淺談股權(quán)轉(zhuǎn)讓作為社會(huì)資本方退出方式的實(shí)踐

作者簡(jiǎn)介：劉攀（1983-），男，漢族，湖北襄陽(yáng)人，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院在職人員高級(jí)課程研修班學(xué)員，主要研究方向：PPP項(xiàng)目融資、PPP項(xiàng)目退出機(jī)制。

摘要：PPP模式作為政府和社會(huì)資本合作的創(chuàng)新模式，2014年推廣以來(lái)，在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)方面表現(xiàn)突出，并且在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出了卓越的貢獻(xiàn)。一個(gè)健康的PPP市場(chǎng)不僅需要鼓勵(lì)進(jìn)入，還需要能夠順利退出，實(shí)現(xiàn)資金的有效周轉(zhuǎn)。一個(gè)良好的退出機(jī)制有利于消除潛在社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮，能夠提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。S市某港口項(xiàng)目PPP項(xiàng)目于2015年乘上PPP的春風(fēng)，于2018年順利投入運(yùn)營(yíng)，2020年社會(huì)資本方通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)了部分股權(quán)退出，成功出表，獲取投資回報(bào)的同時(shí)也為社會(huì)資本方參與新的投資業(yè)務(wù)騰出了空間。本文通過(guò)對(duì)某內(nèi)河港口PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式退出成功案例的總結(jié)為行業(yè)參與者提供借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式;股權(quán)轉(zhuǎn)讓;社會(huì)資本方

一、引言

（一）項(xiàng)目概況

S市把運(yùn)河經(jīng)濟(jì)作為帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)，2013 年 10 月，S市政府按照城鎮(zhèn)空間布局發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，決定成立運(yùn)河某港產(chǎn)業(yè)園，規(guī)劃面積 49.1 平方公里。產(chǎn)業(yè)園將實(shí)現(xiàn)港口、物流、產(chǎn)業(yè)、城市四位一體、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，打造成為內(nèi)河港、公路港、鐵路港、信息港“四港合一”的綜合物流樞紐，形成新的臨港產(chǎn)業(yè)高地與倉(cāng)儲(chǔ)物流中心。總所周知，水運(yùn)方式以其運(yùn)量大、運(yùn)價(jià)低、運(yùn)距遠(yuǎn)等優(yōu)勢(shì)對(duì)于木材、鋼材等具有吸引力，碼頭資源對(duì)于企業(yè)投資落戶是一個(gè)巨大的資源優(yōu)勢(shì)。所以，碼頭及其配套設(shè)施是港口產(chǎn)業(yè)園招商引資的基礎(chǔ)性條件之一，因此，需努力推動(dòng)碼頭工程先期實(shí)施，筑巢引鳳，為園區(qū)的后繼發(fā)展提供支撐。某港PPP項(xiàng)目投資規(guī)模為10億元，包含碼頭工程、智能倉(cāng)儲(chǔ)工程及配套市政工程，其中碼頭設(shè)計(jì)年吞吐量為 588 萬(wàn)噸，智能倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)設(shè)計(jì)年吞吐量為380萬(wàn)噸。

（二）SPV公司股權(quán)結(jié)構(gòu)（如圖1.圖2 ）

（三）項(xiàng)目進(jìn)展情況

S市某港口項(xiàng)目PPP項(xiàng)目于2015年8月啟動(dòng)建設(shè)，2016年12月31日碼頭部分開(kāi)始試運(yùn)營(yíng)，2018年項(xiàng)目全部建設(shè)內(nèi)容完成并順利進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果良好，因碼頭及其配套設(shè)施是招商引資的重要基礎(chǔ)性條件，政府方為充分發(fā)揮項(xiàng)目作為招商平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)資本方洽商股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜，社會(huì)資本方同時(shí)也希望實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司出表，降低資產(chǎn)負(fù)債率，早日獲取投資回報(bào)。2020年，雙方啟動(dòng)股權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)工作，2020年12月30日，社會(huì)資本方通過(guò)北京產(chǎn)權(quán)交易所成功轉(zhuǎn)讓48%的股份，實(shí)現(xiàn)了出表。

