跨行政區(qū)域管轄行政案件改革模式分析

（天津師范大學(xué)法學(xué)院 天津 300387）

為了解決行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)行政區(qū)劃一一對應(yīng)而衍生的行政權(quán)力干預(yù)司法權(quán)力的問題，我國在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，通過《行政訴訟法》正式以法律的形式將跨行政區(qū)域?qū)徖硇姓讣鋵?，跨行政區(qū)域管轄行政案件有了根本的制度保障。依據(jù)各地不同的情況，各省、市、自治區(qū)制定了具體的改革方案，開展了不同形式、不同程度的跨行政區(qū)域管轄行政案件改革工作。

一、各省份改革基本模式

1.集中地域管轄模式

集中地域管轄模式是指由2—3個能夠行使集中管轄權(quán)的基層法院審理其集中管轄范圍內(nèi)所包含的其他基層法院的行政訴訟案件。依照其區(qū)域劃分范圍不同，可以分為全部型和局部型兩種。地域集中管轄改革模式也是全國大部分省市所選擇的模式。

全部型模式是確定某個中級或者基層法院在整個行政范圍內(nèi)進(jìn)行試點改革集中審理行政案件。山西省高院把全省劃分為4個區(qū)域，每個區(qū)域有2—4個中院交叉管轄的行政訴訟案件。在基層法院實施的是相對集中管轄，有的地區(qū)如大同，由高院確定基層法院管轄；有的地區(qū)如太原，則是由中院確定2—3個基層法院管轄。2014年，河南省高院推行了“結(jié)對”和“推磨”兩種模式的管轄制度。所謂“推磨”管轄模式，是指在全省范圍內(nèi)對基層法院一審行政案件和中級人民法院以地市級政府為被告的一審行政案件采用異地循環(huán)交叉管轄方式。例如，甲地區(qū)法院審理乙地區(qū)案件，乙地區(qū)法院審理丙地區(qū)案件，丙地區(qū)法院審理甲地區(qū)案件。2015年，又細(xì)化規(guī)定除了省直行政機(jī)關(guān)和省轄市市直行政機(jī)關(guān)做被告的其他基層法院管轄的案件都進(jìn)行異地管轄，將全省18個中級人民法院分成組，每組都按照“推磨”模式管轄，并且每兩年進(jìn)行一次調(diào)整[1]。

局部型模式是指在中院審理第一審行政訴訟案件管轄范圍不變的前提下，篩選其中幾個中院轄區(qū)內(nèi)的基層法院集中管轄審理行政訴訟案件，其他地區(qū)管轄審理情況不變。例如，廣西壯族自治區(qū)、河北省等。廣西壯族自治區(qū)確定南寧市為試點地區(qū)，開展本行政區(qū)域內(nèi)的集中管轄工作；河北省確定保定市和邢臺市兩個地區(qū)轄區(qū)內(nèi)的一部分基層法院為試點法院，集中管轄行政訴訟案件；湖北省確定黃岡市、荊門市為試點地區(qū)；湖南省確定郴州市、永州市為試點地區(qū)。

2.案件類型集中管轄模式

案件類型集中管轄模式是根據(jù)案件進(jìn)行分類，由一家法院統(tǒng)一管轄審理同一種行政訴訟案件。這是一種新型的模式，在各地采取這種模式的法院比較少，具體實施的分類也各不相同。

管轄全部一審行政訴訟案件模式的地區(qū)，將轄區(qū)內(nèi)所有的一審行政訴訟案件進(jìn)行統(tǒng)一集中審理，其他案件仍由原管轄法院管轄審理。這也是目前大多數(shù)法院采取的改革方式，例如甘肅省、山西省的鐵路運輸法院等。

