民辦教育發(fā)展面臨的問題與機遇分析
——民辦高校實施分類管理不同模式選擇的視角

劉兆俠

（銀川能源學(xué)院，寧夏 銀川 750105）

改革開放以來，民辦教育經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展取得了令人矚目的成績，初步形成了良好的發(fā)展格局，在教育轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮著重要的作用，已經(jīng)成為我國教育事業(yè)的重要組成部分之一。但是，民辦教育事業(yè)在快速發(fā)展的同時，也存在著很多問題，諸如法人財產(chǎn)權(quán)未落實、是否可以取得“合理回報”，民辦高校終止時剩余財產(chǎn)的歸屬等。

隨著《教育法》《高等教育法》的修改，2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過了《關(guān)于修改＜中華人民共和國民辦教育促進法＞的決定》，自2017年9月1日正式實施。結(jié)合此次法律修訂，本文就民辦高校選擇營利性與非營利性發(fā)展模式從舉辦者權(quán)益保障、法人治理、扶持與獎勵機制以及教師與受教育者地位等角度進行分析。

一、民促法修訂前民辦教育存在的主要問題

（一）法人屬性不清

《民辦教育促進法》關(guān)于民辦教育屬于公益性事業(yè)，與民辦高?？梢匀〉煤侠砘貓蟮闹贫仍O(shè)計，使得民辦高校兼有非營利性法人和營利性法人的能力。實踐中難于與現(xiàn)有法人制度相匹配，成為影響政策導(dǎo)向、支持措施落實的關(guān)鍵因素。由于民辦高校的法人能力與設(shè)置目的之間存在扭曲，也直接影響了民辦高校的定位與發(fā)展。

（二）法人財產(chǎn)權(quán)制度不完善

《民促法》規(guī)定民辦高校享有法人財產(chǎn)權(quán)，但是這一制度援引自公司法人制度。這一制度安排，雖然強調(diào)了民辦高校對財產(chǎn)的獨立管理與支配權(quán)，并實際限制了出資者學(xué)校財產(chǎn)的干預(yù)與支配。但在沒有對應(yīng)權(quán)利保障的前提下，出資者在出資后，其對出資財產(chǎn)的所有權(quán)將處于嚴(yán)重的不穩(wěn)定狀態(tài)當(dāng)中。因此，民辦高校難于形成穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，舉辦者傾向選擇對學(xué)校采取實際控制。民辦高校難于形成所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法人制度框架。［1］

（三）民辦高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不健全

從實踐調(diào)研和研究成果可見，民辦高校普遍沒有形成健全的法人治理結(jié)構(gòu)，理事會難于有效發(fā)揮作用，理事會成員中舉辦者及其代表的權(quán)限過大，舉辦者對學(xué)校辦學(xué)活動的直接影響和不當(dāng)干預(yù)非常普遍。缺乏穩(wěn)定的治理框架，使民辦高校事實上難于辦成百年名校、東方哈佛。

二、民促法修改要解決的主要問題

（一）民辦高校實行分類管理

此次修改法律主要解決的是民辦高校的分類管理，將民辦高校分為非營利性和營利性學(xué)校，進行分類登記、分類管理，實行差別化扶持。

民辦高校分為非營利性民辦高校和營利性民辦高校兩類。非營利性民辦高校有兩個顯著特點：一是辦學(xué)期間舉辦者不能取得辦學(xué)收益，或者說不能分配利潤；二是學(xué)校終止時，舉辦者也不能擅自分配辦學(xué)利潤，只能將該利潤繼續(xù)用于非營利性學(xué)校辦學(xué)，舉辦者不能收回。與之相對，營利性民辦高校作為營利法人，也有兩個特點，一是辦學(xué)期間舉辦者可以取得辦學(xué)收益，或可以取得分配利潤；二是學(xué)校終止時，在清償完相關(guān)費用和債務(wù)后的剩余財產(chǎn)按照公司法的有關(guān)規(guī)定處理，舉辦者可以收回。［2］

