集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題及對(duì)策研究

摘 要：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建打開(kāi)了新局面。該文分析了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前流轉(zhuǎn)范圍及交易主體、入市中交易平臺(tái)及交易規(guī)模以及交易后收益分配等問(wèn)題，并對(duì)逐步完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市;土地市場(chǎng);土地流轉(zhuǎn)

中圖分類(lèi)號(hào) F311? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2021）17-0135-03

1 引言

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是我國(guó)建設(shè)用地的重要組成部分。長(zhǎng)期土地制度的二元化發(fā)展模式，不僅割斷了城鄉(xiāng)土地自由合理流轉(zhuǎn)，更驅(qū)使地方政府過(guò)度征地和逐利。以征收為流轉(zhuǎn)形式的入市模式，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地真正價(jià)值，而且在一定程度上使農(nóng)民利益受損。城市化發(fā)展急需建設(shè)用地?zé)o法得到滿(mǎn)足，而農(nóng)村集體建設(shè)用地利用低效且無(wú)法釋放潛力，傳統(tǒng)的集體建設(shè)用地入市方式導(dǎo)致土地資源配置效率及公平雙雙受損。十八屆三中全會(huì)明確提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，2015年國(guó)務(wù)院擬授權(quán)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律，此舉可以在一定程度上緩解當(dāng)前建設(shè)用地的供需矛盾，不僅是農(nóng)村集體土地入市的開(kāi)端，也為農(nóng)村土地改革的實(shí)施注入了新活力。2019年最新修訂的土地管理法不僅刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定，而且增加了對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用的新規(guī)定。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建打開(kāi)了新的局面。

已有學(xué)者通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市理論分析及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，發(fā)現(xiàn)入市所面臨的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：（1）產(chǎn)權(quán)明晰問(wèn)題。由于農(nóng)民集體不是法律意義上的組織，不具有法律主體地位，因此集體建設(shè)用地存在的所有權(quán)歸屬不清、使用權(quán)受過(guò)多限制、處分權(quán)和收益權(quán)殘缺等產(chǎn)權(quán)制度障礙問(wèn)題阻礙著土地流入土地市場(chǎng)[1]。通過(guò)明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度可完善集體建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)[2]。（2）收益分配機(jī)制問(wèn)題。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后存在收益分配問(wèn)題，如何在利益主體之間進(jìn)行合理的收益分配，目前并沒(méi)有明確的分配機(jī)制，也沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)范，這種情況下容易出現(xiàn)收益分配糾紛[3]。通過(guò)注重發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用可有效實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)收益[4]，且應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上兼顧效率，制定科學(xué)的流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制[5]。（3）地方政府利益問(wèn)題[6]。提出允許建設(shè)用地入市將會(huì)削弱地方政府的宏觀(guān)調(diào)控權(quán)利，增加政府征地的難度，導(dǎo)致入市困難。通過(guò)完善公眾參與機(jī)制，構(gòu)建公平透明的流轉(zhuǎn)決策機(jī)制可能會(huì)較好的解決[7]。（4）相關(guān)法律配套措施問(wèn)題。目前的土地法規(guī)在立法、修訂和管理上都存在一定的滯后性，對(duì)于入市中有關(guān)概念模糊、可操作性差等缺陷造成了集體建設(shè)用地使用權(quán)的缺失狀態(tài)[8]，需完善立法對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)作詳細(xì)地規(guī)定[9]。

可見(jiàn)，我國(guó)目前對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制仍處于相對(duì)初級(jí)階段，其理論和實(shí)踐都在進(jìn)一步探索當(dāng)中，其存在的問(wèn)題不僅是全面展開(kāi)土地市場(chǎng)改革的障礙，更是各個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行中需要著重解決的現(xiàn)實(shí)難題。因此，如何完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制，已成為土地制度改革實(shí)踐急需解決的問(wèn)題。

本文在明晰集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的內(nèi)涵及意義的基礎(chǔ)上，按照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程，分析了入市前流轉(zhuǎn)范圍與交易主體、入市中交易平臺(tái)與交易規(guī)模，以及入市后產(chǎn)權(quán)確定與收益分配等問(wèn)題，逐步完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的提出對(duì)策建議。

