民族地區(qū)基層治理法治化探究

李 懿

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541006）

孟德斯鳩［1］認(rèn)為法律應(yīng)該和國家的自然狀態(tài)相聯(lián)系，和寒、熱、溫的氣候相聯(lián)系，和土地的質(zhì)量、形勢(shì)與面積相聯(lián)系，和農(nóng)、獵、牧各類人民的生活方式相聯(lián)系。黨的十八大以來，法治、德治的概念與治國理政思想緊密聯(lián)系，推進(jìn)基層治理法治化是黨基于全面推進(jìn)依法治國基礎(chǔ)在基層、工作重點(diǎn)在基層這一認(rèn)識(shí)提出的要求［2］。當(dāng)前，探索民族地區(qū)基層治理任務(wù)較重，如何從思想根源上進(jìn)行引導(dǎo)，基于不同的民族環(huán)境和復(fù)雜的民族文化，協(xié)調(diào)發(fā)展與轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系，將基層治理向公平合理的方向引導(dǎo)，解決現(xiàn)實(shí)和理想二者的博弈，擺脫自身漏洞和局限，追求共同的價(jià)值利益，達(dá)到融合互促的治理實(shí)效，是民族地區(qū)基層治理的首要和關(guān)鍵［3］。

1 民族地區(qū)基層治理法治化的厘定

中國是多民族國家，將民族地區(qū)管理納入法治軌道是化解民族問題、治理法治化的重要途徑。民族是基于共同的語言文化、經(jīng)濟(jì)特征和各民族文化上的心理認(rèn)同，經(jīng)過長期發(fā)展形成的較為固定的生活方式和居住環(huán)境的共同體。民族地區(qū)是指以某一個(gè)或幾個(gè)民族共同體為主、世代聚集和生活并形成各自獨(dú)特民族文化或習(xí)慣的地區(qū)。中國的少數(shù)民族大多分布在西部和北部等地區(qū)，民族特色較為濃烈，人口比較集中且少數(shù)民族人口占比較重，這也形成了頗具特色的大雜居、小聚居、交錯(cuò)雜居的生活方式。

治理一詞來源于古希臘文與拉丁文，其原意分別是掌舵和引導(dǎo)或操縱［4］。基層治理是指在基層權(quán)力運(yùn)作過程中，不同的行為主體作為參與者，遵循特定的制度規(guī)則和程序，以合作協(xié)商的方式持續(xù)地推進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的政治過程［5］?；鶎又卫硎菄曳ㄖ谓ㄔO(shè)的基本單位，在新的時(shí)代背景和發(fā)展形式下，基層治理又有了新內(nèi)涵，即堅(jiān)持國家治理方針和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以公民生活需求和社會(huì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，直面基層矛盾和社會(huì)問題，以良好的治理機(jī)制和發(fā)展模式，從行為、思想、文化、教育等各方面開展治理活動(dòng)，規(guī)范和引領(lǐng)行為模式，提高生活幸福度和社會(huì)穩(wěn)定性。

法治化是指以法律規(guī)范為指導(dǎo)，通過團(tuán)結(jié)各方力量，在保障基層民眾基本權(quán)利的同時(shí)，提高公民在基層事務(wù)中的自由度和管理積極性，在治理制度和效度上進(jìn)行更新和完善。它不僅要求在基層治理中始終秉持法律為主旨，通過對(duì)行政機(jī)關(guān)控權(quán)，追求基層建設(shè)的法治實(shí)效和社會(huì)體制的治理改革，維護(hù)民主法治的動(dòng)態(tài)發(fā)展。在新的發(fā)展要求下，基層治理法治化要求以黨的領(lǐng)導(dǎo)方針為指向，不僅要將法治理念灌輸?shù)交鶎咏ㄔO(shè)的各個(gè)角落，更要從制度、政策、科技、經(jīng)濟(jì)等方面引導(dǎo)和規(guī)范民眾。通過多元平等的基層治理機(jī)制，鼓勵(lì)多主體參與到基層治理隊(duì)伍中，形成嶄新的、富有時(shí)代特色和創(chuàng)造力的新型治理模式，在基層中形成以法治為主旨的規(guī)則之治［6］。因此，基層治理法治化又具有以下幾個(gè)特征。