管轄部分一審行政訴訟案件模式的地區(qū)，僅僅集中審理一部分一審案件，篩選后的其他行政訴訟案件仍留在原管轄法院管轄審理，天津市是該模式的代表。天津市規(guī)定將三類第一審行政訴訟案件進(jìn)行集中管轄，跨行政區(qū)域?qū)徟?。第一類是被告為天津海關(guān)及隸屬海關(guān)的，由天津市二中院管轄；第二類則是被告為天津市市級行政機(jī)關(guān)時，由天津市和平區(qū)人民法院管轄；第三類是被告與環(huán)境保護(hù)有關(guān)時，由天津市鐵路運輸法院管轄。但是這一切不得違反不動產(chǎn)專屬管轄的規(guī)定，以及復(fù)議維持共同被告的原則，即市級行政機(jī)關(guān)因為復(fù)議維持原行政行為而成為共同被告時依照原規(guī)定管轄審理。

管轄再審與申訴案件模式的地區(qū)，僅僅集中管轄再審和申訴的行政訴訟案件。例如山西省將全省范圍內(nèi)不服各級中院已經(jīng)生效的行政訴訟案件而提起的再審或者申訴的案件，交由太原鐵路運輸中院管轄審理。

3.當(dāng)事人選擇管轄模式

在遵守級別、專屬管轄規(guī)定的前提下，該模式為行政訴訟當(dāng)事人設(shè)置了選擇原管轄法院的權(quán)利。在經(jīng)過最高院批準(zhǔn)后，山東省高院在山東省范圍內(nèi)確定了棗莊市和濟(jì)寧市作為當(dāng)事人選擇管轄模式的試點地區(qū)，形成了“以當(dāng)事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄方案。以棗莊試點為例。2016年4月1日開始，棗莊市中院行政區(qū)域范圍內(nèi)被劃分為兩個區(qū)域，每個區(qū)域有3個基層法院，當(dāng)行政訴訟原告當(dāng)事人選擇轄區(qū)法院時，由轄區(qū)法院管轄審理該案件；當(dāng)行政訴訟原告當(dāng)事人不同意選擇轄區(qū)法院時，可以由轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄審理。這種在“相對集中”的行政區(qū)劃“片區(qū)”內(nèi)賦予原告選擇管轄的力度最大。

除此之外，浙江省寧波市也做出規(guī)定，進(jìn)行集中管轄改革，使法院指定管轄與當(dāng)事人選擇管轄相結(jié)合。每個基層的縣級、區(qū)級對應(yīng)兩個不同地方的基層法院，行政訴訟原告當(dāng)事人既可以向被告行政機(jī)關(guān)所在地法院起訴，也可以向?qū)?yīng)地區(qū)的兩家異地基層法院起訴。

4.依托鐵路法院集中管轄模式

在我國，除了西藏、海南、香港和澳門沒有設(shè)立鐵路運輸法院外，其余省、市、自治區(qū)、直轄市均有鐵路運輸法院。2012年，鐵路運輸法院系統(tǒng)完成了改革，在審理案件的類型上，除了審理一小部分和鐵路有關(guān)的案件以外，存在著人員、場所與案件逆向增長的問題。而正是由于鐵路運輸法院自身跨區(qū)域設(shè)置，區(qū)別于按照傳統(tǒng)行政區(qū)域設(shè)置的法院，在行政訴訟跨區(qū)域改革時優(yōu)勢顯而易見。

管轄全部審級行政訴訟案件模式的地區(qū)有廣東省、江蘇省、上海市等省市。幾乎全部的一審、二審行政訴訟案件均由鐵路運輸法院集中管轄審理。管轄部分審級行政訴訟案件模式主要存在于河南省。河南省高院指定，被告為鄭州市內(nèi)6個區(qū)級人民政府的一審案件，由鄭州鐵路運輸中院審理；被告為洛陽市直機(jī)關(guān)的一審案件，由鄭州鐵路運輸法院進(jìn)行集中審理。指定管轄部分行政訴訟案件模式是由高院指定鐵路運輸法院審理的具體案件類型。在湖北省，湖北省高院通過“一案一指”的方式，指定武漢鐵路運輸中級人民法院、武漢及襄陽鐵路運輸法院審理發(fā)生的個案。管轄部分類型行政訴訟案件模式存在于天津，由天津市鐵路運輸法院集中管轄所有的環(huán)境保護(hù)類型的行政訴訟案件。在浙江省，所有的行政訴訟案件被告為杭州13個縣級政府因行政復(fù)議而作為共同被告的案件，由杭州市鐵路運輸法院集中管轄。