（二）完善民辦教育有關(guān)管理制度

1.規(guī)范管理，建立監(jiān)督機制

民辦高校應(yīng)當(dāng)規(guī)范管理，設(shè)立決策機構(gòu)并根據(jù)民辦高校的辦學(xué)規(guī)模，建立監(jiān)事會或者監(jiān)事等相應(yīng)的監(jiān)督制度。［3］在設(shè)立監(jiān)事會、監(jiān)事等監(jiān)督機制方面可以參考公司法等法律的相關(guān)規(guī)定。

2.保障舉辦者權(quán)益

保障舉辦者在辦學(xué)和管理方面的權(quán)利?！懊褶k高校舉辦者依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”。實行分類管理改革后，營利性民辦高校實行公司制的管理，舉辦者作為學(xué)校的董事，其參與學(xué)校辦學(xué)和管理的權(quán)利是不受任何影響的；對于非營利性民辦高校，舉辦者可以按照學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理。［4］舉辦者權(quán)利的屬性是非財產(chǎn)權(quán)，是復(fù)合性權(quán)利，非簡單民事權(quán)利，不能直接繼承。

3.教職工權(quán)益保護

明確了解決民辦高校教師待遇問題的職責(zé)和舉措?！皣夜膭蠲褶k高校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險”。國家通過政策措施鼓勵民辦高校為教職工辦理補充養(yǎng)老保險，可以解決民辦高校教師的后顧之憂，穩(wěn)定民辦高校的教師隊伍，更好地促進民辦教育事業(yè)的發(fā)展。

（三）差別化扶持政策

1.財政扶持政策

第一，扶持措施增加，以前的《民辦教育促進法》只規(guī)定了經(jīng)費資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施，新法在此基礎(chǔ)上又增加了購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎學(xué)金和基金獎勵、捐資激勵等措施，進一步加大了財政對民辦教育的扶持力度。［5-6］

第二，對非營利性和營利性兩類不同性質(zhì)的民辦學(xué)下實行差別化的扶持政策。實行分類管理改革后，民辦高校區(qū)分為營利性和非營利性兩類，為了更好地鼓勵社會力量舉辦民辦非營利性民辦高校實行差別化扶持政策。

第三，非營利性民辦高校要加大力度，政府補貼可以理解為政府承擔(dān)部分培養(yǎng)成本，如按照計劃一定比例撥付生均事業(yè)費等。

2.稅收優(yōu)惠政策

“民辦高校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；其中，非營利性民辦高校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策?！睂Ψ菭I利性民辦高校重大利好，不必再等具體政策，直接而明確。營利性民辦高校屬于辦公益性事業(yè)，也應(yīng)當(dāng)享有稅收優(yōu)惠實行分類管理改革，厘清了兩類學(xué)校各自的身份和屬性，明確了非營利性民辦高校舉辦者不可以在辦學(xué)期間取得辦學(xué)收益，終止時不可以收回學(xué)校剩余財產(chǎn)，這樣可以使財稅扶持措施得以進入非營利性學(xué)校，不會因為制度的漏洞而導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失，這對民辦教育事業(yè)的發(fā)展確實是一個極大的促進。［7-8］

三、民促法修訂對民辦教育改革發(fā)展的影響

（一）民辦高校改革發(fā)展面臨的形勢與挑戰(zhàn)

第一，競爭壓力增大。入學(xué)人口持續(xù)下降，公辦高校招生增加，政府對高等教育支持力度加大；高等教育多元化競爭格局已經(jīng)形成。第二，發(fā)展環(huán)境變化。各方面的法律制度和管理日漸規(guī)范，如稅收政策，非營利性組織認定等，國家支持政策更為系統(tǒng)；將給予民辦教育更多自主決定的權(quán)力，如收費。

（二）發(fā)展空間拓展

民辦高校如何實現(xiàn)“彎道超車”，可以在改革發(fā)展的路徑上著力，利用法治、市場、社會和信息技術(shù)等路徑，走出與公辦高校不同的發(fā)展道路。改革教學(xué)組織，提高教育質(zhì)量，利用市場機制配置和整合資源，辦出特色和質(zhì)量；信息技術(shù)將帶來教育革命提供了機遇；改革內(nèi)部治理，提高管理水平，實行依法治校，以新的理念和方式，凝聚發(fā)展動力。

