遼寧省耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償物權(quán)模式探索

（遼寧大學(xué)法學(xué)院 遼寧 沈陽 110136）

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”由此可見，耕地保護(hù)工作已成為生態(tài)文明戰(zhàn)略部署的重要組成內(nèi)容，引入私法化的生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)成為耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制改革的趨勢(shì)。目前農(nóng)民由此應(yīng)承擔(dān)的耕地保護(hù)義務(wù)卻無明確的私法調(diào)整。耕地權(quán)利者往往忽視耕地的生態(tài)功能，從長遠(yuǎn)角度看，這一法律規(guī)范的缺失將導(dǎo)致耕地的最大價(jià)值無法發(fā)揮出來，進(jìn)而削弱現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)民耕地權(quán)益的保障力。因此，要想筑牢耕地資源有效保護(hù)法治底線，應(yīng)以“顯化耕地生態(tài)功能”和“完善耕地生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范”為立足點(diǎn)，建立耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、法學(xué)視角的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

關(guān)于耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)研究，是以生態(tài)文明和依法治國戰(zhàn)略理念為指引、為保護(hù)耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能、對(duì)相應(yīng)主體獎(jiǎng)懲的機(jī)制建設(shè)研究。耕地作為一種特殊的生態(tài)系統(tǒng)，其所蘊(yùn)含的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值巨大?；诜▽W(xué)視角，可將該機(jī)制解讀為利用法律的規(guī)范性和科學(xué)性，明確耕地利益相關(guān)者的法律關(guān)系和法律行為，對(duì)保護(hù)耕地生態(tài)資源的保護(hù)者和增加耕地生態(tài)效益的貢獻(xiàn)者用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行補(bǔ)償[1]3，對(duì)損害耕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞者用法律手段進(jìn)行懲罰，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境的三重目標(biāo)。

二、耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律困境

物權(quán)法作為一項(xiàng)自然資源配置與利用的基本規(guī)則，其關(guān)于耕地資源歸屬和利用的制度安排及實(shí)施都將對(duì)“耕地生態(tài)系統(tǒng)”產(chǎn)生重大影響，耕地利用的物權(quán)化過程就是實(shí)現(xiàn)耕地經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。但目前，現(xiàn)有的物權(quán)理論和制度設(shè)計(jì)未能對(duì)此做出及時(shí)的反饋[2]128。

（一）耕地所有權(quán)功能受限

物權(quán)制度是保護(hù)耕地的基礎(chǔ)，只有用嚴(yán)格明確的法律形式將農(nóng)村集體所有權(quán)確定下來，才能實(shí)現(xiàn)耕地的有序開發(fā)和利用[3]。耕地所有權(quán)所承擔(dān)的耕地生態(tài)保護(hù)功能主要體現(xiàn)在耕地用途和質(zhì)量等綜合性耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。而現(xiàn)行《民法典》第二百六十一條、二百六十二條雖強(qiáng)化了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，并未明確“農(nóng)民集體”的具體概念和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，也未強(qiáng)調(diào)耕地資源所有人的權(quán)利，因此現(xiàn)實(shí)中耕地的集體所有權(quán)所承擔(dān)的耕地生態(tài)保護(hù)功能往往難以發(fā)揮出來。

從目前各地的實(shí)踐來看，我國大多以農(nóng)戶為耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一耕地所有者因保護(hù)耕地而造成的損失補(bǔ)償考慮較少，這一制度安排很難調(diào)動(dòng)起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)耕地的積極性[1]4。