2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題

目前，集體土地的入市的各個(gè)試點(diǎn)正如火如荼進(jìn)行。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總結(jié)報(bào)告》）中，截至2018年12月23日，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積超過(guò)6000hm2，總價(jià)款約257億元。各個(gè)試點(diǎn)因地制宜、大膽探索，有效地推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。在此過(guò)程中，一方面提高了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的收入，另一方面增強(qiáng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的保障能力，并且提升了農(nóng)村土地利用和治理水平。但在取得顯著成效的同時(shí)，也存在一些共性的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)對(duì)入市問(wèn)題尚無(wú)全國(guó)性的統(tǒng)一法律規(guī)定，僅有的一些地方性的法規(guī)和規(guī)章。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市無(wú)法可依，在改革的進(jìn)程中出現(xiàn)了較多問(wèn)題。

2.1 入市前流轉(zhuǎn)范圍問(wèn)題 根據(jù)十八屆三中全會(huì)決議和國(guó)土資源部相關(guān)文件要求，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”入市。按照現(xiàn)行政策，對(duì)于“同地”的界定，要求入市的地塊必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制。一方面，我國(guó)土地利用規(guī)劃只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，且規(guī)劃重點(diǎn)在于耕地，對(duì)于建設(shè)用地的規(guī)劃重視不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃也沒(méi)有和土地利用規(guī)劃做較好的對(duì)接，土地分類(lèi)模糊，造成入市范圍不明確。另一方面，符合規(guī)劃并沒(méi)有具體規(guī)定是現(xiàn)狀用途還是規(guī)劃用途，這衍生的問(wèn)題則是入市范圍是否包括增量土地，大量增量土地?zé)o序入市可能導(dǎo)致市場(chǎng)混亂，但是如果僅限于存量土地，入市土地難以成規(guī)模，限制了集體土地的供給。另外，入地范圍還涉及是否包括宅基地及公益性建設(shè)用地。宅基地和公益性質(zhì)建設(shè)用地大多是由劃撥方式無(wú)償獲得，其流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)格控制。宅基地長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)著對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，但由于城市化發(fā)展快速，農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)就業(yè)導(dǎo)致現(xiàn)農(nóng)村宅基地大量閑置。與宅基地情況類(lèi)似，也有部分公益用地存在閑置情況。這種禁止閑置的宅基地和公益性質(zhì)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)也在一定程度上造成了資源浪費(fèi)。

2.2 入市前交易主體問(wèn)題 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之前，集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的唯一方式是通過(guò)征收，地方政府以國(guó)家的名義，根據(jù)公共利益需求，將集體土地從農(nóng)民手中以強(qiáng)迫的方式征收走，并予以一定的補(bǔ)償。征收后的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，再由土地開(kāi)發(fā)商通過(guò)開(kāi)發(fā)投資的方式獲得高額利潤(rùn)。在這個(gè)過(guò)程中交易的主體為地方政府、村集體、農(nóng)民及開(kāi)發(fā)商等多方。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市之后，交易出讓方為村集體或農(nóng)民，而受讓方主體是僅限于政府，還是開(kāi)發(fā)商或者其他主體也可以直接與村集體或者農(nóng)民交易的問(wèn)題，目前仍然存在爭(zhēng)議。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市各參與主體都有各自的利益訴求，但地方政府依然是政策實(shí)施的主導(dǎo)者。如果受讓方只為地方政府，那么這個(gè)過(guò)程中交易主體形式上為政府和村集體及農(nóng)民協(xié)商，但實(shí)際上，相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的政府，農(nóng)民在這個(gè)交易過(guò)程中依然處于劣勢(shì)地位，政府通常以行政干預(yù)的方式來(lái)解決問(wèn)題，此時(shí)農(nóng)村集體作為地方政府與農(nóng)民之間的中介方，也極有可能不會(huì)為了農(nóng)民利益與政府博弈，而是通過(guò)侵犯農(nóng)民利益來(lái)謀取自身利益，農(nóng)民在此過(guò)程中利益仍然受損。但如果入市后的受讓方不僅局限于地方政府，多元主體直接進(jìn)入市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)商或者企業(yè)等主體可以和農(nóng)民直接交易，此時(shí)雖然農(nóng)民的利益可以得到保護(hù)，存在最大問(wèn)題的可能性則是對(duì)原有地方財(cái)政的影響，此時(shí)為了維持原有存量土地的價(jià)格，地方政府則可能對(duì)入市的土地設(shè)置各種障礙。土地的用途管制也可能成為集體建設(shè)用地入市一個(gè)主要門(mén)檻。