（三）構(gòu)建多元合作治理機制，促進民辦高校穩(wěn)定健康發(fā)展

1.轉(zhuǎn)變政府治理職能，向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)行的教育管理體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理、分工負責(zé)的體制。教育法第十四條規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。”國務(wù)院教育行政部門是全國民辦教育工作的主管部門，實行的是統(tǒng)籌管理?！敖y(tǒng)籌管理”就是對民辦教育事業(yè)發(fā)展在整體上進行全盤計劃和安排，包括民辦教育的發(fā)展規(guī)模、層次結(jié)構(gòu)、各層次件的比例、專業(yè)布局、重點發(fā)展方向等?！皡f(xié)調(diào)管”就是加強對民辦教育的發(fā)展方針、政策措施和發(fā)展模式等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、廣泛動員和依靠社會各種力量興辦教育。首先是政策上的協(xié)調(diào)、使各有關(guān)方面的政策協(xié)調(diào)一致，以利于民辦教育的發(fā)展。其次是使各有關(guān)部門的工作相互配合、形成合力?！皡f(xié)調(diào)管理”就是要管好大政方針，通過擬定民辦教育發(fā)展和改革方針、制定政策和規(guī)劃、起草法律法規(guī)草案并監(jiān)督實施等，促進民辦教育事業(yè)發(fā)展。除了教育部，國務(wù)院人力資源和社會保障部門及其他有關(guān)部門對民辦教育工作也負有一定職責(zé)。地方各級人民政府人力資源社會保障行政部門及其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，分別負責(zé)有關(guān)的民辦教育工作。縣級以上地方各級人民政府教育行政部門作為專門負責(zé)教育工作的職能部門，承擔(dān)這主管本行政區(qū)域內(nèi)教育工作的職責(zé)，其中當(dāng)然包括主管本行政區(qū)域內(nèi)的民辦教育工作。各有關(guān)部門應(yīng)相互配合、相互支持，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好有關(guān)民辦教育的工作，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。

2.確定民辦學(xué)校分類性質(zhì)，凝練辦學(xué)特色

分類管理背景下，高品質(zhì)、特色化、滿足小眾需求、能夠具有穩(wěn)定生源的學(xué)前教育機構(gòu)、職業(yè)教育機構(gòu)、高等教育機構(gòu)會產(chǎn)生一些營利性學(xué)校，營利性民辦學(xué)?？梢园凑帐袌鲆?guī)制來運行，非營利民辦高校則可以獲得更多的政府支持。［9-10］民辦學(xué)校在確定自身的辦學(xué)模式后，還需要積極倡導(dǎo)新形勢下的理事會制度，強化高校治理體系和治理模式，落實高校辦學(xué)自主權(quán)，從而形成獨特的民辦高校辦學(xué)體系。在法人治理結(jié)構(gòu)和治理模式上，民辦高校理事會要建立規(guī)范的校長治理制度，形成責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的治理制度，彰顯制度優(yōu)勢，推動學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展。

3.引入市場經(jīng)濟機制，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)

競爭產(chǎn)生活力，市場推動發(fā)展。民辦高等教育同樣需要按照市場競爭的規(guī)律來發(fā)展，需要引入競爭機制，在競爭中產(chǎn)生活力。需要在政府治理機制中引入市場經(jīng)濟機制。另外，賦予高校辦學(xué)自主權(quán)，有利于調(diào)度高校辦學(xué)積極性和主動性，提高辦學(xué)活力。國家政策法規(guī)明賦予民辦學(xué)校招生、收費、教育教學(xué)、內(nèi)部治理、財務(wù)管理使用等方面的辦學(xué)自主權(quán)，但其中許多自主權(quán)在辦學(xué)實踐中并沒有得到真正的落實，無論招生、教育教學(xué)管理、專業(yè)課程設(shè)置等依舊沿襲計劃經(jīng)濟體制模式，雖然政府在這些方面有所改革，但尚未從根本上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，抑制了民辦學(xué)校的活力。根據(jù)各地經(jīng)驗，各地應(yīng)通過政府簡政放權(quán)，給民辦學(xué)?！八山墶?，并大力扶持，擴大招生計劃、招生范圍和招生方式的自主權(quán)，專業(yè)設(shè)置適度放開，自主開展教育教學(xué)等，通過擴大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)，不斷提升民辦高校的辦學(xué)水平、辦學(xué)實力和市場競爭力。