會和諧，開創(chuàng)了鄉(xiāng)村有效治理的新境界。

3 小結(jié)

在新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快的建設(shè)中，鄉(xiāng)村社會的衰敗始終是人們關(guān)注的焦點問題。特別是近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實施，大量的資源、項目不斷涌入農(nóng)村，鄉(xiāng)村由于治理主體單一、內(nèi)生動力不足等因素卻難以取得實質(zhì)性的成效，反而逐漸陷入內(nèi)卷化泥潭。因此，在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，不能一味地依賴國家外部力量的輸入，更應(yīng)該探索鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理性資源。費孝通［16］先生在20 世紀(jì)40年代就曾提出，地方自治的前途在地方領(lǐng)袖上。新鄉(xiāng)賢群體作為一種新型社會力量，以其獨特的優(yōu)勢在優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理去內(nèi)卷化等方面具有重要的啟迪意義，但是也應(yīng)該看到新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善、與村“兩委”界限模糊、相關(guān)保障機制不健全等現(xiàn)實困境。關(guān)于如何優(yōu)化新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的路徑，還有待進一步深入地探討。