論政府審計、內(nèi)部控制和國企投資效率

王如燕 許嘉志

【摘要】國企投資效率的提升，對企業(yè)價值的提升以及對其公共經(jīng)濟領導力，有舉足輕重的影響。國有企業(yè)改革不斷深化和國有資產(chǎn)保全增值面臨的主要問題之一，就是投資效率不夠高。文章以國有企業(yè)為研究對象，根據(jù)2014—2018年審計署發(fā)布的“央企集團財務收支審計”結果，選取央企直接控股的公司為樣本進行實證分析，以如下議題為切入點：一是政府審計工作的開展，是否能夠?qū)衅髽I(yè)內(nèi)部控制水平的提高帶來積極作用；二是政府審計、國企的內(nèi)部控制是否相互影響，從而產(chǎn)生正面的作用，提高國有企業(yè)的投資效率。經(jīng)過實證得出結論：一是政府審計的介入有利于提高國企的內(nèi)部控制水平；二是在前一年進行審計后，政府審計工作與內(nèi)部控制水平呈現(xiàn)出正相關關系，同時也會對后一年企業(yè)投資效率帶來影響，使其出現(xiàn)顯著增長。

【關鍵詞】政府審計；內(nèi)部控制；投資效率

【中圖分類號】F239.44

一、引言

大中型國企是國家經(jīng)濟發(fā)展強勁的動力和財政增長的主要來源，所以必須引起重視。同時，從受托經(jīng)濟責任的角度來考量，政府審計有責任對這些國企進行審查和監(jiān)督。因此，在國有企業(yè)中，擁有一套行之有效的內(nèi)部控制制度對企業(yè)長遠且可持續(xù)發(fā)展是不可或缺的助力。而建立、維護內(nèi)部控制的有效性和科學性，能夠?qū)蟮陌l(fā)展帶來最直接的作用和影響，同時也能對濫用權利的行為帶來顯著的制約效果，也是增強國有企業(yè)投資效率的有效途徑之一。因此政府審計介入國有企業(yè)內(nèi)部控制，可以為能否提高國有企業(yè)的內(nèi)控水平，從而能否提高企業(yè)投資效率提供有力證據(jù)。

二、文獻綜述

（一）政府審計和國家經(jīng)濟安全

國外研究方面，最早可以追溯到1991年，Barry Buzan提出經(jīng)濟安全影響政治穩(wěn)定，后引申至國家安全方面。而政府審計干預在維護穩(wěn)定和促進國家經(jīng)濟建設中發(fā)揮著作用。Andy Y.Ng提出了“權威震脅”概念，他認為政府的審計干預可以促使政府部門及時執(zhí)行財政和貨幣政策，并保持健全和穩(wěn)定的財務運作程序。對政府資產(chǎn)以及其負債水平加以監(jiān)控和管理，從而起到規(guī)避風險，提高經(jīng)濟安全性的作用。

國家審計署前任審計長劉家義曾指出：“在經(jīng)濟運行的過程中，政府審計工作的開展能夠起到免疫作用”。之后張慶龍等人在研究中指出，法律制度的不完善會造成經(jīng)濟混亂等現(xiàn)象，并對國家經(jīng)濟安全帶來極大的負面作用，此外制度非均衡問題會引發(fā)經(jīng)濟混亂，并對經(jīng)濟發(fā)展帶來極大的威脅。劉穎則從消除經(jīng)濟安全的隱患，使經(jīng)濟高質(zhì)量的運行為切入點，提出政府審計具有獨立性強、權威性高的特征，在我國經(jīng)濟運行中發(fā)揮著預測、監(jiān)督以及管理的職能。左敏等（2011）提出政府審計維護國家經(jīng)濟安全是現(xiàn)實的要求，也有法律的依據(jù)。他們指出，審計工作的開展，目的都是為了維護國家和人民的安全和利益，只有確保經(jīng)濟安全，才能對公共利益進行保護。由政府開展審計工作，不僅能夠促進金融信息的披露，更能完善信息交流體系，降低信息不對稱所帶來的風險。從而進一步起到維護國家經(jīng)濟安全的作用。

