監(jiān)察全覆蓋過程中“監(jiān)察問責(zé)”的困境與化解

陳 偉 馮思柳

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120)

一、引言

2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)正式頒布施行，這不僅標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革在具體法律制度層面得以正式確立，也標(biāo)志著“國家監(jiān)察全面覆蓋”成為治國理政和監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容。國家監(jiān)察體制改革正在有序推進(jìn)，這一改革自然應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中才能發(fā)揮出積極效應(yīng)，因而監(jiān)察全覆蓋過程中的實(shí)踐性問題不容忽視。在監(jiān)察全覆蓋過程中，圍繞監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的具體處置類型，其啟動(dòng)機(jī)制、內(nèi)容設(shè)置和現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化等具體構(gòu)造問題均是值得我們關(guān)注的問題，但這些問題大多論及如何構(gòu)建從輕微違法到一般違法再到嚴(yán)重違法涉嫌犯罪的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，對(duì)監(jiān)察問責(zé)等外部處置類型尚未引發(fā)太多關(guān)注①。監(jiān)察問責(zé)這種將處置對(duì)象從責(zé)任自負(fù)的行為主體，轉(zhuǎn)為未直接實(shí)施違法犯罪行為的領(lǐng)導(dǎo)人員的處置類型，是保障國家監(jiān)察處置全覆蓋的重要環(huán)節(jié)，沒有監(jiān)察處置類型的外部轉(zhuǎn)化就無所謂全面覆蓋。

《監(jiān)察法》明確賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)權(quán)，意味著權(quán)力運(yùn)行的全鏈條已初步實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，問責(zé)法治新時(shí)代正式開啟。《監(jiān)察法》第11條賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)，有權(quán)對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；第45條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督和調(diào)查結(jié)果，依處置職能對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議?？梢?，監(jiān)察問責(zé)直接指向領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，旨在倒逼領(lǐng)導(dǎo)人員在人民的監(jiān)督之下恪盡職守、擔(dān)當(dāng)作為、廉潔自律。這實(shí)際上也正是《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡稱《問責(zé)暫行規(guī)定》)以及《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(以下簡稱《問責(zé)條例》)一以貫之的思路邏輯②。

《監(jiān)察法》出臺(tái)前，我國問責(zé)制的表現(xiàn)形式主要是行政問責(zé)，強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)的自我規(guī)制和控制，屬于同體問責(zé)[1]?？v觀這一時(shí)期的學(xué)術(shù)成果，對(duì)“問責(zé)”的理解大致存在廣義和狹義兩種。前者在泛化意義上使用問責(zé)概念，認(rèn)為問責(zé)是針對(duì)所有公職人員各種違法違紀(jì)責(zé)任追究的方式③。后者則強(qiáng)調(diào)問責(zé)的重心應(yīng)聚焦領(lǐng)導(dǎo)人員，認(rèn)為問責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)人員因領(lǐng)導(dǎo)不力而承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一種責(zé)任追究制度④?！侗O(jiān)察法》出臺(tái)后，問責(zé)已經(jīng)被賦予了新的內(nèi)涵，并獲得了權(quán)威性的邊界厘清，監(jiān)察問責(zé)成為了問責(zé)制最重要的表現(xiàn)形式。從問責(zé)制主要表現(xiàn)形式演進(jìn)發(fā)展的過程，我們已經(jīng)清楚地看到，國家監(jiān)察體制改革的“高效”目標(biāo)包括了賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)權(quán)，這不僅克服了行政同體問責(zé)制的弊端，而且充分利用監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使國家監(jiān)察職能的優(yōu)勢。正如學(xué)者所言：《監(jiān)察法》權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的立法理念以及監(jiān)察對(duì)象確定為所有公職人員、問責(zé)對(duì)象鎖定為領(lǐng)導(dǎo)人員的具體規(guī)定，顯然已是行政問責(zé)所無法涵蓋的[1]。

國家監(jiān)察體制改革力求統(tǒng)籌反腐資源、建立高效反腐機(jī)制，這不僅包括反腐權(quán)力與運(yùn)行機(jī)制上的整合，還包括立法上的統(tǒng)籌[2]。一方面，《監(jiān)察法》是一部對(duì)國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律[3]，難以為監(jiān)察問責(zé)權(quán)的合理有效運(yùn)行提供充分的規(guī)則供給，各地監(jiān)察機(jī)關(guān)還需要沿用并依賴其他相關(guān)的問責(zé)制度文本；另一方面，各地監(jiān)察機(jī)關(guān)在問責(zé)對(duì)象、責(zé)任劃分、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)以及問責(zé)范圍等方面存在不一致的認(rèn)識(shí)，監(jiān)察問責(zé)邊界亟須進(jìn)一步規(guī)范。有鑒于此，筆者將結(jié)合監(jiān)察問責(zé)實(shí)踐過程中所面臨的諸多挑戰(zhàn)和困難，以監(jiān)察問責(zé)的制度構(gòu)建為中心，討論如何通過制度規(guī)范的完善，實(shí)現(xiàn)恪守監(jiān)察職權(quán)邊界與有效發(fā)揮監(jiān)察效能的目標(biāo)融合。

二、《監(jiān)察法》實(shí)施過程中監(jiān)察問責(zé)面臨的現(xiàn)實(shí)處境

《監(jiān)察法》第6條、第11條、第45條、第62條分別從主體、對(duì)象、情形和法律責(zé)任等方面劃定了監(jiān)察問責(zé)的制度規(guī)范，但較為原則性且缺乏可操作性。此外，國家監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立且平行于行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)的“第四權(quán)”[4]，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問責(zé)決定，或者建議包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國家機(jī)關(guān)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)人員作出問責(zé)決定。因此，在監(jiān)察問責(zé)的實(shí)踐過程中，必須援引其他法律法規(guī)及規(guī)范性文件中的相關(guān)內(nèi)容。除了依據(jù)《問責(zé)暫行規(guī)定》《問責(zé)條例》等專門性法規(guī)之外，還包括《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)等法律法規(guī)中有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定。同時(shí)，基于不同國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位的職責(zé)、工作性質(zhì)的區(qū)別，其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作紀(jì)律和行為準(zhǔn)則存在較大差異。因此，法律法規(guī)及規(guī)范性文件中，針對(duì)不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)和單位領(lǐng)導(dǎo)人員職責(zé)作出的不同規(guī)定，均屬于監(jiān)察問責(zé)的重要依據(jù)。然而，筆者查詢“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫，以“問責(zé)”為主題檢索詞對(duì)中央法規(guī)庫和地方法規(guī)庫進(jìn)行檢索(檢索時(shí)間截至2020年11月21日)，通過梳理分析現(xiàn)行有效的問責(zé)制度文本發(fā)現(xiàn)，各地在問責(zé)對(duì)象、責(zé)任劃分、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)范圍等方面的規(guī)定各具特色、差異明顯，這對(duì)問責(zé)實(shí)踐的開展無疑構(gòu)成掣肘。

