我國環(huán)境監(jiān)察存在的問題與完善研究

薛幼江

摘? 要：環(huán)境監(jiān)察是治理環(huán)境的重要手段，有利于實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，維護(hù)人類美好家園。該文將針對我國環(huán)境監(jiān)察存在的問題與完善進(jìn)行研究，在掌握環(huán)境監(jiān)察內(nèi)涵和意義的基礎(chǔ)上，分析一下執(zhí)法過程中存在的主要問題，并且針對性地提出解決策略。希望能夠起到積極的促進(jìn)作用，不斷完善環(huán)境治理法律法規(guī)，提高執(zhí)法主體綜合素質(zhì)，加快執(zhí)法體制改革，避免環(huán)境執(zhí)法權(quán)的過度分散，讓環(huán)境監(jiān)察部門能夠獨(dú)立自主地開展工作。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)察? 問題分析? 完善對策? 行政執(zhí)法

中圖分類號：D922.68? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3791（2021）05（c）-0091-03

Research on the Problems and Improvement of Environmental Supervision in China

XUE? Youjiang

（Shangyu branch of Shaoxing Ecological Environment Bureau， Shaoxing， Zhejiang Province， 312300 China）

Abstract： Environmental monitoring is an important means of environmental governance， which is conducive to the realization of green development and the maintenance of a better home for mankind. This paper will focus on the problems and improvement of China's environmental supervision. On the basis of mastering the connotation and significance of environmental supervision， this paper analyzes the main problems existing in the process of law enforcement， and puts forward corresponding solutions. Hope to play a positive role in promoting， constantly improve the environmental governance laws and regulations， improve the comprehensive quality of law enforcement， accelerate the reform of law enforcement system， avoid the excessive dispersion of environmental law enforcement power， so that the environmental supervision department can carry out the work independently.

Key Words： Environmental monitoring; Problem analysis; Perfect countermeasures; Administrative law enforcement

改革開放四十多年來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，然而并沒有擺脫先污染、后治理的老路，一系列惡性環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響。環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法能夠有效防止污染擴(kuò)大，及時(shí)對企業(yè)和個(gè)人行為進(jìn)行約束，有些環(huán)境污染問題始終無法解決，從某種程度上反映了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的困境。

1? 環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵與意義

1.1 環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵

環(huán)境監(jiān)察是一種保護(hù)環(huán)境的行政執(zhí)法行為，是環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督、強(qiáng)化執(zhí)法的重要途徑，有利于在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)施環(huán)境監(jiān)督管理。環(huán)境監(jiān)察主要突出了現(xiàn)場和處理兩個(gè)概念，主要是在環(huán)境現(xiàn)場進(jìn)行的日常執(zhí)法處理，根據(jù)現(xiàn)有理論研究，環(huán)境監(jiān)察具有強(qiáng)制性、委托性、及時(shí)性、直接性等主要特點(diǎn)。

1.2 環(huán)境監(jiān)察的意義

保護(hù)環(huán)境是現(xiàn)代人類社會(huì)發(fā)展的共識，在以往的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中耗費(fèi)了大量的自然資源，產(chǎn)生了很多污染問題，給人們生活造成了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，嚴(yán)重危害到人們的身心健康安全。環(huán)境監(jiān)察體現(xiàn)出我國治理環(huán)境的決心，能夠有效制止違法犯罪行為，避免污染的進(jìn)一步惡化。同時(shí)，環(huán)境監(jiān)察的執(zhí)法行為潛移默化中進(jìn)行了普法宣傳，提高了人民群眾的思想覺悟[1]。

2? 我國環(huán)境監(jiān)察存在的主要問題

2.1 法律法規(guī)存在漏洞

環(huán)境監(jiān)察是在環(huán)境管理和征收排污費(fèi)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，雖然經(jīng)歷了幾十年的探索改革，但是仍然存在很多缺陷。在環(huán)評制度中，同樣是違法違規(guī)的企業(yè)，長期違法的老企業(yè)處罰力度甚至低于新建的企業(yè)，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰，另有規(guī)定的除外，那些老企業(yè)正好符合這項(xiàng)規(guī)定，自然就能夠從輕發(fā)落，這種不公平待遇不能體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)幕驹瓌t。同時(shí)，審批過程“一刀切”，不能合理區(qū)分不同污染程度的企業(yè)，為了避免追責(zé)，許多高科技企業(yè)因?qū)徟鷹l件苛刻而無法順利落地。另外，缺失環(huán)評常態(tài)評估制度，在滿足一定條件下，企業(yè)的環(huán)評審批是一直有效的，現(xiàn)階段已經(jīng)不達(dá)標(biāo)的老企業(yè)依然能夠正常進(jìn)行生產(chǎn)。