1.1 基層治理法治化以法治為前提

法治建設(shè)是改革發(fā)展的趨勢(shì)和要求，更是治理現(xiàn)代化的抓手和目標(biāo)，這要求在基層治理中任何團(tuán)體和個(gè)人必須遵守法律，不僅要遵守法律規(guī)則和法律程序，更要嚴(yán)格把控權(quán)力運(yùn)行和權(quán)利行使的邊界。通過統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各方力量，規(guī)劃治理方向和總體目標(biāo)，使地區(qū)治理適應(yīng)發(fā)展大局。不僅要從治理體系、治理機(jī)制、治理能力上進(jìn)行優(yōu)化，而且要對(duì)基層管理權(quán)力和社會(huì)監(jiān)督進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范?；鶎又卫聿粌H是治理理念的轉(zhuǎn)變，更要求在結(jié)構(gòu)和規(guī)范上進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化；不僅要將制度設(shè)置與實(shí)踐相匹配，更要注重社會(huì)動(dòng)態(tài)發(fā)展和轉(zhuǎn)型，從而穩(wěn)定基層秩序，保障民眾權(quán)利。

1.2 基層治理法治化以民主為基點(diǎn)

基層是社會(huì)矛盾的聚集地和主要爆發(fā)點(diǎn)，治理成效直接關(guān)系到民眾的基本生活，應(yīng)當(dāng)以民眾的滿意度和生活水平為最高追求和標(biāo)準(zhǔn)，以民眾訴求為發(fā)展基礎(chǔ)。地方政府更需積極履行職責(zé)，主動(dòng)了解民眾需求，及時(shí)解決基層治理問題，靈活運(yùn)用法治手段，厘清政府和社會(huì)的邊界，為民眾提供充分的治理空間。同時(shí)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)能力和治理意識(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民眾在治理中發(fā)揮能動(dòng)性和積極性，通過開展自我約束、自我監(jiān)督和自我管理的治理活動(dòng)，推進(jìn)基層治理法治化建設(shè)。

1.3 基層治理法治化以高效為目標(biāo)

地區(qū)治理有其自身特性，基層治理要以地區(qū)發(fā)展為依托，以法治文化為指導(dǎo)，從意識(shí)形態(tài)上摒棄傳統(tǒng)人治?；鶎又卫矸ㄖ位粌H要注重法治教育，樹立法治信仰，更要從行為上進(jìn)行約束和管理。當(dāng)前治理模式中存在不少非正式制度和群體力量控制或把握市場(chǎng)方向、影響地區(qū)穩(wěn)定的因素。如果用法律手段強(qiáng)制規(guī)整，容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的反作用力和排斥力。在堅(jiān)持法治原則的前提下結(jié)合地區(qū)現(xiàn)有模式，堅(jiān)持以人民主體和人民意志為基礎(chǔ)，以完善的公共管理制度應(yīng)對(duì)人治模式下的殘留問題，將法治定為地區(qū)發(fā)展的未來走向［7］。

2 民族地區(qū)基層治理法治化探索與困境

2.1 民族地區(qū)基層治理法治化探索

2.1.1 廣西民族地區(qū)基層治理法治化探索 廣西壯族自治區(qū)田林縣八桂瑤族鄉(xiāng)地處田林縣西南部，雜居壯族、漢族、瑤族3 個(gè)民族，位于百色水利樞紐淹沒區(qū)，與云南省富寧縣剝隘鎮(zhèn)接壤，是一個(gè)典型的少數(shù)民族居住區(qū)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后轄區(qū)擴(kuò)大，由于村屯界限不清，糾紛不斷。對(duì)此，該鄉(xiāng)整合全鄉(xiāng)資源，在鄉(xiāng)司法所設(shè)立農(nóng)情鄉(xiāng)解服務(wù)中心，并在各村設(shè)立服務(wù)站，將村干部分成3 組，分別負(fù)責(zé)信訪調(diào)解、信息收集和接訪接待工作。同時(shí)，村干部每月必須到各服務(wù)站開展3 次以上的接訪活動(dòng)，通過與民眾面對(duì)面交流，及時(shí)了解民意，調(diào)解當(dāng)下糾紛，維穩(wěn)信訪工作。另一方面，該鄉(xiāng)還以鄉(xiāng)村為基點(diǎn)，通過打造村屯聯(lián)解委員會(huì)、信訪聯(lián)解網(wǎng)絡(luò)的方式，設(shè)立便民速裁點(diǎn)，利用司法調(diào)解優(yōu)勢(shì)，將服務(wù)站未解案件在速裁點(diǎn)集中處理，將基層矛盾化解在基層［8］。

