社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的困境與對策

摘 要 公共圖書館文化服務(wù)作為公共文化服務(wù)體系中的重要組成部分，需要社會組織的參與和補(bǔ)足。論文基于上海市公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)實踐，研究發(fā)現(xiàn)社會組織面臨著政府管理本位理念、參與渠道匱乏、能力建設(shè)不足、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管缺位等困境。文章認(rèn)為政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)主動轉(zhuǎn)變管理理念、提供激勵與引導(dǎo)，社會組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織能力和公共價值管理能力，并積極融入文化服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的圖景之中。社會組織的參與對提升文化服務(wù)質(zhì)量和滿意度，以及增強(qiáng)社會參與意識具有重要意義。

關(guān)鍵詞 公共圖書館? 社會組織? 文化服務(wù)? 共同生產(chǎn)? 公共價值

分類號 G258.2

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.10.013

Difficulties and Countermeasures of Social Organizations Participating in Co-production of Cultural Services： Taking Shanghai Public Libraries as Example

Meng Zilong

Abstract As an important part of the public culture service system， the cultural service of public library needs the participation and complement of social organizations. Based on the practice of culture service co-production in public libraries of Shanghai， the study did find that social organizations face the dilemma of government departments management standard， incomplete participating channels， insufficient capacity building and inadequate of service quality supervision. The study holds that the government should actively change the management idea and provide incentive as well as guidance， and the social organizations should strengthen their organizational capabilities and public value management capabilities， then actively integrate into the sustainable development. The participation of social organizations is of great significance to the promotion of quality and satisfaction of cultural services as well as the enhancement of the consciousness of social participation.

Keywords Public library. Social organization. Cultural service. Co-production. Public value.

0 引言

近年來，公共圖書館建設(shè)作為建設(shè)文化強(qiáng)國、提升文化軟實力的重要舉措，逐漸受到相關(guān)部門和學(xué)界的關(guān)注。在《公共圖書館法》出臺之前，公共圖書館作為政府財政支持的事業(yè)單位，在服務(wù)能力建設(shè)方面的資源依賴較為單一。自《公共圖書館法》頒布，已明確了公共圖書館的設(shè)立主體不再僅限于國家，社會組織也可以自籌資金設(shè)立圖書館，并且在文化服務(wù)供給方面也為社會組織參與開辟了空間。但是，在公共圖書館文化服務(wù)具體實踐中，文化服務(wù)供給仍然難以滿足公眾需求，政府主導(dǎo)、社會參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的工作設(shè)計也在落地中變成了“政府在做，群眾在看”。共建共享作為構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的重要一環(huán)，應(yīng)當(dāng)將長期以來被視為公共文化服務(wù)被動使用者的社會組織動員起來，發(fā)揮社會組織主體性價值并鼓勵其參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)[1]75。那么，社會組織參與公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)現(xiàn)狀如何？在參與過程中存在哪些阻礙因素？這些參與困境何以破解？對此，本文試圖對上海市公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)中的社會組織進(jìn)行觀察與分析，探究社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)面臨的困境，并提出對策建議。

1 公共圖書館研究文獻(xiàn)梳理

本文運用可視化分析軟件CiteSpace5.7，將2015年至2019年中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫收錄的1517篇中文核心期刊發(fā)表的論文進(jìn)行梳理（篇名檢索詞為“公共圖書館”，來源類別選擇“核心期刊”和“CSSCI”），得到公共圖書館研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖譜（見圖1）。由圖1可以看出，關(guān)鍵節(jié)點主要包括“公共圖書館事業(yè)”“文獻(xiàn)信息資源”“公共文化服務(wù)”“社會力量”。其中，文獻(xiàn)信息資源研究是公共圖書館領(lǐng)域的重要內(nèi)容，而社會力量則是公共圖書館文化服務(wù)中的重要一環(huán);關(guān)鍵節(jié)點之間聯(lián)系較為緊密，共同構(gòu)成了公共圖書館這一具有多維面向的研究主題。