（二）政府審計和國家治理

提到政府審計，就不得忽略其與國家治理之間的關系。政府審計因國家治理的需要而產(chǎn)生，這一觀點在學術界被廣泛認同。政府審計作用于國家治理，有三個層面：第一，監(jiān)督和震懾作用。第二，可以反映并揭露被審計單位存在的違法違規(guī)問題，促進問題的整改。谷志軍（2013）認為，治理國家的重要基礎之一就是制定有效、合規(guī)的審計問責機制。崔雯雯（2018）提到，建立健全政府審計的問責機制可以更好地揭露問題，以完善國家治理。第三，政府審計可以憑借其完善的制度體制和運行機制，降低風險，提升治理效率，對國家穩(wěn)定起到正向的積極作用。關于治理效率的提升，胡智強（2020）在其文章中提到，政府審計應該加強與其他審計模式的合作，各方協(xié)同，加強對國有企業(yè)的監(jiān)督和審查，以此來提高國家治理績效。

（三）政府審計和國企投資效率

就當前形勢而言，對內(nèi)部控制水平與政府審計之間的關系進行研究的資料和文件相對較少。陳海紅（2014）以2006—2013年間的審計數(shù)據(jù)為研究對象，并選出其中的國企數(shù)據(jù)，在對該數(shù)據(jù)進行研究的基礎上，提出了政府審計工作的開展對國有企業(yè)投資效率會產(chǎn)生積極的促進作用。胡志穎（2018）認為，政府審計可以改善和抑制國企高層的腐敗情況，鞭策國企人員減少尋租行為，從而提高國企投資效率。

蔡利等一些學者以審計與企業(yè)治理水平之間的關系為研究視角，并在研究中指出，對國有企業(yè)治理水平進行評價時，可以經(jīng)營績效作為評價標準，以國企上市公司為樣本。政府審計的介入，對國有企業(yè)經(jīng)營效率的提升具有重大意義和不可或缺的作用。政府審計部門應加大對國有控股企業(yè)的審計力度，發(fā)揮其監(jiān)督、維護和管理的作用，改善國有企業(yè)的經(jīng)營管理水平，提高國有企業(yè)的投資效率，保障企業(yè)未來健康發(fā)展，最終推動我國經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，促進綜合國力的提升。

三、理論分析和研究假說

（一）政府審計和受托經(jīng)濟責任

受托經(jīng)濟責任關系是指：資源財產(chǎn)所有者授權或者委托管理者經(jīng)營所形成的委托、受托經(jīng)管關系，以及資源財產(chǎn)管理者與經(jīng)營執(zhí)行者之間所形成的關系。隨著時代的發(fā)展和進步，相繼出現(xiàn)了責任規(guī)范角度下的受托經(jīng)濟責任、控制觀角度下的受托經(jīng)濟責任、財務信息角度下的受托經(jīng)濟責任、戰(zhàn)略管理角度下的受托經(jīng)濟責任，以及權責制衡角度下的受托經(jīng)濟責任。秦榮生提出對于受托經(jīng)濟責任與政府審計來說，二者相互影響，相互依存，同時受托者與委托者在進行交付管理時，則必然會導致經(jīng)濟責任的轉(zhuǎn)移；而對于公共財產(chǎn)所有者而言，為了確保公共財產(chǎn)能夠得到合理使用，則會加強對公共財產(chǎn)的監(jiān)督，在此背景下，政府審計應運而生。周兵等人在研究中指出：所謂公共資源，即由民眾所有、但由政府進行管理的資源。但對此類資源進行管理的過程中，政府部門通常將使用權分配給其執(zhí)行機關，因此，就行政管理部門而言，必須發(fā)揮其監(jiān)督職能，對執(zhí)行機關使用公共資源的用途以及效率進行全方位監(jiān)督。而為了提高監(jiān)督效果，行政管理部門便委任審計部門對執(zhí)行機關使用公共資源的行為進行審計?！皯謱ξ蟹截撠煹膽B(tài)度，加強對財產(chǎn)的管理，定時向委托方匯報管理工作的進度和情況?！边@是相關專業(yè)領域?qū)κ芡胸熑纹毡檎J同的一個觀點。