在司法方面，百色市隆林縣法院通過執(zhí)行干警主動(dòng)調(diào)查、走訪的方式，及時(shí)了解案件產(chǎn)生原因、當(dāng)事人要求和庭下解決空間，發(fā)動(dòng)親友、社區(qū)調(diào)解力量對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行心理疏導(dǎo)，以和諧、友好的方式化解矛盾。另一方面，通過加強(qiáng)監(jiān)督、講解政策的方式，督促當(dāng)事人及時(shí)履行法律義務(wù)，確保糾紛的徹底解決，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益［9］。百色市公安機(jī)關(guān)還以經(jīng)濟(jì)犯罪為方向，結(jié)合科技發(fā)展新形式，研究犯罪新手段、探索新情況，嚴(yán)查嚴(yán)打不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、假冒偽劣、假冒商標(biāo)、商業(yè)秘密犯罪。擴(kuò)寬網(wǎng)絡(luò)服務(wù)渠道，通過智能科技推出網(wǎng)絡(luò)打假、線上報(bào)案等便民措施。為了營造法治治理環(huán)境，司法機(jī)關(guān)堅(jiān)決打擊侵犯財(cái)產(chǎn)、危害治安等違法犯罪活動(dòng)，建立綠色通道機(jī)制，在全市開展“執(zhí)行攻堅(jiān)年”活動(dòng)，做到快立、快審、快執(zhí)、快結(jié)，提升案件處理質(zhì)量和審結(jié)效率，保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更好的營商環(huán)境［10］。

在法治宣傳方面，凌云縣玉洪司法所在認(rèn)真學(xué)習(xí)社區(qū)矯正的相關(guān)法律法規(guī)后，不僅組織矯正人員及時(shí)學(xué)習(xí)和交流關(guān)于社區(qū)矯正的執(zhí)行規(guī)則和實(shí)施辦法，更主動(dòng)向矯正人員普及相關(guān)的法律規(guī)范。通過參與宣傳活動(dòng)、發(fā)放法律資料、開展公益普法活動(dòng)的形式，從思想上排除矯正人員進(jìn)行正常生活的心理障礙，從外部消除對(duì)矯正人員的社會(huì)歧視，助其樹立正常生活的勇氣和決心［11］。

2.1.2 新疆民族地區(qū)基層治理法治化探索 在新疆博樂市每個(gè)村都有這樣一處風(fēng)景，村里的法治宣講員將自家院子辦成文明實(shí)踐文化大院，在里面鋪上地毯，把村民迎進(jìn)來，將惠民政策、基層建設(shè)等內(nèi)容講給村民聽，讓村民及時(shí)了解政策和法律法規(guī)，用法治思維處理生活問題。同時(shí)，通過升國旗、發(fā)傳單、辦夜校的形式，用身邊實(shí)事對(duì)民眾進(jìn)行法治熏陶，將服務(wù)送到每一戶、每一人手中，以此提升民眾的法律文化和法律素養(yǎng)，營造處處有法、人人懂法的基層氛圍。截至2019年8月，該市在22 個(gè)行政村相繼建立76 個(gè)法治文化大院，共選出125 名法治宣講員，創(chuàng)建8 個(gè)自治區(qū)優(yōu)秀平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），先后榮獲“全國法治城市創(chuàng)建活動(dòng)先進(jìn)單位”“自治區(qū)優(yōu)秀平安縣市”等稱號(hào)［12］。

昌吉州社會(huì)治理以推進(jìn)基層實(shí)體性、正規(guī)性為抓手，堅(jiān)持屬地管理，明確機(jī)關(guān)人員及領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、任務(wù)，推進(jìn)基層綜合治理中心建設(shè)，整合發(fā)揮基層黨員、社區(qū)組織、巡邏干警力量，對(duì)民意民疑進(jìn)行收集排查。通過入戶走訪、開展問題到戶解決、服務(wù)代辦、法律政策宣傳等工作，著力提升基層治理智能化水平。