（二）產(chǎn)權(quán)權(quán)屬混亂

產(chǎn)權(quán)明晰是耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償順利運(yùn)行的理論基礎(chǔ)，它解決的首要問題是補(bǔ)償?shù)闹黧w，即由誰補(bǔ)償，補(bǔ)償給誰。2013年起，我國進(jìn)入了落實(shí)農(nóng)地確權(quán)登記頒證的新階段，新一輪確權(quán)賦予了農(nóng)民更正式、更清晰和更完整的土地承包經(jīng)營權(quán)[4]。但在生態(tài)環(huán)境和耕地資源領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定依舊是難題，常常出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)邊界模糊虛化的問題[2]129。例如，由于目前土地流轉(zhuǎn)信息缺乏及程序不規(guī)范，導(dǎo)致耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w往往是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的土地承包者[5]，而真正種植農(nóng)作物的耕地經(jīng)營者作為耕地生態(tài)系統(tǒng)的最大貢獻(xiàn)者卻因無法獲得補(bǔ)償喪失創(chuàng)造耕地生態(tài)價(jià)值的主動(dòng)性，使得補(bǔ)償對(duì)于耕地生態(tài)保護(hù)的效果大打折扣。耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施必須考慮制度環(huán)境的影響[6]，明確的土地權(quán)屬制度為耕地生態(tài)補(bǔ)償制度提供基礎(chǔ)保障，為承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)的相關(guān)主體提供長久性、穩(wěn)定性的利益期待，從而確保耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長久運(yùn)作。

（三）“單一公法”調(diào)整模式的局限

首先，在耕地保護(hù)普遍適用的單一公法調(diào)整模式下，即以行政方式強(qiáng)制推動(dòng)耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府任意確定，政府對(duì)耕地權(quán)利人的補(bǔ)償基本憑借政府本身的主觀能動(dòng)性，而缺乏對(duì)政府的約束基礎(chǔ)，土地之間難以享有平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，土地權(quán)利人難以享有平等的收益和補(bǔ)償。與之對(duì)應(yīng)，土地權(quán)利人在不知情的情況下會(huì)認(rèn)為既有補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇允菫榱藝铱沙掷m(xù)發(fā)展而做出犧牲，但是在現(xiàn)有的管理背景下，政府缺乏合理有效的補(bǔ)償評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因而國家缺乏強(qiáng)制其做出犧牲的正當(dāng)性，從而難以實(shí)施有效強(qiáng)制。雖然遼寧省出臺(tái)了《遼寧省耕地質(zhì)量保護(hù)辦法》《遼寧省耕地占用稅暫行條例》《遼寧省耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)施方案》等文件來強(qiáng)制推動(dòng)耕地生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)，但是這種過度管制所帶來的公共利益與私人利益之間的激烈沖突，也在日益加劇。

其次，傳統(tǒng)的公法調(diào)整模式只是維持了土地權(quán)利在形式上的平等，但是土地管理部門通過土地用途規(guī)劃，將部分土地規(guī)劃為建設(shè)用地，而限制另一部分土地僅可用于農(nóng)業(yè)耕作乃至生態(tài)建設(shè)[7]，這樣的規(guī)劃將所有土地本應(yīng)平等負(fù)擔(dān)的糧食生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)義務(wù)交由部分土地承擔(dān)。面對(duì)這樣的“犧牲”，政府亦要給予補(bǔ)償，但并不充分[8]。

三、耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償物權(quán)模式探索

（一）發(fā)揮物權(quán)法在耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中的基礎(chǔ)作用

在對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償法律制度困境中，傳統(tǒng)物權(quán)制度的功能局限是其中最為重要的因素[2]128，因此創(chuàng)新傳統(tǒng)物權(quán)客體理論和強(qiáng)化物權(quán)登記制度，對(duì)于耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展意義重大。

1.強(qiáng)化耕地所有權(quán)的保護(hù)機(jī)制

建立健全耕地的集體所有權(quán)人所享有的耕地所有權(quán)的確權(quán)制度，可行的路徑是在傳統(tǒng)的所有權(quán)權(quán)能體系中找到解決問題的方案[9]。借鑒現(xiàn)行的自然資源確權(quán)登記模式，創(chuàng)新土地確權(quán)登記，將土地所有權(quán)制度定位為耕地生態(tài)監(jiān)管的重要基石，使其在承載之確權(quán)功能的同時(shí)落實(shí)管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)人對(duì)耕地生態(tài)的有效監(jiān)管[10]。