在我國，受托經(jīng)濟責任是政府權力機關依據(jù)人民意志賦予的責任，政府將公共資源和財產(chǎn)委托給國有企業(yè)代為管理，所以其必須接受政府審計部門的監(jiān)督和考核。秦榮生提出了應推行“一署二線”的審計方法，即審計事宜應由全國人大以及國務院共同完成，其中，為了確保政府在審計過程中的客觀性和獨立性，國務院應充當管理者角色，同時審計工作的開展應有針對性，此外，秦榮生也指出政府審計改革的方向，在某個時間段內(nèi)重點為改善審計環(huán)境，以此使受托經(jīng)濟責任得到更好的履行。

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，不論是對于個人生活還是對于國家經(jīng)濟而言，受托經(jīng)濟責任都有著顯著作用。在此背景下，審計工作的開展能夠?qū)@一責任的實行進行監(jiān)督。現(xiàn)代社會中，人民將公共財產(chǎn)和社會資源托付給政府代為管理和運營，而政府必須發(fā)揮監(jiān)督職能，以確保資源的合理使用。受托經(jīng)濟責任關系是在政府公共管理領域的延伸和細化，通過帶有其特有屬性的審查活動，不僅能夠確保權力的合理使用，同時發(fā)揮監(jiān)督職能，能夠有效防止權力濫用現(xiàn)象以及徇私舞弊現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而提高國家治理能力。

（二）國企內(nèi)部控制和受托經(jīng)濟責任

近年來我國經(jīng)濟逐步向著高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，國企作為我國經(jīng)濟中最為龐大和重要的主體，也處于改革創(chuàng)新的關鍵時期，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是重中之重。對于現(xiàn)代企業(yè)而言，確保經(jīng)營權與所有權分離，在企業(yè)的正常運營過程中發(fā)揮著重要作用。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會將國有資產(chǎn)和公共資源委托國企代為管理和營運，并承擔對國企的監(jiān)督、考核和審查工作。而國有企業(yè)的管理者則根據(jù)自己的職權，對范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)進行管理和調(diào)配，以及制定企業(yè)日常運營管理活動的計劃。

如果國企的管理者在其職權范圍內(nèi)合規(guī)合法管理經(jīng)營，則不用擔心委托者對其的監(jiān)督、考核以及審查；反之，則面臨相關部門問責的風險。同時，根據(jù)激勵理論，委托方會在國企管理者更加盡責管理好企業(yè)的時候，做出提高國企管理者利益的行為，以此作為對管理者的激勵，以期國有企業(yè)管理者會有更好的表現(xiàn)。綜上所述，完善國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度、提高內(nèi)部控制水平是達到國資委考核標準的有效途徑，亦是更好履行受托經(jīng)濟責任的體現(xiàn)。

（三）研究假說

1.政府審計對國有企業(yè)內(nèi)部控制的影響

廖洪認為，我國國家審計制度恢復20年來，審計理論研究經(jīng)歷了探索期、探討期和系統(tǒng)研究期三個階段，取得了一系列研究成果，發(fā)揮了對國家審計實踐的指導作用。聶新軍（2009）提到：自政府審計制度恢復以來，審計結果公告逐漸與媒體輿論相結合，公告內(nèi)容越來越多，涉及領域越來越廣，威懾力也愈發(fā)強大。尹青和鄭小蓉認為，政府審計不僅能夠?qū)珯嗔Ξa(chǎn)生約束，還迫使上位者為了自身利益而有所顧忌，還可以保障民眾知情權。隨著相關方面的研究進一步深化，有學者認為：正確的、形式多樣的民眾監(jiān)督與參與和政府審計起到相輔相成的作用，加強了民眾對權力監(jiān)督熱情的同時，更有助于提高公權力的透明度。