在司法方面，對(duì)重大疑難案件充分發(fā)揮專業(yè)法官會(huì)議的作用，精準(zhǔn)適用規(guī)范、統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助辦案法官提高辦案實(shí)效。對(duì)民事糾紛案件，積極發(fā)揮村鎮(zhèn)干部、地方組織力量，加大調(diào)解力度，精確把脈，減輕民眾訴累。2019年1—6月，昌吉州兩級(jí)法院新收案件超3 萬件，同比增長26.54%。截至2019年6月底，共審理執(zhí)結(jié)案件超2 萬件，結(jié)案率高達(dá)64.98%。2019年1—9月，昌吉州中級(jí)人民法院共召開專業(yè)法官會(huì)議71 次，討論案件128 件，真正實(shí)現(xiàn)高效斷案、分類調(diào)解的司法理念，降低司法成本，提高司法為民能力。此外，昌吉州通過成立司法社工組織，綜合運(yùn)用心理學(xué)、教育學(xué)知識(shí)，對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行一對(duì)一的矯正扶助，幫助服刑人員矯正心態(tài)，重歸社會(huì)。2014年、2016年和2019年，吉木薩爾縣、瑪納斯縣和奇臺(tái)縣分別成立了社區(qū)矯正志愿者協(xié)會(huì)。截至2019年，3 家協(xié)會(huì)有單位會(huì)員102 家、個(gè)人會(huì)員231 名，通過開展多形式的法治宣傳活動(dòng)，推進(jìn)法治知識(shí)走進(jìn)基層［13］。

2.2 民族地區(qū)基層治理法治化困境

2.2.1 治理機(jī)制缺位，法治環(huán)境不佳 第一，地理環(huán)境復(fù)雜，治理機(jī)制缺位。民族地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜、語言文化多樣，為了尊重和保護(hù)民族地區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)文化，中國早在1984年就通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，并在2001年進(jìn)行了修正。與此同時(shí)，各項(xiàng)自治條例和變通性規(guī)定也加入法治治理制度的范疇，構(gòu)成民族地區(qū)自治法律體系。然而部分民族地區(qū)法律規(guī)定和條例設(shè)置過于寬泛，沒有根據(jù)基層民情予以量化。以廣西壯族自治區(qū)為例，國務(wù)院2004年公布、2017年修訂的《宗教事務(wù)條例》，雖然能有效處理宗教事務(wù)，提升宗教事務(wù)法治化水平，但是廣西并沒有根據(jù)地區(qū)情況制定相應(yīng)細(xì)則；同時(shí)，《信訪條例》自2010年施行以來，廣西并未及時(shí)對(duì)相關(guān)管理?xiàng)l例進(jìn)行更新和修訂，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在執(zhí)政和執(zhí)法過程中束手束腳［14］。

第二，地區(qū)發(fā)展落后，治理環(huán)境不佳。民族地區(qū)素有雜居傳統(tǒng)，因面積廣闊、村屯分散、交通不便、信息接收不及時(shí)等因素，給治理工作造成極大的不便和壓力。一方面，政府沒有及時(shí)了解民眾訴求和傳達(dá)中央精神及基層治理政策，基層民眾重大事項(xiàng)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到保障，政府決策缺乏科學(xué)性、民主性和公理性，無法獲得普遍認(rèn)可，民眾糾紛面臨無處可訴、無路可調(diào)的矛盾，增加了信訪壓力。另一方面，部分位置偏遠(yuǎn)或環(huán)境較復(fù)雜的山區(qū)，自給自足的生產(chǎn)生活環(huán)境導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)體系較為落后，基層治理缺乏地域特性，傳統(tǒng)觀念濃厚、信息需求不足、上下交流成本高、時(shí)間跨度長、信息反饋緩慢，缺乏合理的意見反饋平臺(tái)和決策參與機(jī)制［15］，法治建設(shè)沒有依托民生需要而發(fā)展。

2.2.2 治理理念保守，治理經(jīng)驗(yàn)不足 第一，治理理念保守，服務(wù)機(jī)制守舊?；鶎有姓C(jī)關(guān)是治理活動(dòng)的主導(dǎo)者，相較于其他地區(qū)，民族地區(qū)基層治理面臨人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、文化差異大、地區(qū)關(guān)系敏感等問題，在推進(jìn)治理法治化、處理民族矛盾時(shí)更應(yīng)小心謹(jǐn)慎?；鶎又卫碇姓砟钜c社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)銜接，要適應(yīng)社會(huì)體制急劇變革的形勢(shì)。盡管依法治國概念提出已久，但也未能從根本上改變基層治理結(jié)構(gòu)和政府治理誤區(qū)［16］。傳統(tǒng)控權(quán)式的治理思維無法滿足多元化的社會(huì)需求，在面對(duì)基層力量薄弱、治理任務(wù)過載、服務(wù)機(jī)制和社會(huì)資源跟不上地區(qū)需求的難題時(shí)，缺乏合適的解決措施和治理經(jīng)驗(yàn)，沒有敢于嘗試新模式和新體制的勇氣，又缺乏放權(quán)和賦權(quán)的決心，錯(cuò)失了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的機(jī)遇［17］。