通過登記確認(rèn)耕地所有權(quán)及其所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，強(qiáng)化所有權(quán)人生態(tài)保護(hù)意識(shí)，將其納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹笆軆斨黧w”，使得耕地所有權(quán)人生態(tài)補(bǔ)償由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有；再通過將耕地所有權(quán)人生態(tài)補(bǔ)償用于公共支出，改善耕地質(zhì)量，就可以充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)耕地生態(tài)系統(tǒng)的積極性，奠定生態(tài)補(bǔ)償物質(zhì)基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的長效發(fā)展。

2.明晰耕地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬

土地產(chǎn)權(quán)是生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施的重要制度性前提條件[11-12]，建立其權(quán)屬清晰、歸屬明確的土地權(quán)屬制度和涵蓋土地權(quán)利約束的法律規(guī)范體系，將為耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目提供全面的制度保障。為確定不同主體耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的分配，精準(zhǔn)落實(shí)補(bǔ)償，完善土地流轉(zhuǎn)信息等土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬亟須提上日程。具體來說，強(qiáng)化耕地經(jīng)濟(jì)利益人的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識(shí)，要盡可能將耕地的實(shí)際經(jīng)營者與管理者在登記簿上進(jìn)行細(xì)致劃分，明確不同主體在耕地生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)利義務(wù)[13]。

明晰權(quán)屬是耕地所有權(quán)人、承包權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人得到相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那疤?，只有明確了各權(quán)利主體的獨(dú)立地位，各權(quán)利人才有權(quán)得到各自的生態(tài)補(bǔ)償資金，從而為耕地提供不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長效運(yùn)行。

（二）引入“公共地役權(quán)”的私法機(jī)制

目前，在對(duì)耕地的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行保護(hù)的可行手段中，有些學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式是耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償手段的核心[14]。引入地役權(quán)制度，不僅僅能提高對(duì)土地權(quán)利人的補(bǔ)償，還具有其他的制度優(yōu)勢(shì)。

1.“物化”耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)利和義務(wù)

地役權(quán)制度以法治化的治理方式明確權(quán)利義務(wù)，農(nóng)民獲得補(bǔ)償系承擔(dān)義務(wù)之對(duì)價(jià)，即需役地權(quán)利人向供役地權(quán)利人進(jìn)行對(duì)價(jià)交換，如若違反，即可追責(zé)。在這種法理邏輯下，補(bǔ)償是作為支付的對(duì)價(jià)而被授予，不是具有優(yōu)勢(shì)地位的一方對(duì)不知情的一方的單方面給予，而是在等價(jià)交換的框架內(nèi)合法合理的義務(wù)。補(bǔ)償數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)土地增值收益而定。在地役權(quán)的法權(quán)邏輯下，回復(fù)應(yīng)有權(quán)益配置，這樣一來，不同用途土地的權(quán)利人所得收益將會(huì)趨于平衡，從而提高土地權(quán)利人的耕地保護(hù)的自愿性，而不是一味地“強(qiáng)制”[15]。在這種制度模式下，主體間權(quán)利義務(wù)的約定伴隨著地役權(quán)的確立而確立，發(fā)生了從“相對(duì)”到“絕對(duì)”的蛻變[16]144。

地役權(quán)對(duì)土地權(quán)利人本身也有規(guī)制的手段。在地役權(quán)制度下，供役地權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)都由地役權(quán)合同明文規(guī)定。如果農(nóng)民有違法用地的情況，政府具有要求農(nóng)民還林耕地、生態(tài)耕地權(quán)利人履行供役義務(wù)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，從而依條款追究其違法用地的責(zé)任。若農(nóng)民未履行義務(wù)，政府可依照事先約定的合同條款終止協(xié)議并拒絕支付補(bǔ)償價(jià)款，追回已給付費(fèi)用，以達(dá)成實(shí)效[17]。