受《公共圖書館法》影響，各級各地文化主管部門制定并施行了一系列有針對性的文化服務(wù)供給和文化設(shè)施建設(shè)方案，尤其體現(xiàn)在公共圖書館的設(shè)施完善與活動創(chuàng)建方面[2]。與此同時，學(xué)術(shù)研究也在圍繞實踐中的經(jīng)驗和不足展開著持續(xù)討論。第一，從公共圖書館建設(shè)的法理基礎(chǔ)來看，改革開放以來公共圖書館事業(yè)管理的首要經(jīng)驗是政策法律的完善，但更需要綜合考慮多方關(guān)系背后的潛在法律風(fēng)險，以法律法規(guī)為公共圖書館文化服務(wù)護(hù)航[3]。第二，在公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)理論方面，政府和社會力量在公共文化服務(wù)供給過程中的資源互補(bǔ)，為雙方通過合作創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)提供了客觀基礎(chǔ)[4]。第三，在公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)實踐方面，保障精準(zhǔn)化服務(wù)內(nèi)容[5]、拓展健康信息服務(wù)和疫情信息收集方式[6]等方面是當(dāng)前亟待補(bǔ)齊的短板。此外，國外政府購買公共文化服務(wù)也為我國相關(guān)實踐提供了經(jīng)驗借鑒，如英國建立了與政府購買文化公共服務(wù)相適應(yīng)的多主體參與的監(jiān)管體系[7]、美國排名靠前的公共圖書館都制定了與社會組織合作的規(guī)劃，利用社會組織資源優(yōu)化圖書館服務(wù)和項目[8]。

2 社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)理論剖析

共同生產(chǎn)最早由文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）和埃利諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）用以探討公共物品與城市服務(wù)供給中制度安排之間的關(guān)系[9]。在當(dāng)時的研究者看來，不同組織的投入可以在共同生產(chǎn)的過程中轉(zhuǎn)化為服務(wù)[10-11]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著治理理論應(yīng)用圖景不斷拓展，共同生產(chǎn)理論再次引起學(xué)者的廣泛關(guān)注。這一理論將公共服務(wù)的使用者納入到生產(chǎn)過程中，推翻了公共服務(wù)“流水線式”供給模式，并認(rèn)為使用者角色的缺席將對公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響。這一點得到了布蘭森（Taco Brandsen）和奧斯本（Stephen Osborne）等一些學(xué)者的重視。其中，布蘭森曾強(qiáng)調(diào)第三部門也是公共服務(wù)共同生產(chǎn)的主要參與者[12]。而共同生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)在政府作為公共服務(wù)的常規(guī)生產(chǎn)者之外，存在一些有能力參與公共服務(wù)供給且較為活躍的公民群體或社會組織，這類群體通常也具有另一類身份，即公共服務(wù)的使用者。此外，共同生產(chǎn)不同于合作治理、服務(wù)外包等概念，前者更加強(qiáng)調(diào)公民群體或社會組織自主參與公共服務(wù)供給并貢獻(xiàn)建設(shè)性意見，而后者關(guān)注的領(lǐng)域集中于公共服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的激勵問題?；诖?，本文將共同生產(chǎn)定義為社會組織自發(fā)參與公共服務(wù)供給，包括公共服務(wù)的設(shè)計、生產(chǎn)與遞送等，這既是涉及多元主體互動的過程，也是公共服務(wù)價值創(chuàng)造的過程。

文化服務(wù)共同生產(chǎn)正是對社會組織參與文化服務(wù)供給過程的概括。作為當(dāng)代公共圖書館轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的議題之一，文化服務(wù)共同生產(chǎn)意指通過吸納社會力量參與文化服務(wù)生產(chǎn)過程，在豐富公共文化服務(wù)類型的同時，助推社會文化發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)公共圖書館文化價值創(chuàng)造。一方面，公共圖書館文化服務(wù)內(nèi)涵豐富，包括文獻(xiàn)查閱、展覽培訓(xùn)與情報咨詢等服務(wù)內(nèi)容，是提升公眾文化獲得感的重要途徑。另一方面，社會組織利用其專業(yè)資質(zhì)參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)、豐富文化服務(wù)類型、提升文化服務(wù)水平，也是深化文化體制改革的題中之義[13]46。在參與公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)的過程中，社會組織雖然得到來自組織內(nèi)部和社會環(huán)境等多方面的推動力，也面臨著管理觀念、參與渠道、制度安排和能力不足等多重阻礙。破除社會組織參與上的制約，推進(jìn)公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)，對于深化文化體制改革、繁榮公共文化具有重要意義。