5.鐵路法院外專門法院集中管轄模式

這是一種特殊的模式，存在于海南省和新疆高院兵團(tuán)分院。2011年，海南省確定由?？诤Ｊ路ㄔ鹤鳛樵圏c法院，負(fù)責(zé)審理整個海南省內(nèi)發(fā)生的行政訴訟案件。新疆高院兵團(tuán)分院在南疆指定了一師中院作為試點地區(qū)法院，確定阿拉爾市墾區(qū)法院負(fù)責(zé)一師范圍內(nèi)所有行政案件的審理，該法院作為三個基層法院中相對集中的管轄法院。

二、各類改革模式優(yōu)劣分析

1.普通法院模式

實施普通法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的改革模式后，很多省份都取得了很大的成效。該模式在很大程度上提高了行政訴訟辦案場所、法院以及其他審判人員等人力、物力等司法資源的利用率，提升了行政司法隊伍的專業(yè)性，提高了司法效率。同時，由于管轄的相對集中，司法自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)較為統(tǒng)一，從而使司法公信力得到提升。而這種模式使得傳統(tǒng)的行政管理區(qū)域與改革后的司法審判區(qū)域形成了有限分離，從而在一定程度上有效地減少了地方保護(hù)主義，減輕了法官的辦案壓力，增強(qiáng)其獨立性和責(zé)任心，當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)的對立情緒亦有所緩解。

但是，不容忽視的是，這種模式下仍存在一些問題。對于當(dāng)事人而言，與在本地參加行政訴訟不同，跨行政區(qū)域參加行政訴訟，需要增加交通、住宿等費用，特別是對年老、疾病、貧困、行動不便或居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的特殊群體，更是加重了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這與便于當(dāng)事人訴訟原則不符。對于一些爭議利益不大的案件，行政相對人為節(jié)省成本、避免“訴累”，可能會選擇放棄通過訴訟救濟(jì)的途徑。而有的地區(qū)法院為了降低當(dāng)事人的訴訟成本，允許當(dāng)事人通過郵寄方式郵寄立案材料及證據(jù)，但這也增加了相關(guān)材料丟失或損毀的風(fēng)險。由于對應(yīng)的便民制度，比如訴訟文書代收、訴訟費用代繳等制度的缺失，在很大程度上降低了當(dāng)事人的訴訟積極性。對于法院而言，管轄法院的辦案成本也會增加。相對于集中法院或跨區(qū)域交叉管轄的法院對其管轄區(qū)情況的陌生，異地法院取證、執(zhí)行時難度進(jìn)一步提升，案件協(xié)調(diào)調(diào)解和實質(zhì)化解難度加大。審判庭內(nèi)部審判人員結(jié)構(gòu)配置不夠合理，審判力量不足，案多人少矛盾逐漸凸顯。并且，非集中管轄法院行政審判庭功能弱化甚至被邊緣化是相對集中管轄改革目前面臨的最突出的問題。進(jìn)行改革工作的法院和原來傳統(tǒng)模式的法院之間，工作范圍不夠明確。在實際審判工作中，兩種模式下的法院之間協(xié)同機(jī)制的落實存在不利因素，協(xié)調(diào)溝通不便，協(xié)助、配合工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.依托鐵路法院模式

依托鐵路法院進(jìn)行跨行政區(qū)域管轄改革，具有原生的優(yōu)勢。在地域劃分上，鐵路運輸法院已經(jīng)做到了跨行政區(qū)域設(shè)置，而且改革多年已經(jīng)充分落實了人、財、物統(tǒng)一管理，其機(jī)制體制也十分成熟。并且，由于自身性質(zhì)，與地方各方面交集較少，能夠有效地減少行政干預(yù)，優(yōu)化司法資源的配置。