(一)責(zé)任主體不精準(zhǔn)

責(zé)任主體即責(zé)任承擔(dān)的行為人屬于監(jiān)察全覆蓋之下的問責(zé)對(duì)象。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，問責(zé)對(duì)象系履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員，即應(yīng)當(dāng)聚焦領(lǐng)導(dǎo)人員這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。通過梳理現(xiàn)行有效的監(jiān)察制度文本發(fā)現(xiàn)，我國從中央到地方有關(guān)問責(zé)對(duì)象的規(guī)定并不統(tǒng)一。從中央層面上看，領(lǐng)導(dǎo)人員究竟包含哪些部門的領(lǐng)導(dǎo)成員仍然有待進(jìn)一步明晰。依據(jù)《問責(zé)暫行規(guī)定》第2條，問責(zé)對(duì)象包含黨政機(jī)關(guān)工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。依據(jù)《問責(zé)條例》第5條，問責(zé)對(duì)象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，強(qiáng)調(diào)黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員是問責(zé)的重點(diǎn)對(duì)象，但未說明是否包含黨的工作機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員?！豆珓?wù)員法》第111條指出，領(lǐng)導(dǎo)成員是指機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，不包括機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。由于制度層面的非明確性，必然帶來實(shí)踐運(yùn)行中操作性的不統(tǒng)一，這必然影響到監(jiān)察實(shí)踐的規(guī)范運(yùn)行。

此外，從各地現(xiàn)行有效的規(guī)定來看，部分問責(zé)規(guī)定存在忽略重點(diǎn)與偏離方向之嫌，尤其是對(duì)問責(zé)對(duì)象把握不精準(zhǔn)的問題較為突出。其一，問責(zé)泛化、擴(kuò)大化問題依舊存在。例如，《湖北省行政問責(zé)辦法》規(guī)定以“本省各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員”為問責(zé)對(duì)象；《北京市行政問責(zé)辦法》規(guī)定以“本市各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作人員和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及國家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織中從事公務(wù)的人員”為問責(zé)對(duì)象；《濟(jì)南市行政過錯(cuò)問責(zé)暫行辦法》規(guī)定以“本市各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員”為問責(zé)對(duì)象。上述規(guī)定的問責(zé)對(duì)象幾乎涵蓋了所有公職人員，大量基層公務(wù)員成為問責(zé)對(duì)象。其二，問責(zé)對(duì)象重心下移現(xiàn)象較為突出。例如，《水利工程勘測設(shè)計(jì)失誤問責(zé)辦法(試行)》規(guī)定以“造成水利工程勘測設(shè)計(jì)失誤的直接責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人”為問責(zé)對(duì)象；《宿遷市涉企收費(fèi)工作問責(zé)辦法(試行)》規(guī)定以“縣鄉(xiāng)級(jí)政府、全市各有關(guān)收費(fèi)單位、收費(fèi)監(jiān)管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、直接責(zé)任人”為問責(zé)對(duì)象；《贛州市道路交通安全管理問責(zé)辦法(試行)》規(guī)定以“對(duì)各縣(市、區(qū))人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及市、縣(市、區(qū))相關(guān)職能部門的行政主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員”為問責(zé)對(duì)象。問責(zé)對(duì)象規(guī)定的差異化直接導(dǎo)致各地監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)性質(zhì)相同的問責(zé)案件作出的結(jié)果大相徑庭，即擔(dān)任相同職務(wù)的公職人員是否會(huì)被問責(zé)存在明顯的地域差異，進(jìn)而形成監(jiān)察問責(zé)職權(quán)行使不規(guī)范的局面。

(二)責(zé)任劃分不一致

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》)以及《問責(zé)條例》均規(guī)定了主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但二者不盡相同。根據(jù)《問責(zé)條例》第5條和第6條的規(guī)定，黨組領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,參與決策和工作的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第37條的規(guī)定，主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)直接主管的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)應(yīng)管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部?？梢?，《問責(zé)條例》實(shí)行“捆綁式”問責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員均需擔(dān)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員共同承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而《黨紀(jì)處分條例》中的“主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”主要是直接主管的班子成員[5]。

具體到監(jiān)察問責(zé)實(shí)踐，在“黃某英事件”[6]中，湖北省、北京市兩地紀(jì)委監(jiān)委分別依據(jù)《問責(zé)條例》《黨紀(jì)處分條例》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作出的不同認(rèn)定，深刻展現(xiàn)出問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不一致帶來的問題。湖北省紀(jì)委監(jiān)委以問責(zé)程序追究相關(guān)人員的責(zé)任，按照《問責(zé)條例》規(guī)定，湖北省司法廳廳長譚先振作為領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、湖北省監(jiān)獄管理局局長郝愛民作為直接主管的班子成員，兩人共同承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；湖北省監(jiān)獄管理局黨委委員、副局長胡承浩，黨委委員、政治部主任張新華及刑罰執(zhí)行處處長李欣予應(yīng)承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[7]。北京市紀(jì)委監(jiān)委按照黨紀(jì)處分程序追究相關(guān)人員的黨紀(jì)責(zé)任，依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》，北京市公安局大興分局求賢檢查站輔警王輝為直接責(zé)任者，予以解聘；求賢檢查站副站長王志海為主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，予以免職；求賢檢查站站長劉杰、政委李樾為重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，分別受到記過處分和誡勉處理[8]。值得注意的是，在以上案例中，依據(jù)《問責(zé)條例》，湖北省司法廳廳長、監(jiān)獄管理局局長負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，湖北省監(jiān)獄管理局其他黨組成員負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高的責(zé)任重，而依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》，北京市公安局大興分局求賢檢查站副站長負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，站長、政委負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高的責(zé)任輕，兩者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)正好相反。

(三)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

從中央和各地的規(guī)定來看，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，主要存在以下兩方面的問題：

