國(guó)外促進(jìn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展監(jiān)管制度的啟示

于玲莉 楊繹雯 劉朋

摘 要 近年來(lái)，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)已成為世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)相布局的重要領(lǐng)域，各國(guó)也相繼出臺(tái)了諸多加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管舉措。本文將從國(guó)外鼓勵(lì)創(chuàng)新研發(fā)、促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化和加快創(chuàng)新產(chǎn)品上市等方面的舉措展開(kāi)研究，希望為今后在我國(guó)制定促進(jìn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管制度提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞 創(chuàng)新 藥品監(jiān)管 生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)

中圖分類號(hào)：R951 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C 文章編號(hào)：1006-1533（2021）17-0053-03

The enlightenment of supervision system abroad for promoting innovation and development of biomedical industry

YU Lingli1， YANG Yiwen2， LIU Peng1（1. Shanghai Center for Drug Evaluation and Inspection， Shanghai 201203， China； 2. Shanghai Center for Adverse Drug and Medical Device Reaction Monitoring， Shanghai 200040， China）

ABSTRACT The biopharmaceutical industry has become an important area where the worlds major developed countries compete for layout， and many countries have introduced new regulatory measures to accelerate bio-industrial development in recent years. In this article， we focus on the study of measures adopted by foreign countries to encourage innovation and R&D， to promote the transformation of scientific and technological achievement and to accelerate product development process， hopefully to provide reference for the formulation of regulatory system in China so as to promote the development of the biomedical industry in the future.

KEy WORDS innovation； drug regulation； biopharmaceutical industry

縱觀全球生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，呈現(xiàn)三大趨勢(shì)：一是發(fā)展格局集聚，其中美國(guó)、歐洲、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)仍占據(jù)主導(dǎo)地位；二是發(fā)展勢(shì)頭迅猛，EvaluatePharma 2018醫(yī)藥市場(chǎng)報(bào)告預(yù)測(cè)，2018—2024年，全球處方藥市場(chǎng)將以6.4%的復(fù)合增長(zhǎng)率穩(wěn)步增長(zhǎng)，其中2024年生物制品將占有醫(yī)藥市場(chǎng)31%的份額[1]；三是發(fā)展方向趨同，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都把生物醫(yī)藥技術(shù)作為本國(guó)優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域[2]，加大研發(fā)投入力度，實(shí)施系列科技計(jì)劃，加速搶占發(fā)展制高點(diǎn)。當(dāng)下，我國(guó)已成為全球第二大醫(yī)藥消費(fèi)市場(chǎng)，但仍存在“小生產(chǎn)與大市場(chǎng)”的結(jié)構(gòu)性矛盾[3]，新藥尤其是抗癌藥、罕見(jiàn)病藥品等臨床急需品種短缺，自主創(chuàng)新能力薄弱。因此，本文通過(guò)總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的代表性監(jiān)管舉措，從鼓勵(lì)創(chuàng)新研發(fā)、促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化和加快創(chuàng)新產(chǎn)品上市等方面的舉措展開(kāi)研究，希望為促進(jìn)我國(guó)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供借鑒及參考。

1 國(guó)外促進(jìn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的監(jiān)管舉措

1.1 鼓勵(lì)創(chuàng)新研發(fā)，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化

1.1.1 制定國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃，增加政府資金扶持，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)

2016年，美國(guó)通過(guò)《21世紀(jì)治愈法案》，推出了一系列推動(dòng)醫(yī)藥創(chuàng)新的舉措，以加快FDA對(duì)藥品和醫(yī)療器械的審批及加強(qiáng)基礎(chǔ)醫(yī)療研究，該法案將在未來(lái)10年為美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health， NIH）和FDA提供63億美元的經(jīng)費(fèi)，以推動(dòng)健康領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究、療法開(kāi)發(fā)和新療法的臨床轉(zhuǎn)化，從而鞏固美國(guó)在全球生物醫(yī)藥創(chuàng)新中的國(guó)際地位[4]。2018年，歐盟委員會(huì)在“地平線2020”框架下啟動(dòng)了歐洲創(chuàng)新理事會(huì)試點(diǎn)項(xiàng)目，基金規(guī)模近800億歐元，運(yùn)行周期為2014—2020年，其宗旨之一是發(fā)展新型、更安全、更有效的人用藥物。2021年，歐盟委員會(huì)又正式創(chuàng)立了歐洲創(chuàng)新理事會(huì)（European Innovation Council， EIC），該機(jī)構(gòu)2021—2027年預(yù)算超過(guò)100億歐元，用于開(kāi)發(fā)和擴(kuò)大突破性創(chuàng)新[5]。