從文化服務(wù)生產(chǎn)實踐來看，社會組織參與公共圖書館文化服務(wù)生產(chǎn)是二者持續(xù)互動的過程。但是，從靜態(tài)的抽象分析入手難以解釋共同生產(chǎn)的生成與延續(xù)。為了闡述社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的動態(tài)過程，文章基于既有研究[14]，構(gòu)建包含主體、過程、機(jī)制等要素的“制度吸納—共同生產(chǎn)—結(jié)果共享”三階段分析模型（見圖2）。

第一，制度吸納是指政府文化主管部門通過多種方式將社會組織帶入公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)，在政府主導(dǎo)情境中，社會組織具有其相對獨立性，并且在內(nèi)外部環(huán)境的共同作用下自主選擇參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)過程。內(nèi)部因素主要指組織目標(biāo)、動力、能力與意愿等特征，外部因素則包括制度環(huán)境體系化和完善程度，主要體現(xiàn)為政策、法律、宏觀經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境等。第二，共同生產(chǎn)是指社會組織參與文化服務(wù)供給的過程，這一過程會受到內(nèi)外部因素的影響。內(nèi)部因素主要體現(xiàn)為社會組織與公共圖書館間的關(guān)系，如參與能力、合同效力、生產(chǎn)效率等;外部因素則主要來自于公共圖書館內(nèi)部約束和限制條件。第三，結(jié)果共享體現(xiàn)為文化服務(wù)的最終狀態(tài)，既作為社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的評價標(biāo)準(zhǔn)，同時也受限于社會組織與公共圖書館之間的協(xié)商水平。影響結(jié)果共享的內(nèi)部因素主要反映為組織間社會資本存量，而外部因素則取決于社會組織與公共圖書館的合作理念。

3 上海市社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)現(xiàn)狀

上海市公共圖書館是以上海圖書館為總館，其他區(qū)（縣）圖書館、高校圖書館和專業(yè)圖書館為分館，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）圖書館等為基層服務(wù)點構(gòu)建起的圖書館聯(lián)合體。在未打破各參與圖書館行政隸屬、財政和人事關(guān)系的前提下，上海市公共圖書館旨在以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以知識導(dǎo)航為動力、以資源共建共享為目標(biāo)，根據(jù)構(gòu)成單元分別形成公共圖書館分館、高校圖書館分館和專業(yè)圖書館分館三種運行模式。本文涉及的公共圖書館主要指上海圖書館及其公共圖書館分館。

就公共圖書館的服務(wù)情況來看，截至2019年底，上海全市公共圖書館借閱讀者共有73.94萬，其中上海市中心圖書館的讀者范圍覆蓋全球199個國家或地區(qū)[15]。以上海市常住人口規(guī)模來看，公共圖書館40歲以下讀者占比達(dá)到八成，除高校圖書館外，讀者數(shù)量較小、群體類型較為單一等現(xiàn)象在一定程度上反映了公共圖書館文化服務(wù)吸引力不充分不均衡。