一方面，監(jiān)察問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部規(guī)定不統(tǒng)一。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第3款，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是“履行職責(zé)不力、失職失責(zé)”。而根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第3款，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)為“不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任”，通過比較《政務(wù)處分法》《問責(zé)條例》中的相關(guān)表述發(fā)現(xiàn)⑤，《監(jiān)察法》第45條第3款在“不履行或者不正確履行職責(zé)”之后特意強(qiáng)調(diào)“負(fù)有責(zé)任”，再結(jié)合《監(jiān)察法》第45條第2款“對(duì)違法公職人員的處置”規(guī)定，此處問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)反而變得模糊以至于產(chǎn)生歧義：“領(lǐng)導(dǎo)人員”所負(fù)責(zé)任是因其自身“不履行或者不正確履行職責(zé)”還是因?yàn)椤斑`法的公職人員”“不履行或者不正確履行職責(zé)”[9]？由此，勢必得出以下結(jié)論：一是，領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)違法公職人員“不履行或者不正確履行職責(zé)”不一定負(fù)有責(zé)任，此結(jié)論尚可接受；二是，領(lǐng)導(dǎo)人員自身即使“不履行或者不正確履行職責(zé)”也可能不承擔(dān)責(zé)任，此結(jié)論明顯有悖情理。

另一方面，監(jiān)察問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的外部制度供給差異化。目前，我國問責(zé)的主要依據(jù)是中央的黨內(nèi)法規(guī)、各級(jí)地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件，它們?cè)趩栘?zé)標(biāo)準(zhǔn)上的規(guī)定不夠統(tǒng)一，甚至存在較大的差異：例如，有的以行為性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，如《湖北省行政問責(zé)辦法》將問責(zé)范圍劃分為不作為、亂作為和慢作為等3類30種情形，《北京市行政問責(zé)辦法》將問責(zé)范圍劃分為應(yīng)當(dāng)履行而未履行、違法履行和不當(dāng)履行等3類26種情形，《濟(jì)南市行政過錯(cuò)問責(zé)暫行辦法》將問責(zé)范圍劃分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政確認(rèn)、行政給付和行政檢查等具體行政行為；有的以問責(zé)對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，如《海東市行政審批問責(zé)辦法》第7條規(guī)定了對(duì)行政審批承辦人進(jìn)行問責(zé)的9種情形，第8條規(guī)定了對(duì)行政審批審核人進(jìn)行問責(zé)的10種情形，第9條規(guī)定了對(duì)行政審批批準(zhǔn)人進(jìn)行問責(zé)的7種情形；有的參照責(zé)任性質(zhì)劃分問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，如《珠海高新區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》將問責(zé)范圍區(qū)分為執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的決策和部署不力、行政管理問題、執(zhí)法問題、隊(duì)伍建設(shè)問題以及其他問責(zé)等5個(gè)方面24種情形。諸如此類的差異化規(guī)定，必然導(dǎo)致各地監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同樣性質(zhì)的問責(zé)案件從不同的視角切入，最終呈現(xiàn)差異化的結(jié)局，從而影響了問責(zé)的權(quán)威效果。

(四)覆蓋范圍不周延

監(jiān)察問責(zé)范圍是指應(yīng)予以問責(zé)的內(nèi)容或者法定事由，即在什么情形下可以進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人員的問責(zé)，屬于監(jiān)察問責(zé)制度的核心內(nèi)容[10]。從中央和各地的問責(zé)規(guī)定來看，領(lǐng)導(dǎo)人員問責(zé)的范圍并不窄，不僅包括安全生產(chǎn)管理失職、處理突發(fā)公共事件失職和處理群體性事件失職等方面，還包括決策失誤、言行不當(dāng)和廉政建設(shè)不力等領(lǐng)域。然而，問責(zé)規(guī)定大多以客觀上“造成重大損失或惡劣影響”為標(biāo)準(zhǔn)，使問責(zé)制度只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

一方面，具體落實(shí)問責(zé)多，抽象決策問責(zé)少。領(lǐng)導(dǎo)決策失誤是指領(lǐng)導(dǎo)人員在處理公共事務(wù)、實(shí)行公共管理的過程中，由于主體或情境因素的影響導(dǎo)致決策不當(dāng)，給公共利益造成損失或造成其他不良后果的決策行為[11]。在問責(zé)實(shí)踐中，大多注重具體落實(shí)不到位的問責(zé)，而更具根本性、全局性的決策失誤尚未引發(fā)太多關(guān)注。特別是對(duì)于部分周期較長、見效緩慢的決策項(xiàng)目，如果領(lǐng)導(dǎo)人員在決策過程中缺乏責(zé)任意識(shí)并且不遵循科學(xué)決策程序、盲目主觀決策導(dǎo)致決策失誤或造成重大損失，事后進(jìn)行的跟蹤和反饋則往往不夠。究其原因在于，事故發(fā)生的嚴(yán)重程度并不一定能引致決策問責(zé)的發(fā)生，但是如果事件的發(fā)生引起媒體和民眾的廣泛關(guān)注，進(jìn)一步引發(fā)輿情事件，就會(huì)加速引發(fā)上層領(lǐng)導(dǎo)的重視[12]。然而，決策失誤造成的后果具有一定的隱蔽性、間接性和滯后性，不易成為公眾輿論的焦點(diǎn)，難以形成有效的監(jiān)督和責(zé)任問責(zé)。但是稍作思考即可發(fā)現(xiàn)，決策失誤對(duì)黨和人民造成的危害并不亞于某一特定責(zé)任事故，由于政策的非科學(xué)性而錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇，造成政府信任危機(jī)，甚至給國民經(jīng)濟(jì)造成無法估量的損失。

