淺析自然資源產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)補償中的作用

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院 山東 青島 266000）

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的目標(biāo)。作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，自然資源產(chǎn)權(quán)制度與分配生態(tài)服務(wù)相關(guān)利益的生態(tài)保護補償制度之間存在邏輯上的緊密聯(lián)系。

一、自然資源與生態(tài)服務(wù)的內(nèi)在聯(lián)系

英國植物學(xué)家坦斯利（Tansly）將生態(tài)系統(tǒng)描述為生物與環(huán)境形成的自然系統(tǒng)，在給定的時空范圍內(nèi)，生物之間、生物與非生物環(huán)境之間相互作用，建立生物結(jié)構(gòu)和營養(yǎng)循環(huán)，不同的物質(zhì)循環(huán)和能量流動過程會形成不同的生態(tài)系統(tǒng)功能。生態(tài)系統(tǒng)功能促進以生物和非生物環(huán)境為要素的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的形成，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)又維持著生態(tài)系統(tǒng)功能的穩(wěn)定。由于生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能具有滿足人類需要的性質(zhì)，因此自然環(huán)境中的各個要素能夠成為“資源”。

1972年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）指出：“所謂自然資源，是指在一定時間、地點條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值的、以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素和條件。”[1]自然資源有幾個重要特征：首先，自然資源最初由自然因素形成并存在于自然界；其次，自然資源具有使用價值，在一定的時空范圍內(nèi)，自然環(huán)境的要素或其組合體只有滿足人類的需要、被人類利用，才能成為自然資源；最后，對自然資源價值的認(rèn)識隨著人類社會的發(fā)展而變化。隨著人類社會的發(fā)展，能夠利用的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能也因技術(shù)進步而更新，不同的歷史階段人們對自然資源價值的認(rèn)識也是不同的。

經(jīng)濟學(xué)對一個生態(tài)系統(tǒng)的價值評估包括兩方面：一是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的生物與非生物的存量，即自然資源的資產(chǎn)價值；二是在一定時間內(nèi)的自然資源流量，即生態(tài)服務(wù)的價值。法學(xué)則關(guān)注人類社會與自然環(huán)境的相互關(guān)系，既包括自然資源相關(guān)權(quán)利在不同主體間的分配，也包括主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系對自然環(huán)境造成的影響。法律規(guī)范人利用自然資源的行為，進而調(diào)整人對自然環(huán)境的作用，自然資源產(chǎn)權(quán)制度是通過對自然資源相關(guān)權(quán)利在不同主體之間的分配來實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)相關(guān)利益安排的。

二、我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變遷及存在的問題

相對于私人物品和服務(wù)，生態(tài)服務(wù)由于其公共物品屬性在權(quán)利分配上較為困難。私人物品和服務(wù)的出售者能夠控制資源的分配，除非支付了他要求的價格，否則就不能獲得[2]。私人物品和服務(wù)具有供給上的排他性和需求上的競爭性。而生態(tài)服務(wù)更接近公共物品，既不完全排他，也不完全競爭，缺少進行交易的市場，市場機制失靈，導(dǎo)致外部性產(chǎn)生。產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)或消費中產(chǎn)生的成本或收益，并沒有由生產(chǎn)者、消費者承擔(dān)或享有，而由第三方承擔(dān)或享有了。對自然資源權(quán)利人來說，提供生態(tài)服務(wù)往往導(dǎo)致正外部性，給其他主體帶去利益卻無法獲得補償；因此在經(jīng)營自然資源時會選擇獲得更高經(jīng)濟利益的方式，進而導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)退化，自然資源資產(chǎn)喪失，生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變。

經(jīng)濟與法律制度如何對自然資源相關(guān)權(quán)利進行分配，決定了如何對生態(tài)服務(wù)相關(guān)利益進行分配。不同的制度造成不同的分配結(jié)果，對生態(tài)環(huán)境的影響也各不相同。

1.我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變遷

我國以自然資源公有制為基礎(chǔ)，國家作為所有權(quán)人對自然資源進行分配，使用權(quán)的無償取得產(chǎn)生在先，隨后才引入市場機制重新配置自然資源的使用權(quán)。

1954年我國頒布了第一部憲法，是這一階段我國規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)的唯一一部法律，規(guī)定全民所有制是“國民經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)力量和國家實現(xiàn)社會主義改造的物質(zhì)基礎(chǔ)”，明確“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，確立了我國自然資源國家所有并由政府分配使用的產(chǎn)權(quán)制度[3]。自然資源均由政府無償分配給全民所有或集體所有的單位進行任務(wù)性生產(chǎn)，生產(chǎn)者取得自然資源沒有成本，取用無所節(jié)制；經(jīng)營與收益都不自主，嚴(yán)重缺乏積極性，造成自然資源的過度開發(fā)與浪費。自然資源與其提供的生態(tài)服務(wù)都成為純粹的公共產(chǎn)品，在政府缺乏保護意識和制度手段的情況下，只能帶來生態(tài)環(huán)境的破壞，其成本由整個社會承擔(dān)。