二、PPP發(fā)展現(xiàn)狀及退出機(jī)制

（一）我國(guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀

自2014年以來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展，財(cái)政部、發(fā)改委等部委先后出臺(tái)了一系列文件對(duì)PPP業(yè)務(wù)進(jìn)行支持和規(guī)范。2018年之前的一段時(shí)間里，PPP模式甚至出現(xiàn)了過(guò)熱的情況，以至于國(guó)家從系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮踩了急剎車(chē)。根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)的信息顯示，截至2020年11月末，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目9，954個(gè)、投資額15.3萬(wàn)億元;累計(jì)簽約落地項(xiàng)目6，920個(gè)、投資額11.0萬(wàn)億元，落地率69.5%;累計(jì)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目4，188個(gè)、投資額6.4萬(wàn)億元，開(kāi)工率60.5%。

（二）關(guān)于退出機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)

國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)的文件均有對(duì)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本退出提供了指導(dǎo)意見(jiàn)。

2014年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）明確，政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止及合作期滿等情況要妥善做好項(xiàng)目移交，并提出PPP項(xiàng)目要依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化退出渠道等框架性要求。

財(cái)政部2014年12月30日出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定，鎖定期即在一定期間內(nèi)，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司及其母公司不得發(fā)生任何股權(quán)變更情形。

2019年3月財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）第四條規(guī)定：“鼓勵(lì)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤(pán)活項(xiàng)目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道?！?/p>

雖然，相關(guān)文件對(duì)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本退出提供了指導(dǎo)意見(jiàn)，但是相對(duì)于準(zhǔn)入機(jī)制或者運(yùn)營(yíng)機(jī)制的方面的指導(dǎo)意見(jiàn)，退出機(jī)制的規(guī)定顯得過(guò)少，并沒(méi)有受到足夠的重視。因?yàn)镻PP項(xiàng)目具有資本密集、技術(shù)密集，人才密集的特點(diǎn)，一度使得各大央企、國(guó)企受到了地方政府的追捧，一段時(shí)間里各大央企、國(guó)企參與PPP項(xiàng)目的熱情高漲，當(dāng)資源和問(wèn)題過(guò)于集中時(shí)，國(guó)家從系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮踩了急剎車(chē)。所以，只有完善了退出機(jī)制，才能保證央企、國(guó)企從PPP項(xiàng)目里安全抽身，不至于出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于參與PPP項(xiàng)目投資的央企、國(guó)企，“去杠桿”是國(guó)家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的一項(xiàng)重大部署，國(guó)資委也出臺(tái)了中央企業(yè)降杠桿和控風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確提出到2020年之前將中央企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率再下降2%[1]。

（三）PPP項(xiàng)目退出方式

一個(gè)良好的退出機(jī)制可以刺激社會(huì)資本方更大地參與PPP市場(chǎng)的熱情，減少社會(huì)資本方對(duì)于參與到PPP項(xiàng)目中的顧慮，促進(jìn)PPP市場(chǎng)更健康地發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，SPV公司的社會(huì)資本退出方式有許多種，主要包括股權(quán)回購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公開(kāi)上市、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化、到期移交這幾種情況。

1、股權(quán)回購(gòu)

股權(quán)回購(gòu)這個(gè)概念在公司法中一般指公司將股東的股權(quán)收購(gòu)回來(lái)，這是一個(gè)特別規(guī)定。股權(quán)回購(gòu)機(jī)制給了投資方一個(gè)非常好的退出的方式，可以讓投資方減少后顧之憂，有利于SPV公司更好地吸收社會(huì)資本，降低投資障礙。在SPV公司中，回購(gòu)社會(huì)資本方股權(quán)的一般是政府出資代表方。對(duì)于政府出資代表方回購(gòu)社會(huì)資本方的股權(quán)方面，政府方應(yīng)該持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，因?yàn)榘l(fā)改委和財(cái)政部已經(jīng)明確發(fā)文嚴(yán)禁以“政府兜底”方式的回購(gòu)，所以政府方在回購(gòu)SPV公司中社會(huì)資本方的股權(quán)時(shí)有必要做出額度和比例的限制，并且政府回購(gòu)后的股權(quán)比例不能超過(guò)49%。