另一方面，事后應(yīng)急問責(zé)多，事前事中常態(tài)問責(zé)少。黨的十九大報(bào)告明確提出：“深化國家監(jiān)察體制改革……實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”[13]“全覆蓋”從內(nèi)涵層面來說，就是不能有任何的疏忽與遺漏，即“無禁區(qū)、零容忍、全方位、無死角”[14]。具體到監(jiān)察問責(zé)制度，不再是純粹的事后責(zé)任追究機(jī)制，而是一種包含事前預(yù)防、事中控制和事后懲戒在內(nèi)的全方位控權(quán)體系，不遺漏任何行使公權(quán)力的角落。遺憾的是，我國目前大部分問責(zé)規(guī)定都屬于以是否造成重大損失或惡劣影響為標(biāo)準(zhǔn)的“事后責(zé)任追究式問責(zé)”。例如，《問責(zé)條例》第7條規(guī)定的11種問責(zé)情形中，前10種情形都是以“造成重大損失或惡劣影響”作為問責(zé)的法定標(biāo)準(zhǔn)。在問責(zé)實(shí)踐中，無論是“福建泉州欣佳酒店坍塌事故”“山西臨汾飯店坍塌事故”，還是“云南鹽津煤礦爆炸事故”“浙江溫嶺槽罐車爆炸事故”等，都是造成人員傷亡或重大財(cái)產(chǎn)損失等嚴(yán)重后果之后才啟動(dòng)并實(shí)施應(yīng)急性問責(zé)。量變積累引起質(zhì)變，任何一起重大事故的發(fā)生都絕不是偶然的，對(duì)其日常必要性監(jiān)管的缺失、對(duì)權(quán)力進(jìn)行常態(tài)性監(jiān)控的缺乏，使問責(zé)成為一種事后應(yīng)對(duì)措施，不但無法起到防微杜漸的預(yù)防作用，而且嚴(yán)重限制了監(jiān)察問責(zé)制度的廣度與深度。因此，問責(zé)范圍過窄不僅導(dǎo)致問責(zé)制度應(yīng)有的防控價(jià)值喪失殆盡，而且不利于新時(shí)代背景下責(zé)任政府的構(gòu)建。

三、監(jiān)察問責(zé)制度的邏輯基礎(chǔ)：側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和非領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。前者是指領(lǐng)導(dǎo)人員基于領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)而產(chǎn)生的間接責(zé)任，如領(lǐng)導(dǎo)人員不履行或者不正確履行職責(zé)可能承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任；后者是指領(lǐng)導(dǎo)人員基于非領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)而產(chǎn)生的直接責(zé)任，如領(lǐng)導(dǎo)人員自身存在的違紀(jì)違法行為則可能同時(shí)承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。在責(zé)任自負(fù)原則的具體適用中，領(lǐng)導(dǎo)人員為自身違紀(jì)違法行為承擔(dān)個(gè)人責(zé)任是毋庸置疑的，但是，領(lǐng)導(dǎo)人員為他人的違法犯罪行為承擔(dān)責(zé)任的正當(dāng)性根據(jù)何在，仍然是值得我們思考的基礎(chǔ)性問題。

(一)政治責(zé)任：以人民需要為依歸的出發(fā)點(diǎn)

在西方哲學(xué)中，作為天賦人權(quán)的“自由”以不侵犯他人自由權(quán)利為止限[15]，這種人們之間互不侵犯自由以保障人們都享受自由的要求就必然需要形成一種公共權(quán)力來維持自由權(quán)利分配的正義秩序。于是人們讓渡出一部分自由權(quán)利交給國家，就形成了公共權(quán)力[16]32。同時(shí)，在法治國家，權(quán)責(zé)對(duì)等是一項(xiàng)重要的法理原則，強(qiáng)調(diào)有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相適應(yīng)。從此角度而言，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力作為公共權(quán)力的重要組成部分，由人們讓渡權(quán)利產(chǎn)生，其旨趣在于必須“以人民需要和公共利益為依歸”，這就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力所應(yīng)該肩負(fù)的最基本的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。監(jiān)察問責(zé)語境中的“責(zé)”是指領(lǐng)導(dǎo)人員基于領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)而產(chǎn)生的崗位責(zé)任。一方面，領(lǐng)導(dǎo)人員作為公共權(quán)力的代理人，其一切權(quán)力的行使必須置于人民的監(jiān)督之下。習(xí)近平指出：有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益[17]。監(jiān)察問責(zé)制度作為監(jiān)察權(quán)合憲性視角下的責(zé)任追究機(jī)制，監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行仍然以政治立場上的公權(quán)正當(dāng)化作為其內(nèi)容組成部分，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)代表人民實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的全程監(jiān)督，這種監(jiān)督強(qiáng)調(diào)回應(yīng)民意，以人民滿意為依歸。另一方面，由享受職權(quán)者承受相應(yīng)的責(zé)任，既充分體現(xiàn)人民主權(quán)原則的深蘊(yùn)，也有助于領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)具體事項(xiàng)履職盡責(zé)的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)中政策目標(biāo)的復(fù)雜性需要組織之間更多的共同協(xié)力才能完成，領(lǐng)導(dǎo)人員在其中扮演著極其重要的現(xiàn)實(shí)作用。領(lǐng)導(dǎo)人員基于人民的信任而具有職權(quán)履行，對(duì)履行不力而引發(fā)的后果，“要完全承擔(dān)起個(gè)人責(zé)任，他無法、也不可以拒絕或轉(zhuǎn)嫁這一責(zé)任”[18]。

(二)法律責(zé)任：領(lǐng)導(dǎo)人員積極作為的助推力

法的特征在于法的強(qiáng)制性和國家性，而法律責(zé)任是展示法的強(qiáng)制性和國家性的直接表征[19]。問責(zé)權(quán)正式成為國家監(jiān)察權(quán)的重要組成部分并已經(jīng)開啟法治化進(jìn)程，這意味著領(lǐng)導(dǎo)人員因領(lǐng)導(dǎo)不力所承擔(dān)的法律責(zé)任無法用其他責(zé)任來免除或者置換。如學(xué)者所言，建立責(zé)任政府，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府的法律責(zé)任，切不可用道義責(zé)任、政治責(zé)任來代替和沖擊法律責(zé)任，使本應(yīng)納入法律責(zé)任范圍的責(zé)任通過道義責(zé)任和政治責(zé)任予以解決[20]。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人員法律責(zé)任的承擔(dān)必須以法定職責(zé)為責(zé)任前提，因此它必須是明確的，不能是模糊的，必須是有序的，不能是任意的，必須是可預(yù)見的，不能是不可預(yù)知的。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律屬性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在法律淵源上，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任較為詳盡地規(guī)定在《監(jiān)察法》《問責(zé)條例》《問責(zé)暫行規(guī)定》等法律規(guī)范之中，以法律化和制度化的形式規(guī)范問責(zé)行為，對(duì)于推進(jìn)問責(zé)實(shí)踐法治化、科學(xué)化和民主化具有無可替代的意義；在責(zé)任承擔(dān)方式上，領(lǐng)導(dǎo)人員可能同時(shí)承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任，與之相對(duì)應(yīng)可能同時(shí)受到黨紀(jì)處分、政務(wù)處分甚至刑罰懲罰。三種責(zé)任承擔(dān)方式應(yīng)分別作出，不能相互沖抵。一方面，黨規(guī)黨紀(jì)挺在前面，貫徹黨紀(jì)嚴(yán)于法律，黨紀(jì)處分先于政務(wù)處分。另一方面，涉嫌犯罪的，在追究刑事責(zé)任之前，一般應(yīng)當(dāng)先給予黨紀(jì)處分和政務(wù)處分[21]。在責(zé)任類型劃分上，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任歸入了“失職類錯(cuò)誤”，主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使過程中的慢作為、不作為和亂作為甚至瀆職的責(zé)任追究，作為一種非直接責(zé)任，是因其領(lǐng)導(dǎo)身份而與下級(jí)之間產(chǎn)生的連帶責(zé)任。在因果關(guān)系上，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于非直接因果關(guān)系，如果領(lǐng)導(dǎo)人員直接從事違法違紀(jì)行為導(dǎo)致事故，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成直接責(zé)任，而領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是失職、瀆職、不作為和懈怠所帶來的間接因果關(guān)系。