1.1.2 以稅收優(yōu)惠激勵(lì)研發(fā)投資

近年來(lái)，歐洲各國(guó)普遍采取專利盒制度、研發(fā)稅收抵免、種子企業(yè)投資計(jì)劃、成本分擔(dān)增值稅免除優(yōu)惠等舉措激勵(lì)本土研發(fā)。根據(jù)企業(yè)規(guī)模，英國(guó)政府提供不同程度的研發(fā)稅收優(yōu)惠[6]。2012年4月英國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施種子企業(yè)投資計(jì)劃（Seed Enterprise Investment Scheme， SEIS），通過(guò)為個(gè)人投資者提供稅收優(yōu)惠來(lái)鼓勵(lì)小企業(yè)投資，支持那些處于高風(fēng)險(xiǎn)早期階段的企業(yè)發(fā)展。2013年4月1日，英國(guó)開(kāi)始實(shí)行專利盒制度（Patent Box），企業(yè)從專利中獲得利潤(rùn)的所得稅稅率降低至10%，這使技術(shù)密集程度高、專利利潤(rùn)占比高的生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)大大受惠。研發(fā)稅收抵免是指從企業(yè)應(yīng)納稅額中直接扣除一定比例的研發(fā)費(fèi)用，從2012年4月開(kāi)始，英國(guó)提高中小企業(yè)的研發(fā)稅收扣除標(biāo)準(zhǔn)，將扣除免繳比例提高到225%，并且取消最低支出要求，這大大提升了中小企業(yè)的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力。英國(guó)實(shí)施成本分擔(dān)增值稅免除優(yōu)惠，當(dāng)企業(yè)和享受免稅的組織或非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)作為一個(gè)成本共享整體來(lái)開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，可共同適用增值稅免除優(yōu)惠。這一優(yōu)惠措施有效消除了企業(yè)和非企業(yè)組織在研發(fā)合作方面的稅收障礙，促進(jìn)了企業(yè)與大學(xué)、非營(yíng)利研究機(jī)構(gòu)等的研發(fā)合作。

1.1.3 高度重視并大力發(fā)展監(jiān)管科學(xué)

美國(guó)、歐盟和日本的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)高度重視監(jiān)管科學(xué)在生物醫(yī)藥產(chǎn)品轉(zhuǎn)化中的作用[7]，與工業(yè)界、學(xué)術(shù)界合作開(kāi)發(fā)新新工具、新標(biāo)準(zhǔn)、新方法，促進(jìn)藥物開(kāi)發(fā)的“轉(zhuǎn)化”科學(xué)現(xiàn)代化。2004年，F(xiàn)DA提出關(guān)鍵路徑計(jì)劃（Critical Path Initiative），在此基礎(chǔ)上，2011年發(fā)布推進(jìn)監(jiān)管科學(xué)的戰(zhàn)略計(jì)劃，提出8個(gè)發(fā)展監(jiān)管科學(xué)的主要領(lǐng)域，2013年又增加第9個(gè)戰(zhàn)略領(lǐng)域，即全球產(chǎn)品安全網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)。FDA與科研機(jī)構(gòu)等合作建立監(jiān)管科學(xué)和創(chuàng)新卓越中心（Centers of Excellence in Regulatory Science and Innovation， CERSI），通過(guò)開(kāi)發(fā)和使用諸如基因組數(shù)據(jù)、生物標(biāo)志物和替代端點(diǎn)、現(xiàn)代化的臨床試驗(yàn)設(shè)計(jì)、疾病建模和臨床試驗(yàn)?zāi)M（生物信息學(xué)）和先進(jìn)成像技術(shù)等工具來(lái)提高臨床藥物開(kāi)發(fā)的效率和可預(yù)測(cè)性，這些工具顯著減少藥物開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)度和成本的潛力。

1.1.4 提供高質(zhì)量的信息咨詢服務(wù)，保障藥品研究和上市評(píng)估順利進(jìn)行

EMA提供的信息服務(wù)包括科學(xué)咨詢（scientific advice）、方案支持（protocol assistance）和并行科學(xué)咨詢（parallel scientific advice， PSA）。藥品研發(fā)者可以在產(chǎn)品研究的任何階段向EMA進(jìn)行科學(xué)咨詢，從而保證試驗(yàn)設(shè)計(jì)在上市評(píng)估中順利進(jìn)行。而方案支持是科學(xué)咨詢的一種特殊形式，它主要針對(duì)于罕見(jiàn)病特定孤兒藥的研發(fā)企業(yè)。對(duì)于并行咨詢，目前EMA有2種方式。一是EMA-FDA并行咨詢：EMA與FDA聯(lián)合為企業(yè)提供平行科學(xué)咨詢，為企業(yè)提供對(duì)法規(guī)的深層理解，避免不必要的試驗(yàn)；二是EMA-HTA并行咨詢：2017年7月，EMA與歐洲健康技術(shù)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)（European Network for Health Technology Assessment， EUnetHTA）聯(lián)合提供咨詢服務(wù)，此行動(dòng)替代了企業(yè)個(gè)體聯(lián)系HTA，目的在于允許藥品研發(fā)企業(yè)獲得來(lái)自監(jiān)管者和HTA主體雙方在Evidence-Generation計(jì)劃的反饋，進(jìn)而支持上市許可的決定和新藥的補(bǔ)償。