2.3 入市中交易平臺(tái)問(wèn)題 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易平臺(tái)作為交易主體之間的中介，為土地使用權(quán)的交易提供了一個(gè)有形或無(wú)形的市場(chǎng)。該平臺(tái)除提供交易場(chǎng)所以外，還具有提供交易信息、辦理相關(guān)手續(xù)以及土地交易代理等職能。目前，各個(gè)地區(qū)試點(diǎn)的發(fā)展進(jìn)展并不一致，現(xiàn)有交易平臺(tái)也沒(méi)有統(tǒng)一。大致可以分為以下2類(lèi)：一類(lèi)為有形平臺(tái)，指提供交易供需服務(wù)平臺(tái)、招標(biāo)平臺(tái)、土地交易所以及土地專(zhuān)營(yíng)公司等;另一類(lèi)為無(wú)形平臺(tái)，大多為政府主導(dǎo)下交易，也有通過(guò)引入社會(huì)資本作為中介完成的交易。

平臺(tái)的構(gòu)建主要是為交易雙方提供公開(kāi)透明的信息，促進(jìn)交易的完成，并且在此過(guò)程中使交易過(guò)程更加規(guī)范化，交易雙方的利益得到充分保護(hù)。但構(gòu)建方式不同形成的平臺(tái)類(lèi)型有著不同的優(yōu)缺點(diǎn)。以政府為主導(dǎo)的交易平臺(tái)，往往根據(jù)市場(chǎng)變化做出科學(xué)判斷，交易信息對(duì)稱(chēng)公開(kāi)，且政府信譽(yù)較高，但由于缺少外部監(jiān)督，其交易可能具有一定的行政色彩，導(dǎo)致資源無(wú)法達(dá)到最優(yōu)配置。而引入社會(huì)資本的第三方作為中介交易平臺(tái)可以給予農(nóng)村集體建設(shè)用地供應(yīng)主體更平等的交易地位，農(nóng)民作為主體參與會(huì)帶來(lái)交易積極性，但作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，也承擔(dān)著一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。交易平臺(tái)的不完善，促使農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出現(xiàn)交易秩序混亂等問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了私下交易或違法交易。

2.4 入市中交易規(guī)模問(wèn)題 由于對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍界定不清。鄉(xiāng)村（鎮(zhèn)）企業(yè)等具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的用地占農(nóng)村建設(shè)用地的比例很小，且多集中分布于東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，廣大內(nèi)陸地區(qū)該類(lèi)用地面積比較少。《總結(jié)報(bào)告》）中提到在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）實(shí)施的1275宗征地項(xiàng)目中，有918宗（占72%）集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。而各個(gè)試點(diǎn)也普遍反映出入市總量不大，單宗面積小，且受到區(qū)位因素的限制，分布較為零散，部分地塊與宅基地混在一起，無(wú)法形成規(guī)模，導(dǎo)致無(wú)法集中規(guī)劃并形成聚集效應(yīng)。

入市規(guī)模與區(qū)位存在顯著的相關(guān)性，區(qū)位好的土地由于增值潛力大，一方面對(duì)該部分土地的需求大，交易收入高，農(nóng)民參與積極性也較高。而區(qū)位相對(duì)較差的土地由于規(guī)劃用途不明確，土地價(jià)值相對(duì)較低，交易更是困難。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平好的城鄉(xiāng)接合部區(qū)域較為集中，遠(yuǎn)郊區(qū)域相對(duì)較少。由于我國(guó)長(zhǎng)期遺留的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的歷史問(wèn)題，部分集體土地依然存在所有權(quán)模糊、主體缺失、成員不清等問(wèn)題，在一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)，難以集中形成一定入市規(guī)模。