(三)道德責(zé)任：強(qiáng)化行為自律的內(nèi)驅(qū)力

問責(zé)制的目標(biāo)在于規(guī)范引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)人員形成正確的權(quán)力觀，牢固樹立“以人民為中心”的執(zhí)政理念。黨紀(jì)和國法作為兩種最基本規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的方式，只能約束領(lǐng)導(dǎo)人員的外在表現(xiàn)行為，很難觸及其內(nèi)心深處的真實(shí)想法。事實(shí)上，只有在強(qiáng)力管理的驅(qū)使下才會(huì)出現(xiàn)盡職盡責(zé)的道德他律形式，這只是權(quán)宜之計(jì)，往往治標(biāo)不治本。要從根本上杜絕公權(quán)力越軌行為關(guān)鍵還取決于領(lǐng)導(dǎo)人員的道德自律，即自律意識(shí)和自覺行動(dòng)。正如以賽亞·伯林所揭示的，“他律意味著，你在某些方面屈從、受制于你無法控制的一些因素。自律正相反。自律意味著你只管做你現(xiàn)在做的事情，因?yàn)檫@是你的意志。你在行動(dòng)，在主動(dòng)行動(dòng)，而不是被動(dòng)受影響”[16]58。從社會(huì)心理學(xué)的角度看，所有的社會(huì)行為規(guī)范都要經(jīng)過個(gè)人的服從、認(rèn)同和內(nèi)化三個(gè)階段，才能成為社會(huì)化的成果[22]。具體到領(lǐng)導(dǎo)人員的道德他律向道德自律轉(zhuǎn)化，同樣需要經(jīng)歷上述三個(gè)階段：在“不敢為”的服從階段，通過嚴(yán)肅問責(zé)懲治公權(quán)力越軌行為，讓心存僥幸者付出成本和代價(jià)，使之繃緊以人民利益為依歸這根弦，初步形成廉潔從政環(huán)境；在“不能為”的認(rèn)同階段，通過激勵(lì)與約束并重管理機(jī)制，喚起領(lǐng)導(dǎo)人員為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的初心和使命，從而使道德他律逐漸減少道德自律逐漸增多；在“不想為”的內(nèi)化階段，“不敢為”的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，“不能為”的制度日益完善，忠誠、良知和信仰沉淀在領(lǐng)導(dǎo)人員的內(nèi)心，最終形成永葆清正廉潔的政治本色?！八伞弊罱K走向了“自律”。

四、監(jiān)察問責(zé)在實(shí)踐運(yùn)行中的困境化解

目前，中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)現(xiàn)行有效的問責(zé)制度文本缺乏統(tǒng)一性，問責(zé)個(gè)案對(duì)問責(zé)存在差異化處理。筆者認(rèn)為，其表層原因在于，部分地方機(jī)關(guān)未能及時(shí)開展清理工作，導(dǎo)致少量現(xiàn)行有效的問責(zé)文本與《監(jiān)察法》規(guī)定不一致，產(chǎn)生法律沖突；其深層原因在于，《監(jiān)察法》尚無法為監(jiān)察問責(zé)提供足夠的規(guī)則供給，部分地方監(jiān)察機(jī)關(guān)沿用并依賴與《監(jiān)察法》相沖突的問責(zé)制度文本。在尚未出臺(tái)監(jiān)察問責(zé)實(shí)施細(xì)則之前，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面予以完善：

(一)問責(zé)對(duì)象方面

“子帥以正，孰敢不正”[23]。監(jiān)察問責(zé)對(duì)象并不是違法犯罪的公職人員，而是針對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)人員。一方面，領(lǐng)導(dǎo)人員的界定應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件的適用范圍及其所涉及之事項(xiàng)區(qū)分適用。如前所述，《公務(wù)員法》《問責(zé)條例》等各類法律法規(guī)中，領(lǐng)導(dǎo)人員的范圍界定不一。比較發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人員的界定應(yīng)根據(jù)文件的解釋和限定，在不同的語境下區(qū)分適用，例如《公務(wù)員法》第111條規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)成員是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)的正副職，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則屬于領(lǐng)導(dǎo)成員以外的領(lǐng)導(dǎo)人員?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第4條規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部范圍適用于黨政部門的選拔任用?！额I(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第2條規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部范圍適用于報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)。具體到監(jiān)察問責(zé)，應(yīng)參照問責(zé)文本中的規(guī)定初步界分領(lǐng)導(dǎo)人員的范圍。此外，在現(xiàn)代社會(huì)生活紛繁復(fù)雜和科層制管理體制之下，問責(zé)對(duì)象往往由不同級(jí)別不同部門的領(lǐng)導(dǎo)人員構(gòu)成，因此領(lǐng)導(dǎo)人員的最終劃定還必須結(jié)合個(gè)案情況綜合判斷。