作為國有企業(yè)，為了企業(yè)的經(jīng)營與長遠的發(fā)展和主要領導的自身利益，必須考慮到自身形象、財政撥款以及問責制度等多方面的作用和影響；而政府審計以其范圍廣，影響大的特點，能夠?qū)笤谪攧展芾硪约肮具\營過程中所存在的徇私舞弊或濫用權力的行為進行威懾、監(jiān)管和起到抑制作用。同時，通過發(fā)揮媒體的作用，民眾也能夠?qū)衅髽I(yè)濫用權利的行為加以監(jiān)督，這進一步促使國有企業(yè)的管理者設計、執(zhí)行并維護一套合理、高效且具有效率的內(nèi)部控制制度，提高國企的內(nèi)控水平。所以提出如下假設：

H1：在前一年的審計工作完成后，后一年的內(nèi)部控制水平會呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。

2.政府審計、內(nèi)部控制共同作用于國企投資效率

本文認為，政府審計介入并未直接作用于國企投資效率，而是呈現(xiàn)出一個漸進的過程。即通過政府審計部門對國有企業(yè)進行的審查和監(jiān)督，審計其是否存在違法違規(guī)、假公濟私以及高于重要性水平的財務錯報和企業(yè)決策失誤等情況，以此來促使國企的管理層盡全力完善內(nèi)部控制制度，合規(guī)合法運營管理企業(yè)，以避免相應的懲處。而完善的內(nèi)控制度和較高的內(nèi)部控制水平，使更多的企業(yè)資源可以被高效率使用，更多的人員精力將投入到企業(yè)運營管理中，企業(yè)財務風險也可以得到合理的預防和控制，最終影響到國企的投資收益率的提升。所以本文認為，經(jīng)過政府審計后，政府審計、內(nèi)部控制相互正向作用，共同影響審計后一年企業(yè)投資效率。因此本文做出如下假設：

H2：在前一年的審計工作完成后，審計工作于內(nèi)部控制水平呈現(xiàn)出正相關關系，同時，也會對后一年的投資效率帶來直接作用和影響。

四、樣本變量與模型的構建

（一）數(shù)據(jù)的篩選

本文的數(shù)據(jù)選取，以國有企業(yè)為研究對象，根據(jù)2014—2018年審計署發(fā)布的“央企集團財務收支審計”結果，選取央企直接控股的公司數(shù)據(jù)進行實證分析。

本文為了保證結果的客觀性和真實性，同時借鑒學習其他學者的方法，進行了以下兩步操作：1.剔除股市公告中屬于ST和*ST的樣本；2.剔除掉屬于金融行業(yè)的樣本。樣本變量定義表如表1所示。

（二）變量及模型構建

1.假設1模型構建、變量的選擇

根據(jù)以往對內(nèi)部控制的文獻，結合近年來一些學者的研究。羅云等（2020）選取了2008—2014年迪博官網(wǎng)發(fā)布的內(nèi)控指數(shù)，來研究內(nèi)部控制與企業(yè)績效的作用和關系。翟玲玲（2014）以家族企業(yè)治理為研究對象，結合迪博官網(wǎng)內(nèi)部控制數(shù)據(jù)，對內(nèi)部控制的作用和影響進行了深入探討；因此，本文借鑒以往的研究方式，以迪博企業(yè)推薦的內(nèi)部控制指數(shù)為依據(jù)，對內(nèi)部控制水平進行評估和衡量。

修訂后樣本變量定義表如表2所示。

五、實證結果以及分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

表3是文中重要變量描述性統(tǒng)計表，凈資產(chǎn)收益率（ROA）均值為4.278875，最大值為13.5860，最小值為-8.4131，標準差為4.0798152，最大值和最小值相差較大，標準差也不小，說明國企之間的投資效率相差很大。從內(nèi)部控制標準差來看，結果小于1，由此可以證明，該企業(yè)內(nèi)部控制水平合理且狀態(tài)相對穩(wěn)定。