就社會組織的發(fā)展情況來看，截至2019年底，上海社會組織全市實有數(shù)為17 012家，較之于2018年增加了1213家，增長率為7.6%，低于2015年至2018年間10.2%的平均增長率[16]。根據(jù)上海市社會組織管理局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年3月，上海市社會組織實有數(shù)為16 261家，其中，文化類社會組織共1348家、民辦非企業(yè)988家、社會團(tuán)體和基金會合計360家[17]。與學(xué)界之前的研究相比較[13]48，上海市社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)出一些新特點。一是社會組織總量占全國社會組織實有數(shù)比例趨于降低，與全國范圍內(nèi)社會組織增長數(shù)量相比，增長速度有所減緩。一方面，2019年上海市社會組織實有總數(shù)占全國的比例為2.02%，屬于近五年占比值最低;另一方面，2019年上海社會組織實有數(shù)增量占比全國的1.55%，低于近五年1.68%的平均增速。二是文化類社會組織發(fā)展總量仍不充分，但占比社會組織實有數(shù)比例有所增長。截至2019年第一季度，文化類社會組織占上海市社會組織實有數(shù)比例僅為8.24%，略高于五年前的6.24%。其中，文化類社會組織為第三大類社會組織行業(yè)類型，僅次于社會服務(wù)和教育兩大類。以民辦非企業(yè)單位為例，文化類民辦非企業(yè)單位占上海市民辦非企業(yè)實有數(shù)比例為8.41%，僅次于教育、民政兩大類型。三是不同級別、類型的社會組織發(fā)展不均衡。在不同級別社會組織的數(shù)量分布方面，縣級社會組織以民辦非企業(yè)單位和社會團(tuán)體為主，市級社會組織集中在基金會類型，部級社會組織發(fā)育程度滯后;在不同類型的社會組織中，民辦非企業(yè)單位數(shù)量占據(jù)70%。四是社會組織發(fā)展情況不均衡。一方面，成立一年以內(nèi)的社會組織占比僅為3%，與全國層面的7.6%相比顯著較低;另一方面，成立十年以上的社會組織占比39.6%，而全國層面的比例僅為26.6%，這反映出上海市社會組織擁有一定的成熟經(jīng)驗，但發(fā)展后勁不足[18]。

社會組織參與公共圖書館文化服務(wù)生產(chǎn)主要通過社會組織設(shè)立公共圖書館或政府購買公共圖書館文化服務(wù)兩種途徑，其中少量社會組織對接文化服務(wù)生產(chǎn)與文化服務(wù)建設(shè)需求之間的張力日益凸顯。但是社會組織參與公共文化服務(wù)面臨諸多矛盾，一方面，政府文化主管部門財政投入收緊，公共圖書館在擴(kuò)展讀者群體規(guī)模、豐富閱讀活動與實踐及建設(shè)以讀者為中心的服務(wù)體系等方面對社會組織參與產(chǎn)生了客觀需要。另一方面，具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織在參與公共圖書館文化服務(wù)生產(chǎn)方面難以通過多環(huán)節(jié)的審查。

第一，在擴(kuò)大閱讀群體、增加文化服務(wù)受眾方面，公共圖書館不斷探索宣傳新形式，但為文化類社會組織提供的參與渠道較為有限。持證讀者數(shù)量和到館讀者數(shù)量是反映公共圖書館文化服務(wù)能力的重要指標(biāo)，因此，公共圖書館在推進(jìn)線上線下復(fù)合型閱讀空間、個性化閱讀服務(wù)及閱讀卡發(fā)放等工作中逐步探索新思路，也在各分館開展閱讀推廣、少兒活動及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等文化惠民服務(wù)?！凹味ㄔ趨^(qū)、鎮(zhèn)、村、社區(qū)四級公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面形成了直接管理模式，通過大數(shù)據(jù)整合文化服務(wù)和用戶，也允許社會組織通過渠道和機(jī)制參與到文化服務(wù)中?！保?020年12月23日筆者對J區(qū)圖書館專職工作人員W訪談內(nèi)容。）但在對接文化服務(wù)工作中，仍有較多文化類社會組織難以獲得參與文化服務(wù)的機(jī)會，一些文化服務(wù)建設(shè)工作并非通過公開競爭來獲取?！爸坝幸淮涡枰瓿晌幕?wù)社會化發(fā)展的調(diào)研，是相關(guān)系列課題研究，我們直接委托社會組織來完成。一些社會力量參與相關(guān)考核指標(biāo)也只需要撰寫一些路徑分析報告?！保?020年12月17日筆者對X區(qū)圖書館專職工作人員H訪談內(nèi)容。）