另一方面，實(shí)踐中應(yīng)注意黨內(nèi)問責(zé)對(duì)象和監(jiān)察問責(zé)對(duì)象的區(qū)別與聯(lián)系。紀(jì)檢監(jiān)察合署機(jī)制的建構(gòu)，加之“我國公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%”[24]的現(xiàn)狀，使得黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)于此類領(lǐng)導(dǎo)人員而言具有相當(dāng)程度的一致性。如此一來，如何協(xié)調(diào)處理好黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)之間的銜接關(guān)系，是紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)踐中的重要問題。從問責(zé)對(duì)象來看，黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)具有各自運(yùn)行的邊界，前者涵蓋了黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，而后者針對(duì)所有行使公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人員，黨員與非黨員領(lǐng)導(dǎo)人員均包括其中，可見，兩者之間各有側(cè)重又相互補(bǔ)充，但都突出針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”開展問責(zé)。實(shí)踐中，應(yīng)綜合考量責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)類型、失職失責(zé)的主要原因以及問責(zé)的效率效果等因素[25]，決定適用黨內(nèi)問責(zé)還是監(jiān)察問責(zé)，具言之：對(duì)于僅有黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人員側(cè)重開展黨內(nèi)問責(zé)；對(duì)于僅有機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員領(lǐng)導(dǎo)人員側(cè)重開展監(jiān)察問責(zé)；對(duì)于僅有機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的非黨員領(lǐng)導(dǎo)人員，則直接開展監(jiān)察問責(zé)；對(duì)于黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)雙肩挑的領(lǐng)導(dǎo)人員，黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)不存在競合、吸收甚至替代問題，前者主要針對(duì)履行黨內(nèi)職責(zé)失職的問題，后者主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范的問題。

(二)責(zé)任劃分方面

首先，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任劃分應(yīng)遵循權(quán)責(zé)對(duì)等的基本邏輯。所謂權(quán)責(zé)對(duì)等原則是指“政府所擁有的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與其所承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)等的原則”[26]。雖然領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)完全以人民需要為依歸，但絕非無原則地為下屬過錯(cuò)和人力無法控制的客觀事故承擔(dān)連帶責(zé)任，而不問是否由其違反法定職責(zé)所致。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任亦存在邊界，“要使責(zé)任有效，責(zé)任就必須是明確且有限度的，而且無論從情感上講還是從智識(shí)上講，它也必須與人的能力所及者相適應(yīng)”[27]。對(duì)于超越領(lǐng)導(dǎo)人員管轄的事務(wù)范圍和權(quán)限范圍的事項(xiàng)不應(yīng)負(fù)責(zé)，這正是法治建設(shè)中強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對(duì)等原則的基礎(chǔ)邏輯。如果不區(qū)分正當(dāng)履職與否，僅以客觀狀態(tài)來要求領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)所轄事務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，不僅會(huì)嚴(yán)重挫傷領(lǐng)導(dǎo)人員的工作積極性，還會(huì)對(duì)國家管理與運(yùn)作系統(tǒng)的有序性產(chǎn)生不利的影響，勢必會(huì)消解公權(quán)力靈活高效之特性。

其次，原則上職位越高、職權(quán)越大、責(zé)任越重。例如，我國憲法明確規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，即行政機(jī)關(guān)的法定最高決策權(quán)掌握在行政首長手中，并對(duì)決策承擔(dān)責(zé)任?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院檢察長領(lǐng)導(dǎo)本院檢察工作，管理本院行政事務(wù)，人民檢察院副檢察長協(xié)助檢察長工作?！吨腥A人民共和國人民法院組織法》規(guī)定，人民法院院長負(fù)責(zé)本院全面工作，監(jiān)督本院審判工作，管理本院行政事務(wù)，人民法院副院長協(xié)助院長工作?？梢姡话闱闆r下，各級(jí)機(jī)關(guān)正職對(duì)重大事務(wù)及日常機(jī)關(guān)事務(wù)享有最后決定權(quán)，基于權(quán)責(zé)對(duì)等原則，對(duì)其監(jiān)督必然更加嚴(yán)格。機(jī)關(guān)副職在領(lǐng)導(dǎo)決策的制定和執(zhí)行中承擔(dān)著參謀、協(xié)調(diào)任務(wù)，輔助本機(jī)關(guān)正職開展工作[28]。實(shí)踐中，機(jī)關(guān)正職雖然身兼數(shù)職，但由于精力和時(shí)間的限制，無暇顧及所有的工作事項(xiàng)，副職領(lǐng)導(dǎo)成為實(shí)際的指揮者負(fù)責(zé)具體工作，此時(shí)，不能一味追究機(jī)關(guān)正職責(zé)任，而忽略副職責(zé)任?？傊?，在具體問責(zé)個(gè)案中，需要依據(jù)機(jī)關(guān)正副職各自實(shí)際的參與度、貢獻(xiàn)度和影響力等指標(biāo)進(jìn)行責(zé)任劃分。

最后，必須充分考量不同崗位職責(zé)的特殊性。涂爾干認(rèn)為社會(huì)分工體系發(fā)生變化的原因在于社會(huì)生活不再集中為相互有別而又相互類似的小核心，而是變得越來越普遍了。社會(huì)關(guān)系——社會(huì)內(nèi)部關(guān)系——變得越來越多了[29]。鑒于崗位職責(zé)的不同，部分特殊崗位均制定了相關(guān)文件，對(duì)部門中各崗位的工作職責(zé)、為履行好該崗位職責(zé)所必須賦予的權(quán)力以及崗位責(zé)任落實(shí)等進(jìn)行說明。例如《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》第2條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作，政府主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)人為主要責(zé)任人，班子其他成員對(duì)分管范圍內(nèi)的消防工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》明確，院長是醫(yī)院依法執(zhí)業(yè)和醫(yī)療質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，落實(shí)醫(yī)療質(zhì)量安全院、科兩級(jí)責(zé)任制?？梢姡煌瑣徫宦氊?zé)的特殊性與領(lǐng)導(dǎo)人員在問責(zé)實(shí)踐中的責(zé)任劃分息息相關(guān)，相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)于界定責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)范圍、判定責(zé)任輕重等方面均具有重要參考價(jià)值。