資產(chǎn)負債率（lev）和股權集中程度（CR）的最大值與最小值相差很大，標準差分別為16.9571716、17.2728054，從這一數(shù)據(jù)不難看出，對于我國當前大多數(shù)國企而言，大股東持股數(shù)量以及資產(chǎn)負債水平存在顯著差異，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營可能產(chǎn)生影響。關于政府審計（audit）最大值為1，最小值為0，這說明政府審計資源有限，未能大面積、普及化的進行。規(guī)模（size）、兩權設置情況（manager），二者各自的標準差均不大，說明在國企中，企業(yè)規(guī)模和公司職位劃分的變化均很穩(wěn)定。最后是獨董比例（sin），標準差和最大值之間差值都很大，說明在國有企業(yè)中，不同企業(yè)的內(nèi)外部監(jiān)督人員的設立和變化較大。

（二）多元回歸分析

1.假設1檢驗

對假設1進行回歸分析，結果如表4所示。

自變量政府審計（audit）與因變量內(nèi)部控制（Incontrol）的相關系數(shù)為0.05，與預期符號相符合，在1%的水平下顯著，說明前一年有政府審計介入，國企會進行自我反省，完善內(nèi)部控制制度，從而提高內(nèi)部控制水平。在水平為1%的情況下，企業(yè)規(guī)模及內(nèi)部控制系數(shù)為0.015，這一結果與預期結果基本一致，從這一層面來看，對于國企而言，內(nèi)部控制水平會隨著規(guī)模的增加而提高，但數(shù)據(jù)同樣顯示股東持股比例對于內(nèi)部控制水平的高低不存在顯著作用。

可以解釋為：若股權過于集中于一個或者幾個人，不利于監(jiān)督程序的落實。獨董所占比重以及獨立權和經(jīng)營權的具體設置與國企內(nèi)部控制水平之間的關系微乎其微，但也可能是由于其他因素的影響導致二者之間的關系受到了削弱。

同時，資產(chǎn)負債率（lev）的作用也不顯著，可以認為，內(nèi)控水平的高低并不受負債率的影響。

2.假設2檢驗

對假設2進行回歸分析，結果如表5所示。

企業(yè)投資效率（ROA）和內(nèi)控水平（Incontrol）相關系數(shù)為2.274，且在5%的水平下顯著，與預測相符，說明內(nèi)部控制水平的提升，對企業(yè)投資效率有正向作用。企業(yè)投資效率（ROA）和交乘項（Incontrol×audit）的相關系數(shù)為8.754，在1%的水平下顯著，符號與預期一致，說明政府審計與內(nèi)部控制相互共同作用，對企業(yè)投資效率有積極影響。政府審計（audit）和企業(yè)投資效率（ROA）在1%的水平下相關，系數(shù)為-4.178，與預測相反，出現(xiàn)此結果可能與內(nèi)部控制有關。資產(chǎn)負債率（lev）和企業(yè)投資效率（ROA）在1%的水平上顯著相關，系數(shù)為-0.088，和預測一致，說明企業(yè)資產(chǎn)負債率越高，其投資效率就越低。同時，企業(yè)規(guī)模（size）、企業(yè)投資效率（ROA）在5%水平上顯著相關，系數(shù)為0.638，和預測一致。

綜上所述，政府審計介入國有企業(yè)，通過對違法違規(guī)行為作出懲處和對主要領導進行警告等措施，促進企業(yè)內(nèi)控制度的完善和水平的提升。且與內(nèi)部控制相互共同作用，提高國企投資效率。