2.5 入市后收益分配問(wèn)題 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，形成以政府、農(nóng)村集體以及農(nóng)民3方為利益分配主體的新模式。傳統(tǒng)的征地模式中政府獲得大部分土地增值收益的分配方式已不現(xiàn)實(shí)，但若是將土地流轉(zhuǎn)收益全部分配農(nóng)村集體或農(nóng)戶(hù)個(gè)人，似乎也缺乏合理性。政府通過(guò)土地征收制度，限制了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)業(yè)交易，并且以較低的價(jià)格獲得了集體土地，從而使得市場(chǎng)機(jī)制在土地資源的分配中失效。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，政府是直接通過(guò)土地交易額的分成參與分配，還是間接通過(guò)稅收等手段參與分配？其他各利益主體之間參與增值收益又當(dāng)如何劃分分配比例？這些都是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市亟須解決的問(wèn)題。

3 完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制的對(duì)策建議

由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革將與征地改革聯(lián)動(dòng)，探索新的土地入市模式需解決入市前流轉(zhuǎn)范圍及交易主體問(wèn)題，入市中交易平臺(tái)及交易規(guī)模問(wèn)題以及交易后的收益分配問(wèn)題。因此，解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題的對(duì)策應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)方面：

3.1 明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)范圍 入市首先需要解決的問(wèn)題就是明確流轉(zhuǎn)范圍。對(duì)于存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，只要是符合規(guī)劃和用途管制，并且符合用地條件和標(biāo)準(zhǔn)的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地均可入市流轉(zhuǎn)。而對(duì)于增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，在成片開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域?qū)⒃迩f非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或者農(nóng)用地規(guī)劃為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，對(duì)于因?qū)嵤┮?guī)劃而變成的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)允許依法變更的增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。

3.2 構(gòu)建合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度 當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革當(dāng)務(wù)之急是產(chǎn)權(quán)明晰。明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)，通過(guò)土地登記確權(quán)頒證的方式，理清利益相關(guān)主體的產(chǎn)權(quán)界限。對(duì)確需變更土地使用性質(zhì)的，可以由國(guó)家按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和土地利用總體規(guī)劃，依法定程序變更土地性質(zhì)。而對(duì)使用方為非公益主體的，除了要給集體和農(nóng)民應(yīng)有的補(bǔ)償外，還需要向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)。

3.3 創(chuàng)新集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序 建議創(chuàng)新通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的方式將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)有關(guān)信息通過(guò)于信息技術(shù)組織起來(lái)，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)對(duì)于資源整合作用，突破地域限制，解決交易對(duì)象難尋找，供求信息不對(duì)稱(chēng)的難題，以實(shí)現(xiàn)交易主體更廣泛，交易信息更充分，交易過(guò)程更規(guī)范。

3.4 構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配共享體系 建議入市講效率、征收講公平的原則，科學(xué)計(jì)算2種方式所產(chǎn)生的增值收益，從在兩者分配上確定一個(gè)相互之間的平衡點(diǎn)。其中的關(guān)鍵是適當(dāng)提高農(nóng)民和集體分享的增值收益比例，使農(nóng)民切實(shí)體驗(yàn)到土地制度改革所帶來(lái)的成果。同時(shí)，根據(jù)不同區(qū)域制定收益分配政策。對(duì)于政府投入較多并且收益較高的規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地，政府可以占有一定的分配比例;而對(duì)于投入較少并且收益不高的城市規(guī)劃區(qū)外土地，政府收益比例可適當(dāng)調(diào)低。

基金項(xiàng)目：安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目：（AHSKQ2016D64：《安徽農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的障礙及對(duì)策研究》）

作者簡(jiǎn)介：夏蓮（1985—），女，安徽蕪湖人，博士，講師，研究方向：土地資源管理。? 收稿日期：2021-06-11

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