第二，在提供文化服務(wù)產(chǎn)品、豐富文化活動方面，社會組織參與狀況雖有所改善，但總體參與程度不高。根據(jù)電子化媒介和數(shù)字化資源的趨勢，針對不同類型讀者的需求，公共圖書館應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的文化服務(wù)，但受限于有限資源與服務(wù)供給效率，公共圖書館需要轉(zhuǎn)變文化服務(wù)單一生產(chǎn)主體的角色，將社會力量帶進(jìn)來，從文化服務(wù)的供給側(cè)發(fā)力，以共同生產(chǎn)實現(xiàn)需求創(chuàng)造?！敖┠?，尤其是2015年以來，上海出現(xiàn)一些較為規(guī)范的文化類社會組織承接政府購買文化服務(wù)，也有一些社會組織報名參與文化服務(wù)購買承接工作，最終認(rèn)定為合格主體也有，但主要的承接主體是企業(yè)?！保?021年1月5日筆者對S市文化主管部門專職工作人員L訪談內(nèi)容。）

第三，在建設(shè)讀者服務(wù)體系方面，公共圖書館文化服務(wù)一直面臨讀者參與受限、互動不足的挑戰(zhàn)。一方面，公共圖書館在發(fā)展規(guī)劃中指出，積極為各類讀者群體創(chuàng)造條件，如適合讀者需要的文獻(xiàn)信息、無障礙設(shè)施與設(shè)備等，通過服務(wù)各類讀者閱讀需求吸引讀者、擴(kuò)大讀者群體規(guī)模;另一方面，完善服務(wù)條件、提升服務(wù)水平需要公共圖書館積極聽取讀者意見、建立反饋渠道、自覺接受社會監(jiān)督，通過轉(zhuǎn)變讀者身份，將讀者意見與需求轉(zhuǎn)化為文化服務(wù)生產(chǎn)的前提條件?！耙恍┪幕?wù)的采購來源是社會組織，借助社會組織配送一些文化服務(wù)，也是增加我館公益性活動經(jīng)驗、豐富服務(wù)體系的一個手段?！保?020年11月29日筆者對H區(qū)圖書館專職工作人員C訪談記錄。）有學(xué)者指出，發(fā)揮社會力量參與公共圖書館文化服務(wù)生產(chǎn)是增強(qiáng)與讀者聯(lián)系、推動文化治理發(fā)展的可行路徑[1]71，但在圖書館的外包模式下，社會力量在參與的過程中不僅存在行業(yè)瓶頸，且由于市場競爭的加大以及當(dāng)前行政管理模式的局限，其參與的服務(wù)在質(zhì)量方面并不盡如意。

4 社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的困境因素

4.1 管理理念高于合作意識

從黨的十七屆六中全會明確引導(dǎo)和鼓勵社會力量通過多種形式參與公共文化服務(wù)，到黨的十八屆三種全會所指出的激發(fā)社會組織活力，推進(jìn)社會組織明確責(zé)權(quán)、依法自治并發(fā)揮作用，使社會組織逐漸參與到社會治理和公共文化服務(wù)，并發(fā)揮其公益性的影響。雖然社會組織在治理體系和公共文化服務(wù)共同生產(chǎn)中具有合法的正當(dāng)性地位，但由于政府文化主管部門及其人員的管理本位思想和合作意識不足，導(dǎo)致社會組織難以平等參與和對話。

社會組織的合法地位需要經(jīng)歷民政部門的登記與認(rèn)定等程序才能獲得，由民政部門依據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》對申請注冊的社會組織進(jìn)行審查，但社會組織參與公共圖書館建設(shè)與服務(wù)生產(chǎn)的資格則是由《公共圖書館法》所賦予的。換言之，社會組織需要經(jīng)過國務(wù)院頒布施行的條例獲得合法資格認(rèn)證，才能取得法律所賦予的權(quán)能。因此，在政府文化主管部門的管理視域中，社會組織不僅需要在其職權(quán)范圍內(nèi)獲得行為資格，同時也需要接受依規(guī)管理，而在大多數(shù)情形中，依規(guī)管理成為依規(guī)合作的基礎(chǔ)和前提，而社會組織所接受的雙重領(lǐng)導(dǎo)也在不斷放大依規(guī)管理的重要性。據(jù)上海市社會組織管理局歸納，能夠在公共圖書館文化服務(wù)相關(guān)活動中發(fā)揮作用的社會組織大都具有政府背景，而更多的社會組織則需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管部門審核把關(guān)，這在一定程度上將社會組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎幕鞴懿块T的附屬[19]。從合作意識方面而言，文化主管部門長期形成的管理本位思想將社會組織視作理所當(dāng)然的管理對象，但從合作實踐方面而言，管理本位的手段選擇也制約著社會組織平等參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)過程。