第二，治理經(jīng)驗(yàn)不足，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。由于民族地區(qū)地方勢(shì)力與基層政權(quán)在經(jīng)濟(jì)利益、資源分配、基層監(jiān)管體制與利益保護(hù)機(jī)制等問題上尚無可解之計(jì)，在人員管理上部分機(jī)關(guān)人員專業(yè)知識(shí)不夠、創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、規(guī)則運(yùn)用力弱，習(xí)慣于根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)和手頭現(xiàn)有信息來流水線式完成任務(wù)，耗費(fèi)的治理成本無法匹配工作精準(zhǔn)度。同時(shí)，村干部治理地位不明確，行政管理權(quán)無法對(duì)抗民族村落族長負(fù)責(zé)制，部分貧困地區(qū)村干部的基本工資也未納入財(cái)政支出范圍，半農(nóng)民半領(lǐng)導(dǎo)的工作模式分散了基層治理的重心和精力，基本生活得不到保障，導(dǎo)致這些村干部工作不集中，面對(duì)訴求時(shí)處理思路閉塞、方法老舊、不擔(dān)當(dāng)不作為、作風(fēng)粗暴，處理問題時(shí)重形式、輕實(shí)體，服務(wù)質(zhì)量與實(shí)際需要不匹配的情況時(shí)有發(fā)生。部分行政機(jī)關(guān)內(nèi)部又面臨機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)沖突、職能虛化等問題，加上文化和語言差異，民族問題恐上升為政治敏感事件，導(dǎo)致基層政府憂慮過多，在指揮、信息收集和資源聯(lián)動(dòng)方面缺乏決策力和判斷力，基層法治治理動(dòng)力不足［18］。

2.2.3 法治意識(shí)薄弱，公民參與度低 第一，公民法治思維不強(qiáng)，開解難度高。張維迎［19］認(rèn)為法律制度的運(yùn)行本身離不開信譽(yù)基礎(chǔ)，在一個(gè)人（包括法官）普遍不講信譽(yù)的社會(huì)里，法律能起的作用非常有限。法治化改變的是傳統(tǒng)的基層治理理念，創(chuàng)造的是全新的基層治理思維，關(guān)注的是構(gòu)建農(nóng)村基層規(guī)范的治理秩序和穩(wěn)定的治理格局［20］。基層民眾文化程度和文化素質(zhì)參差不齊，部分民眾更視尋求司法救濟(jì)為畏途，習(xí)慣于運(yùn)用了解和熟知的民間規(guī)范來解決問題，節(jié)省時(shí)間和資金成本，避免風(fēng)險(xiǎn)，怠于引用和學(xué)習(xí)法律規(guī)范。如果忽視民族習(xí)慣、民間習(xí)俗和鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度在凝聚民族意識(shí)、穩(wěn)定族群秩序中的重要作用，這不僅增添了治理難題，更讓治理陷入?yún)f(xié)調(diào)不能-解決不力-問題堆積的困頓中。

第二，民間參與力度不夠，治理阻力大。基層治理強(qiáng)調(diào)多方參與，協(xié)作配合，對(duì)資源的整合與再分配。當(dāng)前，基層行政機(jī)關(guān)治理壓力過重，活力不足且被動(dòng)性強(qiáng)。一方面，地方行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)利用多主體參與治理的大趨勢(shì)和大方向，對(duì)民間力量的治理能力和可控性存疑，從某種程度上誤解了治理重心下移與政權(quán)分散之間的關(guān)系。另一方面，民間組織服務(wù)體系和個(gè)人調(diào)解機(jī)構(gòu)在服務(wù)范圍、服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量及服務(wù)方向等方面不明確，獨(dú)立性和信服力不高，導(dǎo)致基層治理受阻。