2.2 執(zhí)法主體能力不足

隨著政策法規(guī)的不斷調(diào)整，有些執(zhí)法人員的綜合能力并不能滿足實(shí)際工作需求，執(zhí)法理念比較落后，一切以不被追責(zé)為目的，在面對諸多歷史問題和復(fù)雜問題時(shí)顯得手足無措，不能合理把控尺度，引起了不必要的矛盾和糾紛。而且執(zhí)法人員比較短缺，難以保證監(jiān)管效率和效果，有些環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，他們并不是經(jīng)過系統(tǒng)學(xué)習(xí)的專業(yè)人才，存在很多執(zhí)法漏洞，這與現(xiàn)代社會(huì)對執(zhí)法人員的高要求相矛盾[2]。

2.3 執(zhí)法體制不盡合理

我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制實(shí)行的是統(tǒng)分結(jié)合，地方環(huán)境保護(hù)部門受上級主管部門和本級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，雖然從規(guī)定上環(huán)境監(jiān)察部門具有一定的權(quán)力，但是存在著權(quán)力小、手段弱、依據(jù)軟等問題，在實(shí)際執(zhí)法過程中，受制于種種障礙?，F(xiàn)有的執(zhí)法體制本著相互制約、相互配合的原則，將環(huán)境監(jiān)察的整套權(quán)力進(jìn)行了劃分，能夠起到一定的制衡、防腐作用，不過難以充分發(fā)揮應(yīng)有的功能;行政監(jiān)察部門的行政強(qiáng)制措施不足，不能及時(shí)采取措施控制不利行為，即使做出反應(yīng)也可能會(huì)失去最佳時(shí)機(jī);而且，環(huán)境監(jiān)察部門需要依賴環(huán)境監(jiān)測部門的工作成果，二者在相互配合時(shí)并不順暢，執(zhí)法權(quán)和監(jiān)測權(quán)難以形成合力。

2.4 執(zhí)法任務(wù)壓力較大

環(huán)境監(jiān)察部門需要面對成千上萬的企業(yè)，在投入不足的情況下，很難保質(zhì)保量地完成工作，對于社會(huì)反映強(qiáng)烈的環(huán)保問題，上級主管部門只能對下級施壓，一味追責(zé)的處理方式可能會(huì)傷害執(zhí)法人員的主動(dòng)性和積極性，不能有效解決主要矛盾。所以，僅僅依賴環(huán)境監(jiān)察部門完成工作目標(biāo)困難較大，需要社會(huì)大眾的力量給予支持。目前，人民群眾的參與積極性較低，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行舉報(bào)，對于媒體、公益組織參與環(huán)境監(jiān)督的程序也沒有理順，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)混亂無序的局面[3]。

3? 我國環(huán)境監(jiān)察工作的完善策略

3.1 不斷健全法律法規(guī)體系

3.1.1 完善環(huán)評制度

首先，要調(diào)整環(huán)評制度中的不合理現(xiàn)象，針對于違法時(shí)間越長可能受到的處罰力度越輕的問題，可以做特別規(guī)定，按照違法年限累加量罰，避免因兩年追溯期過后而無法處罰。其次，完善環(huán)評審批細(xì)則，根據(jù)企業(yè)類型和污染程度制定不同的審批程序，對于污染嚴(yán)重的領(lǐng)域提高管制標(biāo)準(zhǔn)，對于污染較少的行業(yè)放寬審批標(biāo)準(zhǔn)，這樣能夠提高工作效率，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。最后，建立常態(tài)化環(huán)境評估制度，目前的環(huán)評制度主要是在項(xiàng)目建設(shè)前進(jìn)行的環(huán)境影響評估，如果項(xiàng)目規(guī)模和工藝設(shè)備等方面不發(fā)生更改，那么審批一直有效，這顯然不能適應(yīng)當(dāng)前環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策的調(diào)整變化，所以應(yīng)該打破這種不合理模式[4]。

3.1.2 注重獎(jiǎng)懲相當(dāng)

雖然環(huán)保方面的法律法規(guī)在不斷完善，但是仍然存在著一定的加強(qiáng)空間，應(yīng)該擴(kuò)大行政拘留范圍，增加強(qiáng)制措施，方便對可能造成的執(zhí)法破壞進(jìn)行及時(shí)干預(yù)。除了一般性的行政處罰，還可以采取其他輔助措施，利用市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)輿論對違法企業(yè)進(jìn)行全方位影響，建立行業(yè)黑名單，并通過各種平臺(tái)對社會(huì)公開，對這些違法企業(yè)增加稅收，等等。積極出臺(tái)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)那些遵紀(jì)守法的行業(yè)典范，通過財(cái)政補(bǔ)助、稅收減免、少繳費(fèi)用等方式，降低企業(yè)守法成本。另外，對于行政處罰案件周期過長的問題，可以積極簡化行政復(fù)議和訴訟程序，減少違法當(dāng)事人能夠拖延的時(shí)間，盡量提高執(zhí)法效率。

3.2 提高執(zhí)法主體綜合素質(zhì)