20世紀(jì)80年代，我國一系列自然資源法律法規(guī)集中出臺。1982年憲法指出“法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地”不屬于全民所有，正面規(guī)定了自然資源的集體所有權(quán)；并將第十條第四款修改為“土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓”，明確了我國土地使用權(quán)的有償取得和轉(zhuǎn)讓制度，使土地成為我國第一類有償使用并可進行交易的自然資源。90年代以前，除土地外，其他自然資源雖已完成所有權(quán)與使用權(quán)的分離，但使用權(quán)仍由政府規(guī)劃無償取得并不得轉(zhuǎn)讓，如1986年頒布《漁業(yè)法》與《礦產(chǎn)資源法》分別規(guī)定了“給全民所有制單位和集體所有制單位從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，核發(fā)養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)”“采礦權(quán)不得買賣、出租，不得用作抵押”。直至1996年《礦產(chǎn)資源法》、1998年《森林法》、2000年《漁業(yè)法》修改，2001年《海域使用管理法》頒布，我國各類自然資源才陸續(xù)建立了有償使用制度。

2.我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

自然資源公有制的二元結(jié)構(gòu)和自然資源有償使用制度，在一定程度上提高了自然資源的配置效率，使自然資源利用更加合理，但仍然存在一些問題。

首先，政府定位不明，權(quán)責(zé)不清。從立法上看，我國政府既可以是自然資源的所有者，也可以是自然資源的監(jiān)管者，兩種不同的主體性質(zhì)在自然資源的管理問題上存在重大區(qū)別。我國自然資源按照類型劃分給不同主管部門分別管理，在配置自然資源的過程中，沒有一個明確的法定機構(gòu)能夠代表國家行使自然資源所有權(quán)，自然資源所有者缺位。其次，我國自然資源有償使用制度尚處發(fā)展階段，使用權(quán)權(quán)能單一且流轉(zhuǎn)受到較多限制，使用權(quán)交易市場相對封閉，使用權(quán)人難以憑借流轉(zhuǎn)獲利，市場配置資源的決定性作用無法充分發(fā)揮，自然資源利用效率仍然較為低下。最后，我國在自然資源管理上長期注重經(jīng)濟效益，忽略了生態(tài)服務(wù)的價值，實踐中重開發(fā)利用而輕生態(tài)保護，自然資源權(quán)利人無法在提供重要生態(tài)服務(wù)中獲得利益，經(jīng)營自然資源時往往選擇經(jīng)濟效益較高的途徑，過度開發(fā)自然資源，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)退化。

我國自20世紀(jì)90年代以來長期實行的自然資源產(chǎn)權(quán)制度在所有權(quán)、使用權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)三個重要層面，或權(quán)利人不明確，或權(quán)利人不能充分享有各種權(quán)能，或經(jīng)營方式單一，權(quán)利分配不能滿足可持續(xù)利用自然資源和保護生態(tài)系統(tǒng)完整性的要求。因此，當(dāng)前需要解決三個問題：第一，對國家作為自然資源所有者的權(quán)利和監(jiān)管者的權(quán)力的內(nèi)容、范圍和性質(zhì)做出明確區(qū)分；第二，深化自然資源有償使用制度，適當(dāng)增加可有償取得的自然資源使用權(quán)類型，擴展自然資源使用權(quán)權(quán)能，建立自然資源使用權(quán)交易市場；第三，在分配好自然資源相關(guān)權(quán)利的基礎(chǔ)上，明確生態(tài)服務(wù)的價值，排除對生態(tài)服務(wù)的無償使用，建立經(jīng)營自然資源和提供生態(tài)服務(wù)獲得收益的多元途徑。

三、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革對生態(tài)服務(wù)相關(guān)利益的分配

2013年《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出進行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，代表著我國開始從根源上對自然資源開發(fā)利用和生態(tài)保護進行調(diào)整，以實現(xiàn)自然資源相關(guān)權(quán)利和生態(tài)服務(wù)相關(guān)利益的合理分配。

1.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容

2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）與《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，2019年又由五部門聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），三份重要的政府文件形成了我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本框架，涵蓋邏輯上相連的兩個部分，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為基礎(chǔ)，自然資源有償使用制度為主體。

《暫行辦法》提出，“清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體”，劃清“全民所有和集體所有”“全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)”“不同集體所有者”和“不同類型自然資源”之間的邊界，表明中央政府管理自然資源的合法性源自國家的所有者權(quán)利，劃定了國家及地方政府代表或代理行使自然資源所有權(quán)的范圍和性質(zhì)，使之與監(jiān)管機構(gòu)行使公權(quán)力的行為區(qū)別開來。