2.2.4 治理措施不當(dāng)，法治服務(wù)渠道閉塞 第一，治理措施單一，法治資源開放性不足。擴(kuò)大治理的開放性和廣泛性、增強(qiáng)治理決策的民主性和公開性是實(shí)現(xiàn)治理法治化的有效途徑，更是法治路徑的有益探索。但是由于民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，普法宣傳更多依賴于傳統(tǒng)媒介，法律援助工具貧乏，法治資源獲取渠道和治理措施單一，信息資源整合不足，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行中仍然存在上下執(zhí)行不一、渠道不通、程序復(fù)雜、參與性不強(qiáng)等問題?；鶎尤罕娪梅ㄒ庾R(shí)不強(qiáng)，權(quán)利和規(guī)則運(yùn)用能力不足，法治運(yùn)行流于形式，法律規(guī)范力度和適用力較弱。

第二，法治服務(wù)能力待提升，專業(yè)人才儲(chǔ)備不夠?；鶎臃ㄖ畏?wù)能力直接影響基層治理的秩序與活力?；鶎又卫硇枰惺煜し芍贫?、政策并具備協(xié)商、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)組織和人才參與。但由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，法治服務(wù)能力有待提升，在面對(duì)基層治理中民族事務(wù)管理、法律制度應(yīng)用、法律糾紛調(diào)解等問題時(shí)，缺乏素質(zhì)高、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、治理能力強(qiáng)的專業(yè)人才，又沒有可行的人才管理辦法和優(yōu)惠政策，導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重。

3 民族地區(qū)基層治理法治化路徑

法治發(fā)展和基層利益從來都不是對(duì)立互斥的關(guān)系，法治建設(shè)需要德治先行，基層治理需要以人為本，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境為支撐，這不僅體現(xiàn)在建立科學(xué)合理的法律規(guī)則上，更強(qiáng)調(diào)對(duì)人的教化和感知、對(duì)地區(qū)資源的整合和利用以及對(duì)基層需求的回應(yīng)和服務(wù)建設(shè)上。統(tǒng)籌各主體之間的利益均衡，以民眾基本利益和訴求為目標(biāo)和方向，探尋民族地區(qū)基層治理法治化路徑。

3.1 健全治理機(jī)制，營造法治環(huán)境

第一，法律制度是基層治理的基礎(chǔ)?；鶎又卫矸ㄖ位饕揽糠芍贫鹊囊?guī)范，但法律具有延遲性和滯后性，這就需要發(fā)揮民族文化的教化功能，貼合當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)同和熟知的習(xí)慣或風(fēng)俗，結(jié)合民族地區(qū)的人文環(huán)境和歷史傳統(tǒng)，創(chuàng)新民族地區(qū)的基層治理機(jī)制。例如，在土地征收征用、食品藥品安全、信訪和宗教事務(wù)等領(lǐng)域，盡快修訂和完善相關(guān)條例或?qū)嵤┘?xì)則，將傳統(tǒng)工藝和民族習(xí)俗考慮到保護(hù)范疇中，預(yù)防、調(diào)整和彌補(bǔ)法律制度在民族地區(qū)基層治理中的不足。強(qiáng)化權(quán)利保障制度，將民族政策法治化，靈活運(yùn)用地方政策在解決糾紛上的靈活性和有效性，轉(zhuǎn)變以地方政策為導(dǎo)向的糾紛解決格局，將民族政策轉(zhuǎn)化成科學(xué)合理的法律規(guī)范，從源頭預(yù)防問題，防止民族矛盾的產(chǎn)生，保護(hù)民族地區(qū)民眾的基本權(quán)利和生活安全。

第二，健全民主決策和社會(huì)監(jiān)督制度。隨著新興科技和信息技術(shù)的普及，民眾訴求和基層問題反饋渠道愈發(fā)廣泛，但民族地區(qū)依然存在參與度不夠、決策民主性不強(qiáng)等問題。健全民主決策規(guī)則和程序，與民眾開展平等對(duì)話模式，設(shè)置嚴(yán)格的信息公開程序，統(tǒng)一信息公開的渠道、方式、時(shí)間和平臺(tái)，讓民眾全方位了解法治治理的基本政策和政務(wù)管理信息，及時(shí)對(duì)政府工作進(jìn)行評(píng)議和監(jiān)督。在涉及民族糾紛和民族利益的問題上，通過完善糾紛化解機(jī)制和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，平衡各方利益關(guān)系，從制度層面上為民眾解決訴求表達(dá)困難、保護(hù)無門、權(quán)益壓榨等問題。