六、總結和建議

（一）總結

1.政府審計的介入有利于國企內(nèi)控水平的提升。若發(fā)現(xiàn)內(nèi)部存在決策失誤、違規(guī)違紀、過度投資或投資不足等現(xiàn)象，并在審計報告中反映，在一定程度上督促著相關企業(yè)的主要管理層，為了自身利益和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在企業(yè)內(nèi)控制度完善方面更加傾注心血，最終提高內(nèi)部控制水平。

2.政府審計與內(nèi)部控制雙管齊下，共同為投資水平以及投資效率帶來積極作用。通常情況下，審計工作無法直接作用于企業(yè)投資水平，但可以通過提升內(nèi)控水平，進而與內(nèi)部控制相互正向作用，對投資效率產(chǎn)生積極影響。

3.政府審計對國企治理至關重要。政府審計介入有助于尋找出國企運營中漏洞，杜絕管理者以各種借口謀求自身利益而造成國有資產(chǎn)流失，通過審查監(jiān)督遏制各類違法違紀現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）關于完善政府審計機關對國企進行審計的建議

1.進一步重視和加強監(jiān)督力度

一方面，要建立并完善持續(xù)審計制度。政府審計國有企業(yè)時，要充分發(fā)揮其鑒證、證明以及評價作用，從而查出國企違法違紀、人浮于事等不合理不合規(guī)的現(xiàn)象。同時建立持續(xù)審計制度，對被審計單位進行不定期、不定時的審查，增強審計的不可預測性。

另一方面，要重視和加強監(jiān)督，有必要加快政府審計的專業(yè)化。建立一支紀律嚴明的高素質(zhì)審計團隊，以提高政府審計的權威性、獨立性和威懾力。實現(xiàn)專業(yè)制度的意義在于確保審計師的專業(yè)能力和紀律意識，并保持政府審計的獨立性和權威性。面對數(shù)量眾多的國有企業(yè)，為了保證審計效果，加強政府審計的監(jiān)督效力，培養(yǎng)一批素質(zhì)高、職業(yè)化的隊伍勢在必行。

2.完善針對國企的追責體系和相關法律

近年來，政府審計利用多元化的審計手段取得了重大成果，減少國有資產(chǎn)的流失，提高了整體效益。雖然經(jīng)過反復的禁止和打擊，國有企業(yè)內(nèi)各類經(jīng)濟犯罪依舊不能根除，各種違紀違規(guī)現(xiàn)象依然很嚴重。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的因素很多，主要原因是國企的追責體系和相關法律不健全。當政府審計部門發(fā)現(xiàn)問題，問責相關高層，部分人員可能已調(diào)往其他國企，并繼續(xù)在其他企業(yè)內(nèi)部擔任類似職位，同時，也有部分人員為了逃避責罰，采取了轉(zhuǎn)移責任的手段。而司法部門等法律機構對貪污腐敗、尸位素餐以及瀆職行為處罰力度不夠，追責不徹底。因此，過于低廉的犯錯成本，導致了違法違紀行為屢禁不止。

3.完善國企內(nèi)控制度與措施

內(nèi)部控制水平于企業(yè)投資效率成正向關系，而內(nèi)控措施涉及的范圍也很廣泛，本文選擇從人員、財務風險以及監(jiān)督機制三個方面闡述。

在人員方面，提高人員職業(yè)素養(yǎng)和紀律意識，同時建立清晰合理的賞罰制度，激勵并約束職工積極工作。

財務風險方面，建立合理的平衡體系，使財權、決策權不被掌握于一人之手，且定期公布財務收支狀況并接受全體員工的監(jiān)督。

關于監(jiān)督機制方面，要成立專門的內(nèi)部監(jiān)督部門，與內(nèi)部審計部門緊密合作，以加強對企業(yè)運作的監(jiān)督。建立審慎的舉報系統(tǒng)，允許員工舉報違反紀律和法律的行為。這樣一來，國企可以通過上述措施，減少企業(yè)內(nèi)控風險，提高內(nèi)控水平，最終對企業(yè)投資效率產(chǎn)生正面作用。

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