(三)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)方面

第一，體現(xiàn)行為導(dǎo)向。問責(zé)制的關(guān)鍵在于規(guī)范引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)人員樹立“以人民為中心”的執(zhí)政理念，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員提出了更高層次的政治層面和道德層面的要求，這就決定了職責(zé)行為與損害后果之間所具有的因果關(guān)系應(yīng)作適度寬松的理解，以彰顯其特殊價(jià)值。問責(zé)制大多以客觀上“造成重大損失或惡劣影響”為標(biāo)準(zhǔn)，但多數(shù)情況下，行為本身就足以引起責(zé)任，損害結(jié)果的發(fā)生或擴(kuò)大只是確定責(zé)任大小的情節(jié)之一。《監(jiān)察法》第11條和第45條側(cè)重于從領(lǐng)導(dǎo)人員履職情況出發(fā)，以行為為導(dǎo)向，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)作出問責(zé)決定的法定依據(jù)，即“履行職責(zé)不力、失職失責(zé)”以及“對(duì)不履行或不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任”。前者強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人員服務(wù)于民以人為本的核心價(jià)值追求，后者強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是基于領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和使命而產(chǎn)生的間接責(zé)任。可見，兩者對(duì)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的表述方式雖然不同，但意旨相同：領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。故在實(shí)踐中，一旦發(fā)生對(duì)人民利益造成損害的事件，領(lǐng)導(dǎo)人員在事故發(fā)生前后，是否全面履職、積極作為，必然成為評(píng)價(jià)問責(zé)行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，激勵(lì)約束并舉。早在2016年的《政府工作報(bào)告》中就明確提出，健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事[30]。《公務(wù)員法》第6條亦明確規(guī)定：公務(wù)員的管理，堅(jiān)持監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重的原則。領(lǐng)導(dǎo)人員作為“理性人”，既有積極進(jìn)取以獲得更大價(jià)值的動(dòng)機(jī)，又有亦步亦趨以尋求保護(hù)自身安全的動(dòng)機(jī)，只有在“價(jià)值”和“安全”都得到保障的情況下，才有可能極大地釋放動(dòng)力而擔(dān)當(dāng)作為[31]。從制度功能來看，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制為敢于擔(dān)當(dāng)勇于負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員營造出鼓勵(lì)探索、支持創(chuàng)新的氛圍，屬于一種積極履行職責(zé)的激勵(lì)措施；問責(zé)機(jī)制主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力行使過程中的不規(guī)范現(xiàn)象，具有警戒、懲罰的約束作用。因此，在領(lǐng)導(dǎo)人員動(dòng)力機(jī)制調(diào)適中需努力促進(jìn)激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制的平衡，最終使激勵(lì)約束的行為模式內(nèi)化為領(lǐng)導(dǎo)人員形成決策過程中的部分。

第三，合理考量民意。公共危機(jī)事件的爆發(fā)或處置不力必然引發(fā)洶涌民意，問責(zé)失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)于安撫民意、穩(wěn)定民心在短期內(nèi)具有良好效果，這正是問責(zé)制作為回應(yīng)機(jī)制的政治功能和社會(huì)功能所在[32]。但在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，個(gè)性化推薦大行其道，“信息繭房”容易形成。民眾未能掌握真實(shí)全面的公共事件信息，易受片面甚至虛假信息左右，自然無法形成全面客觀的理性判斷。由此，國家既不應(yīng)被沸騰的民意和情緒裹挾，也不應(yīng)無視這種情緒化宣泄可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)[33]。對(duì)于事件背后的領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任承擔(dān)而言，當(dāng)國家不加甄別和不加分析地隨著民意之道德訴求的變化而頻繁對(duì)其實(shí)施問責(zé)時(shí)，不僅會(huì)妨礙正常的績效評(píng)價(jià)機(jī)制和公共監(jiān)督機(jī)制的形成，還將造成問責(zé)制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員激勵(lì)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)貶損。對(duì)于民眾而言，在事件真相不斷浮出水面后情緒趨于冷靜，則會(huì)轉(zhuǎn)而認(rèn)為被問責(zé)者是無辜的“替罪羊”，問責(zé)制針對(duì)民意的溝通與回應(yīng)機(jī)制往往失靈。因此，在問責(zé)過程中，讓民眾情感宣泄回歸到法治的軌道上，將民意視為與違法、過錯(cuò)等類似的歸責(zé)因素，衡量民意應(yīng)當(dāng)被轉(zhuǎn)化為相對(duì)清晰、明確的法律規(guī)則，從而提高問責(zé)的公信力與精準(zhǔn)度。

(四)問責(zé)范圍方面

一是，通過決策責(zé)任評(píng)估規(guī)范決策問責(zé)。責(zé)任認(rèn)定問題本質(zhì)上是一個(gè)責(zé)任評(píng)估問題[34]。從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力行使過程的角度來看，責(zé)任評(píng)估包含以下三個(gè)維度即決策、執(zhí)行、結(jié)果，其中決策失誤給國家和社會(huì)帶來的影響是全局性的，故在責(zé)任評(píng)估的系統(tǒng)中，需重點(diǎn)關(guān)注決策責(zé)任評(píng)估的問題。目前我國突發(fā)性公共事件的問責(zé)呈現(xiàn)出側(cè)重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力執(zhí)行及其效果的問責(zé)，疏于對(duì)決策責(zé)任的追究，相應(yīng)地也尚未形成完善的決策責(zé)任評(píng)估制度，以至于無法及時(shí)追究領(lǐng)導(dǎo)人員決策失誤的責(zé)任，因此，問責(zé)范圍應(yīng)通過決策責(zé)任評(píng)估拓展到?jīng)Q策問責(zé)。具體而言，決策責(zé)任評(píng)估至少應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)方面：第一，合法性、合政策性審查。決策事項(xiàng)是否與法律法規(guī)規(guī)章以及方針政策相符合，如與此沖突，則決策終止，符合國家政策，還應(yīng)考慮政策的寬松度和包容度，據(jù)此確定決策偏好。第二，調(diào)研論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。包括：重大決策作出前是否進(jìn)行調(diào)研論證、重大決策的事前調(diào)研是否由理論性和專業(yè)性強(qiáng)的研究機(jī)構(gòu)或相關(guān)部門進(jìn)行以及重大決策的主要事項(xiàng)和潛在風(fēng)險(xiǎn)是否由各機(jī)關(guān)或相關(guān)部門聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)或權(quán)威專家進(jìn)行評(píng)估和論證[35]。第三，公眾參與度評(píng)估。涉及重大公共利益和群眾切身利益的重大決策事項(xiàng)(涉及國家秘密、商業(yè)秘密等除外)是否公開舉行聽證會(huì)進(jìn)行聽證；在聽證會(huì)中，是否聽取聽證參加人對(duì)重大決策的質(zhì)證和辯論，意見情況是否以書面形式告知聽證參加人，對(duì)于合理意見和建議是否充分考慮并吸納；決策(應(yīng)當(dāng)保密的除外)是否通過各機(jī)關(guān)公報(bào)、各機(jī)關(guān)網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及官方報(bào)刊等方式予以公布和解讀。