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的工作理念對具體工作的開展具有直接影響，以不追責(zé)為目標(biāo)的執(zhí)法理念已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展的需求，必須積極主動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，將環(huán)境監(jiān)察作為崇高的事業(yè)來對待。除了增強(qiáng)使命感和榮譽(yù)感，還應(yīng)該切實(shí)保證人力資源與工作任務(wù)相匹配，保證一線基層執(zhí)法力量充足，并且避免機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，通過創(chuàng)造良好條件吸納專業(yè)人才，提高監(jiān)察隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。面對紛繁復(fù)雜的企業(yè)，監(jiān)察人員很難保證熟悉所有細(xì)節(jié)，難以避免地會(huì)存在很多漏洞。因此，在加強(qiáng)教育培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行分類執(zhí)法，對不同工藝流程和防治重點(diǎn)的企業(yè)分開管理，盡量避免因業(yè)務(wù)不熟練導(dǎo)致工作效率低下[5]。

3.3 積極改革調(diào)整執(zhí)法體制

3.3.1 增加環(huán)境監(jiān)察部門職能

在實(shí)際工作中，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員常常感到力不從心，現(xiàn)有的管理權(quán)力并不足以應(yīng)對工作難題，在生態(tài)環(huán)境日益惡化以及世界各國高度關(guān)注的形勢下，需要加大環(huán)境違法處罰力度，環(huán)境監(jiān)察部門的職能權(quán)限應(yīng)該在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)充，涉及到環(huán)境執(zhí)法的環(huán)境監(jiān)測權(quán)、責(zé)令關(guān)閉權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)要納入其中，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一使用，避免過度分散導(dǎo)致執(zhí)法能力有限。除了部門職能的合并，環(huán)境監(jiān)測站人員也要?dú)w入環(huán)境監(jiān)察部門統(tǒng)一管理，并且配備綠色警察，形成環(huán)境監(jiān)測、現(xiàn)場執(zhí)法、強(qiáng)制執(zhí)行等一整套流程，讓環(huán)境監(jiān)察部門能夠快速準(zhǔn)確地處理違法事件。

3.3.2 保證環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法獨(dú)立性

提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性，包括獨(dú)立組織、獨(dú)立權(quán)力、獨(dú)立程序、獨(dú)立責(zé)任，盡量減少執(zhí)法干預(yù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一?，F(xiàn)階段，垂直管理改革正在逐步進(jìn)行，環(huán)境監(jiān)察部門基本擺脫了市縣政府的干擾，但是仍然受制于省級政府。為了更徹底地建立獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制，應(yīng)該對環(huán)保部門內(nèi)部進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立以執(zhí)法為核心的新環(huán)境保護(hù)部門，讓環(huán)境監(jiān)察成為核心，并且建立全國范圍內(nèi)的環(huán)境監(jiān)察獨(dú)立體系，形成從上到下四級垂直管理，人員任命和經(jīng)費(fèi)保障均由上級環(huán)境監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，從而完全脫離對地方政府的依賴[6]。

3.3.3 形成環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

環(huán)境治理是一個(gè)大課題，涉及到各行各業(yè)，而且有些環(huán)境影響范圍較廣，僅僅依賴環(huán)境監(jiān)察部門是不可能獨(dú)立解決的，在面對區(qū)域性問題時(shí)，需要聯(lián)合其他部門通力合作，面對溝通不暢的問題，可以在環(huán)境監(jiān)察部門內(nèi)設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)外聯(lián)系，解決一些組織溝通問題，形成跨區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

3.4 完善內(nèi)部追責(zé)和社會(huì)監(jiān)督

現(xiàn)代社會(huì)，大大小小的企業(yè)不計(jì)其數(shù)，充分調(diào)動(dòng)人民的積極性，能夠有效節(jié)約執(zhí)法資源、提高處理效率、填補(bǔ)監(jiān)察盲區(qū)，特別是位于偏僻地區(qū)的企業(yè)，通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)動(dòng)起人民群眾的積極性，及時(shí)檢舉揭發(fā)企業(yè)違法行為，讓執(zhí)法人員能夠及時(shí)處理，形成全民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。世界發(fā)展國家存在很多非政府性的環(huán)境公益組織，我國也可以積極借鑒，鼓勵(lì)引導(dǎo)鼓勵(lì)公益組織參與環(huán)境治理這種，第三方的身份有利于緩解監(jiān)察部門和企業(yè)的矛盾，是一種更為柔性的監(jiān)管手段。媒體依然是強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮新舊媒體的優(yōu)勢，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，形成全民環(huán)保的意識，讓企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)變發(fā)展理念[7]。

4? 結(jié)語

綜上所述，該文首先闡述了環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵和意義，然后分析了存在的主要問題，最后研究了有效的應(yīng)對策略。我國環(huán)境監(jiān)察部門并不具備完全的獨(dú)立性，而且受權(quán)力限制無法及時(shí)有效地采取強(qiáng)制性措施，在后續(xù)處理過程中又會(huì)面對諸多困難，不能起到預(yù)期的執(zhí)法效果，需要加強(qiáng)改革創(chuàng)新，讓執(zhí)法人員在面對各種環(huán)境問題時(shí)能夠更好地進(jìn)行處理。

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