4.2 渠道匱乏形成現(xiàn)實阻礙

缺乏參與渠道是社會組織參與公共服務(wù)生產(chǎn)過程所面臨的瓶頸問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，嘉定區(qū)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄對于公共文化產(chǎn)品的種類與經(jīng)費做出了規(guī)定，在結(jié)合推進(jìn)“文教結(jié)合”工作指導(dǎo)意見等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，嘉定區(qū)公共圖書館采取了文教結(jié)合、百姓書社、“我嘉書房”等多項吸引社會力量參與的實踐。通過深入觀察上述的文化服務(wù)生產(chǎn)實踐，我們發(fā)現(xiàn)參與文化服務(wù)與志愿服務(wù)的社會力量主要為志愿者，并且在參與“我嘉書房”的社會力量中也很少能夠看到社會組織。以文教結(jié)合活動為例，2017年度嘉定區(qū)公共圖書館舉辦相關(guān)活動251場次，組織來自136家學(xué)校共計二萬余人到館參觀學(xué)習(xí)[2]81。結(jié)合該類活動的第三方評價報告，卻發(fā)現(xiàn)參與公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)的社會力量主要是企業(yè)[20]。一方面，社會組織參與文化公共服務(wù)共同生產(chǎn)的制度環(huán)境并不完善，《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》對于公共文化服務(wù)生產(chǎn)的承接主體做出了相應(yīng)規(guī)定，雖然社會組織屬于行業(yè)主管部門登記的社會力量，但是符合條件的事業(yè)單位和依法登記的企業(yè)既屬于規(guī)范性文件中的規(guī)定主體，也經(jīng)常成為文化服務(wù)生產(chǎn)過程中的實際承接主體。另一方面，政府購買公共文化服務(wù)的政策規(guī)范缺少對社會組織的引導(dǎo)和激勵。在服務(wù)外包和政策激勵之外，社會組織參與公共文化服務(wù)生產(chǎn)過程的自主性難以獲得正確的引導(dǎo)，如嘉定區(qū)公共圖書資源遞送所涉及的社會組織僅上海市民文化協(xié)會一家社會團(tuán)體，虹口區(qū)公共圖書館主要面向企業(yè)獲取設(shè)備及人力資源，而其他相關(guān)文化服務(wù)供給過程更是難以吸引到社會組織的參與。

4.3 能力不足影響參與深度

參與公共文化服務(wù)的能力不足是多數(shù)文化類社會組織難以深入?yún)⑴c公共圖書館工作中的重要內(nèi)在因素。根據(jù)上海社會組織評估等級清單的公示內(nèi)容，文化類社會組織主要聚焦于文化培訓(xùn)行業(yè)，而從事圖書文化行業(yè)的社會組織則是以六家圖書館學(xué)會為主[21]?！皬睦碚撋峡?，充分競爭能夠讓優(yōu)秀的社會組織脫穎而出，但是實際工作中并非如此，上海市圖書館在選擇專業(yè)主體方面還是堅持政府主導(dǎo)。”（2021年1月5日筆者對S市中心圖書館專職工作人員L訪談內(nèi)容。）事實上，參與上海市公共圖書館文化服務(wù)相關(guān)工作的社會組織數(shù)量有限，除政府舉辦的文化類社會組織之外，多數(shù)文化類社會組織面臨著人員和經(jīng)費的雙重困境。一是非營利社會組織的活動經(jīng)費來源渠道有限，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展活動對于缺少經(jīng)費的社會組織而言難以充分發(fā)揮其社會價值;二是社會組織內(nèi)部工作人員兼職、專業(yè)素質(zhì)水平不高、專業(yè)隊伍不健全等情況都在限制其參與文化服務(wù)的程度;三是一部分社會組織長期處于活動停滯狀態(tài)，既無法從根本上解決長期存在的資金困難，也無法有效加強(qiáng)人才隊伍的素質(zhì)能力建設(shè)。