確定了自然資源所有權(quán)的歸屬、行使與權(quán)利內(nèi)容，才能解決所有權(quán)與使用權(quán)的分離問題。《指導(dǎo)意見》將“兩權(quán)分離、擴權(quán)賦能”作為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的原則之一，提出“完善自然資源使用權(quán)體系”“豐富自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)利類型，適度擴大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能”，進一步推動自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在《指導(dǎo)意見》發(fā)布以后，部分自然資源相關(guān)法律法規(guī)已完成或正在修訂，如2020年修訂的《森林法》《土地管理法》，2019年發(fā)布修訂草案公開征求意見的《礦產(chǎn)資源法》等?！兜V產(chǎn)資源法2019修訂草案（征求意見稿）》規(guī)定“礦業(yè)權(quán)人可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押礦業(yè)權(quán)”。新《森林法》規(guī)定“林業(yè)經(jīng)營者依法取得國有林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等”；集體所有的林地、集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的林地，承包經(jīng)營權(quán)人或集體經(jīng)濟組織可依法流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。根據(jù)新《土地管理法》，集體所有的土地，如農(nóng)田、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)也可依法轉(zhuǎn)讓、出資、抵押，形成了所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置。

以上法律修訂以后，均明確增加了能夠流轉(zhuǎn)的權(quán)利類型，擴展了所有權(quán)的權(quán)能，對自然資源有償使用準(zhǔn)入條件、方式和程序進行規(guī)范，使用權(quán)得以合法交易，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

自然資源使用權(quán)的取得有兩種途徑：第一種是使用權(quán)人從政府手中有償取得使用權(quán)，政府為所有權(quán)人；第二種是流轉(zhuǎn)取得自然資源使用權(quán)，政府作為監(jiān)管者制定二級市場的法律法規(guī)和交易規(guī)范。2018年，我國將部門分散、規(guī)范沖突的自然資源管理機構(gòu)進行整合，組成自然資源部，統(tǒng)一行使國土規(guī)劃和自然資源產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)的職責(zé)，在行使自然資源所有權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)力的兩個重要環(huán)節(jié)注重各種類型自然資源之間的聯(lián)系，兼顧生態(tài)環(huán)境的整體性。

2.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革對生態(tài)服務(wù)相關(guān)利益的分配

2020年，國家發(fā)展改革委員會發(fā)布《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》（下稱《意見稿》）,按照縱向、橫向和市場化生態(tài)補償三種方式分別做出規(guī)范,順利銜接了生態(tài)保護補償制度，實現(xiàn)了對生態(tài)服務(wù)相關(guān)利益的分配。

《意見稿》第二章確立了縱向生態(tài)補償機制，補償范圍包括重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護地等重要生態(tài)區(qū)域，中央及地方政府對不同層級的保護區(qū)負(fù)有補償責(zé)任；并通過分級分類，使國務(wù)院各部門對各自管理的生態(tài)環(huán)境和自然資源類型負(fù)有立法職責(zé)。重點生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、水土保持和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能，自然保護地則提供著如自然遺跡和自然景觀之類的重要文化價值。這兩類區(qū)域都關(guān)系著我國最為廣泛的生態(tài)安全、文化保存等公共利益，具有顯著的公共物品屬性，由政府直接行使所有者權(quán)利，對其禁止或限制開發(fā)。

平級地方政府之間的橫向生態(tài)補償以我國流域和區(qū)域間生態(tài)補償為代表，這類生態(tài)系統(tǒng)主要提供的生態(tài)服務(wù)流向較為清晰，權(quán)利主體與受益主體明確，在區(qū)域之間或流域范圍內(nèi)產(chǎn)生影響，具有一定的排他性，因而可以由地方政府代理行使自然資源所有權(quán)的部分權(quán)能，對所轄區(qū)域自然資源的經(jīng)營方式做出規(guī)劃。

由于提供的產(chǎn)品和服務(wù)更接近私人物品，有些自然資源能夠采取多元化、市場化的生態(tài)補償方式。第一，利用自然資源生產(chǎn)的食物、木材等物質(zhì)供給，通過生態(tài)旅游提供的消遣娛樂、美學(xué)享受等文化服務(wù)，兩者已存在傳統(tǒng)的市場，只需建立綠色產(chǎn)品體系，將產(chǎn)品生產(chǎn)者、服務(wù)提供者和自然資源使用權(quán)人經(jīng)營活動時因保護環(huán)境增加的成本計入產(chǎn)品、服務(wù)的價格，使用生態(tài)標(biāo)簽引導(dǎo)消費偏好即可實現(xiàn)生態(tài)補償。第二，土地、海域、礦產(chǎn)等自然資源可以通過自然資源有償使用制度，在一級市場向各級政府有償取得使用權(quán)，在二級市場使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，所有權(quán)人和出讓使用權(quán)的權(quán)利人取得相應(yīng)的對價，生態(tài)服務(wù)的價值獲得實現(xiàn)。第三，諸如排污權(quán)、碳排放權(quán)等新型自然資源相關(guān)權(quán)利，需要政府建立新的市場機制、評估標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系以完成市場化的生態(tài)補償。

四、結(jié)語

自然資源產(chǎn)權(quán)制度通過定義和規(guī)范自然資源相關(guān)權(quán)利，確定不同權(quán)利的主體、內(nèi)容和性質(zhì)，實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)相關(guān)利益在眾多的利益相關(guān)者之間安排。自然資源產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)補償制度的基礎(chǔ)。在我國建立生態(tài)文明制度體系的過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注這種內(nèi)在的邏輯關(guān)系，使各項制度相互銜接，共同推進環(huán)境法價值目標(biāo)的實現(xiàn)。