1.2 加快創(chuàng)新產(chǎn)品上市

歐、美、日等國(guó)家和地區(qū)為加快新藥上市，減少審評(píng)時(shí)間，設(shè)立了多重審評(píng)、審批制度，尤其針對(duì)嚴(yán)重疾病或具有明顯治療優(yōu)勢(shì)的藥品設(shè)立加速審評(píng)通道，從而滿足不同患者需求和不同藥品申請(qǐng)類型。以美國(guó)為例，自1992年起，美國(guó)FDA先后設(shè)立優(yōu)先審評(píng)認(rèn)定（Priority Review Designation）、加速批準(zhǔn)（Accelerated Approval）、快速通道認(rèn)定（Fast Track Designation）、突破性療法認(rèn)定（Breakthrough Therapy Designation）等4種審評(píng)模式[8]，在新藥審評(píng)中發(fā)揮重要作用，2018年，至少采用其中一種審評(píng)模式的比例高達(dá)73%。此外，按照《21世紀(jì)治愈法案》規(guī)定，國(guó)會(huì)為FDA提供5億美元用來(lái)改革藥物審批程序，以加速新藥及醫(yī)療器械審批。為了加快創(chuàng)新性再生醫(yī)學(xué)治療方法審評(píng)，F(xiàn)DA于2017年制定“再生醫(yī)學(xué)前沿療法（Regenerative Medicine Advanced Therapy， RMAT）認(rèn)定計(jì)劃”，獲得RMAT認(rèn)定的藥物可以與FDA開(kāi)展更多的早期交流，并獲得突破性療法的所有權(quán)利。截至目前，已有53個(gè)品種獲得RMAT資格認(rèn)定。

2 對(duì)促進(jìn)我國(guó)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管的啟示

在鼓勵(lì)創(chuàng)新研發(fā)，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化方面，我國(guó)目前的稅收激勵(lì)政策有待豐富完善，對(duì)不同規(guī)模企業(yè)的稅收激勵(lì)差異化不夠，對(duì)中小微型企業(yè)的激勵(lì)力度有待加強(qiáng)。我國(guó)監(jiān)管科學(xué)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家存在一定差距，面對(duì)生物技術(shù)的快速發(fā)展，急需加強(qiáng)監(jiān)管工具的創(chuàng)新。為了鼓勵(lì)創(chuàng)新藥物的研發(fā)和申報(bào)，向申請(qǐng)人提供科學(xué)有效的咨詢建議，我國(guó)正在陸續(xù)落實(shí)有關(guān)完善溝通交流機(jī)制的工作，然而隨著近年來(lái)申請(qǐng)數(shù)量的快速增長(zhǎng)，目前的溝通交流工作無(wú)法完全滿足申請(qǐng)人的需求，需要進(jìn)一步優(yōu)化配置資源，提升溝通交流服務(wù)的質(zhì)量及水平。

在加快創(chuàng)新產(chǎn)品上市方面，對(duì)標(biāo)美國(guó)FDA，我國(guó)藥監(jiān)局也已建立了突破性治療藥物、附條件批準(zhǔn)、優(yōu)先審評(píng)審批、特別審批程序等4條特殊審評(píng)通道，但是相對(duì)于美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)建設(shè)加快上市審評(píng)、審批程序的時(shí)間較晚，還需進(jìn)行進(jìn)一步提升審核流程的可操作性，不斷完善相關(guān)配套制度和細(xì)則的建設(shè)工作。

3 結(jié)語(yǔ)

生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、解決臨床用藥需求、保障公眾健康至關(guān)重要。希望通過(guò)了解藥品監(jiān)管發(fā)達(dá)國(guó)家在創(chuàng)新監(jiān)管，鼓勵(lì)創(chuàng)新研發(fā)和加快創(chuàng)新產(chǎn)品上市方面采取的先進(jìn)舉措，對(duì)加速構(gòu)建我國(guó)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)體系，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新主體潛力，提升我國(guó)醫(yī)藥自主創(chuàng)新能力提供有益的借鑒。

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