4.4 監(jiān)管缺位造成價值流失

社會組織參與公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)具有志愿性的特征，需要公共圖書館及其文化主管部門對參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的社會組織進(jìn)行系統(tǒng)評價與監(jiān)管，也離不開統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)。政府購買公共圖書館文化服務(wù)的相關(guān)政策中必須對社會力量參與文化服務(wù)質(zhì)量做出必要規(guī)范，公共文化服務(wù)的質(zhì)量需要科學(xué)考評和全過程監(jiān)管來保證，但上海市公共圖書館及其文化主管部門在服務(wù)外包和文化服務(wù)共同生產(chǎn)的過程中，主要通過以事前選擇承接主體的方式規(guī)避社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)?！岸嗄陙?，上海市圖書館對于社會組織參與文化服務(wù)各方面的事后評估已經(jīng)較為健全，參與進(jìn)來的社會組織能力的規(guī)范，一般情況下在選擇專業(yè)主體階段就已經(jīng)解決了?！保?021年1月5日筆者對S市中心圖書館專職工作人員C訪談內(nèi)容。）目前，在公共圖書館服務(wù)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)化文件中，缺乏對于文化服務(wù)生產(chǎn)承接主體和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，只依靠文化部門及購買主體的文件對其進(jìn)行審查與評價。另外，缺乏對社會組織參與公共文化服務(wù)共同生產(chǎn)時在文化服務(wù)之外溢出公共價值的管理。一方面，公共價值內(nèi)生于公共文化服務(wù)之中，并且在公民群眾使用公共服務(wù)的過程中轉(zhuǎn)化為公共利益;另一方面，公共價值在文化服務(wù)之外形成公共性，在組織層面上體現(xiàn)為社會組織志愿精神的擴(kuò)散，而在社會層面上則有利于實現(xiàn)組織間社會資本的增量變化。因此，在文化服務(wù)共同生產(chǎn)中，公共圖書館及其文化主管部門要加強(qiáng)公共價值的管理意識，有效實現(xiàn)公共價值的社會效益。

5 社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的對策

在社會組織參與上海市公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)的過程中，破解難題困境、推動深入?yún)⑴c、創(chuàng)造有利環(huán)境應(yīng)當(dāng)是上海市公共圖書館及其文化主管部門應(yīng)當(dāng)加以重視和思考的方向?；诖?，本文將對文化服務(wù)共同生產(chǎn)的分析框架進(jìn)行擴(kuò)展，形成涵攝文化服務(wù)共同生產(chǎn)和社會效益的整體對策思路（見圖3）。

由圖3可知，制度吸納、共同生產(chǎn)與結(jié)果共享的文化服務(wù)共同生產(chǎn)過程是閉合的反饋循環(huán)。其中，結(jié)果共享既是制度吸納和共同生產(chǎn)兩個環(huán)節(jié)的反饋，也是銜接公共文化服務(wù)共同生產(chǎn)不斷實踐的關(guān)鍵節(jié)點。在這一反饋循環(huán)之外，社會組織參與也具有以下兩個方面的積極作用：其一，社會組織的草根特征能夠為文化服務(wù)共同生產(chǎn)提供補(bǔ)充性意見，進(jìn)而提升服務(wù)質(zhì)量和滿意度;其二，社會組織參與有利于增強(qiáng)社會參與意識，并在政策倡導(dǎo)層面發(fā)揮建設(shè)性作用。

5.1 制度吸納：提供激勵引導(dǎo)