第三，民生是基層治理之根本，更是基層治理的目標(biāo)和落腳點(diǎn)。受自然環(huán)境的限制，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，基層民眾在生活水平、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、素質(zhì)教育、收入等方面與其他發(fā)達(dá)城市差距較大。因此，完善民族地區(qū)基本生活保障制度，從基層民眾顧慮最大的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，引導(dǎo)建立多樣化的經(jīng)營模式和生產(chǎn)體系。例如，在森林覆蓋率高、草場(chǎng)面積廣、生態(tài)資源豐富的地區(qū)開展旅游服務(wù)，建立大型民族演藝中心，開發(fā)民族舞蹈、民族對(duì)歌等特色旅游項(xiàng)目。建設(shè)有特色的民居建筑，開展民族農(nóng)家樂和民俗活動(dòng)體驗(yàn)課程，豐富旅游體驗(yàn)。在土地面積廣、土壤條件好的地區(qū)建立農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和畜牧產(chǎn)區(qū)，主營高山特色農(nóng)產(chǎn)品，建立品牌產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮地理優(yōu)勢(shì)，提高民眾收入，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展從單一性、傳統(tǒng)性邁向產(chǎn)業(yè)一體化、特色化。

3.2 轉(zhuǎn)變治理理念，提高政府服務(wù)能力

第一，建立嚴(yán)格有效的管理機(jī)制。政府作為治理活動(dòng)的主導(dǎo)者和監(jiān)管者，更應(yīng)守好底線，明確自身職能，界定權(quán)力邊界，遵守法律規(guī)則和法定程序，引導(dǎo)基層民眾進(jìn)行自我服務(wù)、自我化解和自我管理，以公正、嚴(yán)明、有序、務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)和治理理念處理基層問題。同時(shí)，加強(qiáng)責(zé)任承擔(dān)意識(shí)和公共服務(wù)意識(shí)，從人事、財(cái)政、責(zé)任追究等方面細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，使政府治理符合民族發(fā)展和經(jīng)濟(jì)需要［21］。

第二，轉(zhuǎn)變治理觀念，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。合理規(guī)劃基層治理工作，向下建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，通過定點(diǎn)負(fù)責(zé)、定期走訪的形式，管好用好駐村各支力量。以分層、分級(jí)、分地區(qū)的管理模式，扎下身子、真抓實(shí)干、揚(yáng)長避短、各展其才。根據(jù)地區(qū)短板和發(fā)展方向進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，在充分適應(yīng)民族需求的前提下推進(jìn)基層治理特色化、標(biāo)準(zhǔn)化。

第三，加強(qiáng)基層隊(duì)伍素質(zhì)能力，提高基層干部生活待遇。將村干部納入行政管理領(lǐng)導(dǎo)主體范疇，開展職業(yè)技能培訓(xùn)、知識(shí)素質(zhì)教育，增強(qiáng)其基層服務(wù)意識(shí)和工作標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)，提高其法規(guī)綜合運(yùn)用能力和法治思維能力，從制度上肯定基層干部的治理權(quán)力和治理地位，從財(cái)政上為基層干部及機(jī)關(guān)人員提供生活保障，解決機(jī)關(guān)人員的后顧之憂［22］。

3.3 樹立法治意識(shí)，鼓勵(lì)多元主體參與

第一，基層民眾主體責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)是基層治理法治化的根本。法治在施行過程中難免顯得過于強(qiáng)硬，缺乏人文色彩和情感思維。以具有民族特色的歷史文化為依托，加強(qiáng)民眾對(duì)自身行為的感知和調(diào)節(jié)，通過既定規(guī)則達(dá)到外在敬畏的同時(shí)，對(duì)法律規(guī)定之空隙或邊界行為施以道德教化，以達(dá)到人的自覺遵守，是法治之根基。一方面，樹立任何違法犯罪行為都需要法律加以約束的基本概念。另一方面，通過建立普遍的價(jià)值認(rèn)同、提高公民的道德素質(zhì)和文化素質(zhì)是推動(dòng)社會(huì)管理向高水平、高效率、高層次邁進(jìn)的基礎(chǔ)［23］。