2.提升耕地資源的私權(quán)屬性

在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式下提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅是單向提高對(duì)耕地權(quán)利人的補(bǔ)償，而地役權(quán)制度則是可以通過私法固有的機(jī)制，雙向調(diào)節(jié)土地收益配置，縮小不同土地用途土地權(quán)利人的收益差距，從而有效抑制違法用地。

自然資源的所有權(quán)屬于民事權(quán)利的一種，以平等協(xié)商、意思自治等司法理念為其核心法律特征。但是，此種私權(quán)屬性并沒有在我國現(xiàn)有的自然資源所有權(quán)范疇內(nèi)充分體現(xiàn)[16]144-146。目前，我國耕地資源主體之間就缺乏具有私權(quán)性質(zhì)的法律關(guān)系，耕地的收益配置因而受制于公法的調(diào)整模式，存在不平等的現(xiàn)象。而公共地役權(quán)制度，是解決這一問題的可行途徑。

作為地役權(quán)的下位概念，公共地役權(quán)制度遵循等價(jià)有償?shù)然A(chǔ)性的私法原則；這與單一公法調(diào)整模式中，政府以行政手段單方面推動(dòng)耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，進(jìn)行自上而下的公權(quán)力補(bǔ)償機(jī)制是完全不同的。

3.賦予農(nóng)民主動(dòng)參與生態(tài)建設(shè)之機(jī)會(huì)

土地的背后是一個(gè)個(gè)具體的權(quán)利人，如果無視私人的利益訴求，一味地考量政策性的目標(biāo)，必然會(huì)遭到個(gè)人的強(qiáng)烈抵制。而具有私法范疇內(nèi)意思自治、等價(jià)交換原則的公共地役權(quán)制度則是這一問題的現(xiàn)實(shí)解決方案。一方面，土地權(quán)益人能夠在訂立地役權(quán)合同是表達(dá)出真實(shí)的意思，表示其為了其他利益所做出犧牲而造成的財(cái)產(chǎn)損失可以得到滿意的填補(bǔ)。另一方面，相比于傳統(tǒng)的強(qiáng)制土地規(guī)劃而造成土地發(fā)展權(quán)配置的不平衡、農(nóng)民的增值利益得不到保障，而政府因補(bǔ)償不足、利益配置不公，導(dǎo)致公權(quán)力被私權(quán)綁架的情況，公共地役權(quán)的設(shè)立無疑是成本最低、效率最高的解決方式[18]。政府可以構(gòu)建市場(chǎng)化的交易渠道，按照地役權(quán)法權(quán)模型建構(gòu)交易規(guī)則來完善指標(biāo)交易制度。

四、結(jié)語

耕地資源是生態(tài)系統(tǒng)的基本要素和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力因素，協(xié)調(diào)耕地經(jīng)濟(jì)增長與耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，是實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。法律機(jī)制在此類問題的協(xié)調(diào)中具有極大的重要性和不可替代性。與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、觀念協(xié)調(diào)等方式比，法律機(jī)制的協(xié)調(diào)能夠最大限度地化解矛盾，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)[19]。因此，及時(shí)調(diào)整物權(quán)法關(guān)于耕地資源歸屬和利用的制度安排，利用“公共地役權(quán)市場(chǎng)化、私權(quán)化的調(diào)整特點(diǎn)”和“耕地確權(quán)登記公示性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)”，開展“物權(quán)模式”的補(bǔ)償模式創(chuàng)新，是彌補(bǔ)遼寧省現(xiàn)行耕地生態(tài)補(bǔ)償制度缺陷的有效途徑。在遼寧省生態(tài)環(huán)境危機(jī)不斷加劇的現(xiàn)實(shí)背景下，我們絕不應(yīng)該固守以往的經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)的法律秩序，只有以既存問題為導(dǎo)向，從遼寧省地理環(huán)境和發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，充分理解并吸收生態(tài)化理念的提出目的和精髓，在物權(quán)法“生態(tài)化”的制度建設(shè)與實(shí)際運(yùn)行領(lǐng)域深入開展批判性思考與建設(shè)性探究，才能有效促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。