社會組織在基層治理和文化公共服務(wù)供給中日漸展現(xiàn)出其活力和重要性，上海市文化主管部門應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變管理本位的理念，在依法管理的基礎(chǔ)上建立以平等為基礎(chǔ)的合作機(jī)制，將社會組織視作補(bǔ)足全市公共圖書館文化服務(wù)的社會力量。一方面，推進(jìn)以合作為主的新型制度體系建設(shè)，營造社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)的制度環(huán)境，加強(qiáng)文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制定工作，完善社會組織共同生產(chǎn)文化服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管;另一方面，加強(qiáng)系統(tǒng)性的政策激勵與引導(dǎo)，吸納社會組織的參與，如針對供給文化服務(wù)的社會組織設(shè)置榮譽(yù)機(jī)制、采取聯(lián)合辦館的方式與社會組織共建公共圖書館分館。此外，文化主管部門及民政部門應(yīng)當(dāng)重視文化類社會組織的能力建設(shè)，鼓勵相關(guān)社會組織自發(fā)提供文化服務(wù)、參與公共圖書館建設(shè)，既要塑造有利于其人員配置和經(jīng)費籌措的社會環(huán)境，也應(yīng)當(dāng)規(guī)范其組織活動，暢通社會組織申請和清退機(jī)制。

5.2 共同生產(chǎn)：賦權(quán)實現(xiàn)增能

文化服務(wù)共同生產(chǎn)本質(zhì)上雖屬于公共圖書館能力建設(shè)的內(nèi)容之一，但在推動社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)中也需要賦予社會組織相應(yīng)的權(quán)能。首先，上海市民政部門需要為社會組織的影響力提供制度性的確認(rèn)，賦予社會組織參與特殊公共事業(yè)活動的權(quán)利資格，進(jìn)而賦能社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)。其次，上海市公共圖書館在文化服務(wù)共同生產(chǎn)過程中建設(shè)相應(yīng)聯(lián)絡(luò)部門，為社會組織提供文化服務(wù)共同生產(chǎn)所需的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與規(guī)范，以合作能力為基礎(chǔ)實現(xiàn)彼此協(xié)同[22]。再次，公共服務(wù)共同生產(chǎn)與價值共創(chuàng)是一個過程中的兩個結(jié)果，公共價值的溢出需要提升政府與社會組織等參與主體的公共價值管理水平，文化主管部門可以根據(jù)文化服務(wù)的公共價值對社會組織提供補(bǔ)貼或相應(yīng)優(yōu)惠政策，支持社會組織的能力發(fā)展。

5.3 結(jié)果共享：培育社會資本

社會組織參與公共文化服務(wù)共同生產(chǎn)并非是單純的生產(chǎn)者，同樣也是公共文化服務(wù)的使用者。建立結(jié)果共享的文化服務(wù)共同生產(chǎn)機(jī)制，需要文化主管部門與公共圖書館在兩個方面做實基礎(chǔ)。第一，培育社會資本，發(fā)揮基層社會資本的粘合力。上海市文化主管部門應(yīng)當(dāng)主動將社會組織置于基層社會治理的格局中，建立社會資本、增加社會資本存量，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)、互惠和規(guī)范的合作狀態(tài)。第二，將社會組織納入到可持續(xù)發(fā)展的理念和規(guī)劃中，積極聽取社會組織的需求和意見，并鼓勵文化類社會組織參與公共圖書館理事會，為社會組織價值訴求和志愿服務(wù)提供平臺。

6 結(jié)語

社會組織參與文化服務(wù)共同生產(chǎn)既是對志愿文化的發(fā)揚，也是對政府供給公共文化服務(wù)的補(bǔ)充。在上海市公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)過程中，社會組織參與需要來自文化主管部門的支持與接納，也離不開自身能力建設(shè)和公共價值管理水平提升。應(yīng)當(dāng)看到，在文化服務(wù)共同生產(chǎn)中，社會組織有序參與的基本前提和關(guān)鍵在于良性合作關(guān)系的建立，在激勵引導(dǎo)、賦權(quán)增能、完善監(jiān)管及可持續(xù)發(fā)展等方面也亟待完善。目前，社會組織參與上海市公共圖書館文化服務(wù)共同生產(chǎn)仍處于早期階段，探索并優(yōu)化合作關(guān)系對于完善社會組織參與方式、提升文化服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)公共文化服務(wù)價值共創(chuàng)具有重要意義。

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（收稿日期：2021-01-10 編校：曹曉文，劉 明）