第二，基層治理要以改革舊機(jī)制為起點(diǎn)，以創(chuàng)新治理路徑為手段，以改善基層生活為立足點(diǎn)。組建以行政機(jī)關(guān)為主、民間組織為輔的專業(yè)調(diào)解隊(duì)伍，以村或屯為平臺(tái)，扶持和培養(yǎng)能力強(qiáng)、管理嚴(yán)、服務(wù)質(zhì)量高、信服力大的服務(wù)隊(duì)伍，將治理重?fù)?dān)和權(quán)利下移。通過資金補(bǔ)助、人才補(bǔ)充、程序簡(jiǎn)化等方式，指導(dǎo)和監(jiān)管基層自治隊(duì)伍的發(fā)展。積極組建志愿服務(wù)隊(duì)、基層工作隊(duì)，在科教、文體、娛樂多領(lǐng)域開展治理服務(wù)，加大基層民眾的參與力度，形成法治治理人人參與的良好局面［24］。

3.4 優(yōu)化治理資源，加快基層服務(wù)建設(shè)

第一，法治人才是國家發(fā)展的根本，也是基層治理的重要資源。加大對(duì)教育、科研、醫(yī)療資源的投入，與各地高校、教育機(jī)構(gòu)開展文化交流和法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)研討與交流活動(dòng)。既要發(fā)掘本地人才，提供創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，提供參與治理的平臺(tái)，也要完善人才引進(jìn)政策。在人才落戶、配偶工作、子女入學(xué)等方面給予政策傾斜，建立配套的激勵(lì)政策和公平合理的薪資制度，留住外部人才。同時(shí)，建立完善的考核制度，通過不斷更新、優(yōu)化和提升治理資源，打造一批懂基層、懂治理、懂法治且專業(yè)優(yōu)、效能強(qiáng)、素質(zhì)高的治理隊(duì)伍，用法治文化帶動(dòng)基層治理能量，促進(jìn)民族地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，注重基層輿論監(jiān)督，構(gòu)建信息交流平臺(tái)?？梢越梃b田林縣在治理中的有力探索，設(shè)立村屯服務(wù)點(diǎn)，打造指尖上的法律服務(wù)。結(jié)合傳統(tǒng)宣傳渠道，借助新媒體力量，開通微信、電子郵箱、微博等公共服務(wù)賬號(hào)，以平臺(tái)留言、網(wǎng)絡(luò)問答的方式給予民眾表達(dá)訴求、反映問題的機(jī)會(huì)。通過建立普法網(wǎng)站、開設(shè)司法公開欄目等，以漫畫、公益視頻的形式進(jìn)行法治教育，為民眾實(shí)時(shí)解決法律困惑，形成法治教育與科技宣傳同頻共振的潮流機(jī)制。

第三，完善信息收集鏈條，加快基層便民服務(wù)建設(shè)。以社區(qū)或村屯為服務(wù)平臺(tái)，整合社區(qū)力量，明確服務(wù)方向，以問題為出發(fā)點(diǎn)、需求為導(dǎo)向，組建一支法律能力強(qiáng)、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)多、專業(yè)知識(shí)足的駐村隊(duì)伍。以組織與個(gè)人對(duì)接的服務(wù)形式，實(shí)施全方位、全覆蓋的服務(wù)。在交通不便、矛盾多、溝通難度大的邊遠(yuǎn)山區(qū)，建立網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建多元參與、多向解決的服務(wù)體系，及時(shí)為基層民眾提供有效、專業(yè)的法治服務(wù)，掌握基層民意與社會(huì)信息，為化解糾紛提供條件［25］。

4 小結(jié)

法治實(shí)踐應(yīng)合乎情理性和人性化，注意收益與損失，實(shí)現(xiàn)個(gè)體與整體之間的和諧共生。目前，中國法治化進(jìn)程呈穩(wěn)步前進(jìn)的趨勢(shì)，但是離法治國家建設(shè)還有相當(dāng)長的一段路要走。探索民族地區(qū)法治化路徑，構(gòu)建適宜的法治環(huán)境，必須以民俗與鄉(xiāng)情為依托，建立法治精神與民族資源相融合的治理機(jī)制，引導(dǎo)民族糾紛在法治語境下化解，構(gòu)建多元參與、多向解決的服務(wù)體系，將法治治理突破環(huán)境、血緣認(rèn)同和民族特性的束縛，為中國的現(xiàn)代化進(jìn)程提供可行的方向和嶄新思路。