但是，依托鐵路法院的模式也有其缺陷。因為數(shù)量有限且分布不均勻、不合理，限制了作用的發(fā)揮。審判人員原本并非專業(yè)的行政訴訟審判法官，因此行政審判力量相對薄弱，法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平有待提高等。

三、各地改革模式經(jīng)驗借鑒

1.堅持便民原則

《集中管轄試點通知》中明確規(guī)定，遵守司法便民原則，要求“堅持和體現(xiàn)以人為本、便民利民原則”。山東臨沂、棗莊、濟(jì)寧三個試點單位在實施改革以來3年內(nèi)，異地管轄比例超過20%，實體裁判率、行政機(jī)關(guān)敗訴率、服判息訴率都有了明顯提高[2]。由此可見，由當(dāng)事人自己選擇的模式是深受人民群眾喜愛的，實現(xiàn)了民主司法，堅持了以人民為中心的理念，堅持了以人為本的原則。在便民利民方面，福建省高院的改革模式具有很好的示范效果，它堅持為每一位當(dāng)事人提供高效、便捷的訴訟服務(wù)，貫穿以人為本的原則。例如，規(guī)定了行政訴訟案件當(dāng)事人在起訴時，可以就近申請原管轄法院立案或轉(zhuǎn)送起訴材料的服務(wù)，或者運用互聯(lián)網(wǎng)等符合時代發(fā)展需要的方式解決行政訴訟當(dāng)事人遇到的訴訟不便。

2.人財物統(tǒng)一管理

司法改革的核心就是地方各級法院的人、財、物統(tǒng)一管理制度，該制度是突破行政審判體制障礙的關(guān)鍵。在天津市，所有的環(huán)境保護(hù)類型的行政訴訟案件，均由天津市鐵路運輸法院管轄審理；在廣州市，廣州鐵路運輸法院和鐵路中級運輸法院管轄所有的行政訴訟案件。這些地區(qū)的改革模式，將法院的人、財、物與地方分離，突破了原有地方與法院的聯(lián)系，有利于實現(xiàn)司法公正。

在法院內(nèi)部，可以設(shè)立法院便民措施服務(wù)評價機(jī)制，由提起行政訴訟的當(dāng)事人對跨行政區(qū)域管轄法院的立案、審理、執(zhí)行等方面進(jìn)行評價，最后將當(dāng)事人的評價作為改革法院管轄效果的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，各個試點改革法院要定期向其上一級法院進(jìn)行情況匯報。改革法院內(nèi)部行政案件審判的考核標(biāo)準(zhǔn)，完善法院內(nèi)部協(xié)調(diào)配合制度，建立、健全行政審判法官職業(yè)保障等激勵制度[3]。

3.制定相關(guān)司法解釋

明確規(guī)定集中管轄法院的選取，例如，最高院批準(zhǔn)的各高院，每年都需要對被授權(quán)進(jìn)行試點改革跨行政區(qū)域管轄行政訴訟案件的基層法院和中院進(jìn)行新一輪更換，擴(kuò)大行政訴訟案件原告當(dāng)事人的管轄選擇權(quán)的范圍；同時賦予原告一定范圍內(nèi)的管轄異議權(quán)，從而保證在進(jìn)行跨行政區(qū)域?qū)徟行姓V訟案件時，既提高法院的審判效力和執(zhí)行力度，又保證了原告當(dāng)事人正確地理解和更好地運用改革模式保障自身權(quán)益。

四、結(jié)語

目前，我國的跨行政區(qū)域管轄改革并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各個省份依據(jù)其具體情況選擇適合本地區(qū)的改革模式。自實施改革以來，在層級上不斷由基層法院上升到中級人民法院的范圍，體現(xiàn)出了行政訴訟跨區(qū)域管轄改革趨于穩(wěn)定、廣泛、深入的特點，但同時我們也看到，各地改革中或多或少都出現(xiàn)了一些問題。最高法應(yīng)當(dāng)在總結(jié)全國各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上盡快制定相關(guān)司法解釋，維護(hù)法治統(tǒng)一，更好地推進(jìn)跨行政區(qū)域管轄行政案件。