二是，完善失責(zé)必問常態(tài)化處理機(jī)制。常態(tài)化問責(zé)意在促使問責(zé)制由目前針對(duì)“重大突發(fā)事件”事后懲戒的應(yīng)急性問責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭粘９彩录比瘫O(jiān)督的預(yù)防性問責(zé)。因此，堅(jiān)持和完善失責(zé)必問常態(tài)化處理機(jī)制成為充分發(fā)揮問責(zé)制度應(yīng)有防控價(jià)值的必由之路。具言之，可以從以下幾個(gè)方面完善：第一，實(shí)行權(quán)責(zé)清單制度。從權(quán)力清單到權(quán)責(zé)清單的發(fā)展演進(jìn)是加強(qiáng)權(quán)責(zé)法定的重要舉措。首先，需要成立專門的權(quán)責(zé)清單領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，借助專門的社會(huì)評(píng)估系統(tǒng)進(jìn)行確權(quán)和定責(zé)；其次，除了公布權(quán)力清單外，還需制定和公布相應(yīng)的責(zé)任清單；最后，公開權(quán)責(zé)清單的細(xì)節(jié)內(nèi)容，并配業(yè)務(wù)辦理流程圖予以說明[36]。第二，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)責(zé)定期報(bào)告公開制度。應(yīng)當(dāng)說，公開領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的過程和結(jié)果是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的一種最有效方式，是權(quán)責(zé)清單制度順利實(shí)施的保證。一方面，要求領(lǐng)導(dǎo)人員定期向所屬黨委(黨組)報(bào)告履職情況，時(shí)刻提醒領(lǐng)導(dǎo)人員必須慎待手中權(quán)力，明晰權(quán)力使用邊界；另一方面，各級(jí)黨委(黨組)應(yīng)積極采取廣播電視、網(wǎng)絡(luò)和新媒體直播等形式公開領(lǐng)導(dǎo)人員的履職情況，接受社會(huì)監(jiān)督[37]。第三，實(shí)行對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員警示提醒制度。通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員的警示提醒，強(qiáng)化日常管理監(jiān)督，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)，對(duì)游走于黨紀(jì)國法紅線邊緣的領(lǐng)導(dǎo)人員及時(shí)敲響警鐘，在警示教育和防微杜漸的同時(shí)，最大限度地挽救和保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人員。此外，各地監(jiān)察機(jī)關(guān)可以創(chuàng)新工作方式，豐富常態(tài)化的管理手段，充分發(fā)揮新媒體的作用，存在問題的領(lǐng)導(dǎo)人員自動(dòng)進(jìn)入“警示名單”系統(tǒng)，通過微博、微信等媒介及時(shí)準(zhǔn)確地推送動(dòng)態(tài)警示信息，用常態(tài)化問責(zé)督促領(lǐng)導(dǎo)人員擔(dān)當(dāng)盡責(zé)。

五、結(jié)語

《監(jiān)察法》明確賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)權(quán)，意味著權(quán)力運(yùn)行的全鏈條已初步實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，是有序推進(jìn)問責(zé)實(shí)踐法治化、科學(xué)化和民主化的重要舉措，但監(jiān)察問責(zé)的新時(shí)代才剛剛開啟，具體性完善仍然有待不斷深入性探討。問責(zé)實(shí)踐中，基于不同崗位的特殊職責(zé)與使命，加之《監(jiān)察法》采取宜粗不宜細(xì)的立法智慧，除了依據(jù)《監(jiān)察法》之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)還需援引其他相關(guān)的問責(zé)制度文本予以規(guī)則供給。從實(shí)踐運(yùn)行層面來看，監(jiān)察問責(zé)的責(zé)任主體不精準(zhǔn)、責(zé)任劃分不一致、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及覆蓋范圍不周延等問題仍然客觀存在，這不僅需要在制度供給方面進(jìn)行提升，而且亟待我們從理論上進(jìn)一步厘清并提出解決之道。從策略安排上來說，一方面我們需要進(jìn)一步細(xì)化《監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定，確保問責(zé)制度的順暢運(yùn)行，另一方面需要秉持“規(guī)范引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)人員形成正確的權(quán)力觀”的問責(zé)目標(biāo)，通過激勵(lì)與約束并重的運(yùn)行機(jī)制來實(shí)現(xiàn)手段與目的之間的積極相互關(guān)系。筆者相信，通過正視監(jiān)察問責(zé)與其他問責(zé)形式之間的適用關(guān)系，認(rèn)真梳理并合理解決監(jiān)察問責(zé)實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)，能夠助推監(jiān)察全覆蓋的有序推進(jìn)和規(guī)范運(yùn)行，同時(shí)也為推進(jìn)監(jiān)察體制改革的縱深發(fā)展貢獻(xiàn)點(diǎn)滴智慧。

注釋：

①筆者認(rèn)為根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，國家監(jiān)察全覆蓋處置類型可分為“兩類”“五種”。“兩類”即內(nèi)部處置類型與外部處置類型，“五種”包括：3種內(nèi)部處置類型，即對(duì)被處置對(duì)象的輕微違法、一般違法和嚴(yán)重違法涉嫌犯罪行為的處置；2種外部處置類型，即監(jiān)察問責(zé)與監(jiān)察建議，其中監(jiān)察問責(zé)又包含“對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問責(zé)決定”和“向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議”，監(jiān)察建議是指“對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)提出的問題建議”。

②《問責(zé)暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定適用于中共中央、國務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員?！薄秵栘?zé)條例》第5條規(guī)定：“問責(zé)對(duì)象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是黨委(黨組)、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、紀(jì)委派駐(派出)機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員?！庇纱丝梢钥闯?，問責(zé)對(duì)象均聚焦領(lǐng)導(dǎo)人員。

③參見余凌云：《對(duì)我國行政問責(zé)制度之省思》(載《法商研究》，2013年第3期)；趙素卿：《問責(zé)制：民主執(zhí)政的重要方式》(載《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》，2004年第6期)；蔣曉偉：《要重視中國特色問責(zé)制度的建設(shè)》(載《檢察風(fēng)云》，2005年第6期)。

④參見肖光榮：《領(lǐng)導(dǎo)干部無為問責(zé)制研究》(湖南大學(xué)出版社，2018年版，第26頁)；曹鎏：《行政官員問責(zé)的法治化研究》(中國法制出版社，2011年版，第50頁)；趙峰：《黨委領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制研究》(南京師范大學(xué)2013年博士學(xué)位論文，第21頁)。

⑤《政務(wù)處分法》《問責(zé)條例》均未強(qiáng)調(diào)“負(fù)有責(zé)任”，《政務(wù)處分法》第39條規(guī)定：“有下列行為之一，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級(jí)或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除：……(二)不履行或者不正確履行職責(zé)，玩忽職守，貽誤工作的?！薄秵栘?zé)條例》第7條規(guī)定：“黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或者不正確履行職責(zé)，有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)?！?/p>