各國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)耕地休耕制度構(gòu)建的啟示

張宇嬌

摘要：研究目的：基于美國(guó)、歐盟和日本等國(guó)家耕地休耕制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合中國(guó)耕地輪作休耕制度的發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)行對(duì)比分析，提出對(duì)中國(guó)的借鑒意義。研究方法：文獻(xiàn)研究法、比較研究法。研究結(jié)果：（1）美國(guó)的耕地休耕政策最為完善，且實(shí)施效果最為明顯，把休耕落到實(shí)處的做法對(duì)我國(guó)建立和完善休耕制度具有重要的借鑒意義。（2）我國(guó)從2016年開(kāi)始大力推行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作，在實(shí)施中還存在很多問(wèn)題，還需繼續(xù)加強(qiáng)制度基礎(chǔ)理論研究。研究結(jié)論：客觀來(lái)講，耕地休耕制度的理論與實(shí)踐在中國(guó)還較為薄弱，美國(guó)、歐盟和日本的耕地休耕政策已經(jīng)有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)與模式。中國(guó)應(yīng)在借鑒已有成果與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索符合國(guó)情的耕地休耕制度。

關(guān)鍵詞：輪作休耕制度;比較;啟示

1 引言

2019年11月22日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在安徽召開(kāi)的交流會(huì)上，肯定了關(guān)于耕地輪作休耕制度的實(shí)施與效果。耕地休耕符合中國(guó)當(dāng)前發(fā)展潮流，且學(xué)術(shù)界研究從未間斷，但我國(guó)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還十分薄弱，基于這一客觀現(xiàn)實(shí)與實(shí)際需要，本文立足于美國(guó)、歐盟和日本的耕地休耕政策實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，探討我國(guó)實(shí)施耕地休耕試點(diǎn)中存在的問(wèn)題并提出改革建議。

2 各國(guó)耕地休耕制度的比較分析

2.1 美國(guó)的耕地休耕制度

二十世紀(jì)三十年代以來(lái)，美國(guó)在生態(tài)惡化、水土流失嚴(yán)重、洪災(zāi)頻發(fā)的背景下提出了土地休耕計(jì)劃，是美國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)的一項(xiàng)基本國(guó)策，且形成了以法律為依據(jù)的較為完整的耕地休耕補(bǔ)償政策體系。1985年的《農(nóng)業(yè)與食品安全法案》中提出了土地休養(yǎng)保護(hù)計(jì)劃（CRP），按照該計(jì)劃，由美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局負(fù)責(zé)實(shí)施，是覆蓋面最廣的一項(xiàng)休耕政策。

主要通過(guò)在休耕土地上采取相關(guān)植被保護(hù)性措施來(lái)修復(fù)土壤侵蝕嚴(yán)重或生態(tài)脆弱的農(nóng)業(yè)性用地，由政府對(duì)自愿參與該計(jì)劃的農(nóng)戶進(jìn)行資金補(bǔ)貼、特定激勵(lì)等。美國(guó)的耕地休耕計(jì)劃在性質(zhì)上是自愿的，土地所有者可以根據(jù)自身土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況選擇是否參與土地休耕計(jì)劃。

從實(shí)際執(zhí)行效果看，美國(guó)的耕地休耕計(jì)劃在環(huán)境效益上較為明顯，自1985年實(shí)施以來(lái)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得到了明顯的改善。從農(nóng)場(chǎng)主的意愿看，農(nóng)場(chǎng)主參與意愿和積極性較高，極大地節(jié)省勞動(dòng)力成本， 且獲得穩(wěn)定的收入補(bǔ)貼。

2.2 歐盟的耕地休耕制度

1991年，美國(guó)等國(guó)家提出對(duì)歐盟主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)的反傾銷訴訟，并對(duì)歐盟的出口補(bǔ)貼政策表示不滿。于是，歐盟委員會(huì)在1992年提出了強(qiáng)制性耕地休耕政策。2008年，鑒于國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)行情看漲，歐盟理事會(huì)將強(qiáng)制耕地休耕政策又調(diào)整為自愿耕地休耕政策，并提出以后的耕地休耕計(jì)劃要按照市場(chǎng)行情變化和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量變化來(lái)調(diào)整。

在1988年最初實(shí)施的自愿耕地休耕計(jì)劃中，采用的方式是自愿申請(qǐng)和評(píng)估機(jī)制相結(jié)合。1992年推行強(qiáng)制性耕地休耕計(jì)劃，對(duì)耕地休耕面積的作物產(chǎn)量也提出了要求。2008年又恢復(fù)為自愿耕地休耕計(jì)劃，該計(jì)劃對(duì)于產(chǎn)量、種植面積均無(wú)要求，但對(duì)休耕的方式提出了要求，即進(jìn)行輪換休耕或非輪換休耕。

整體看，歐盟各成員國(guó)所取得的環(huán)境效益各不相同，但積極效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)。在西班牙中部經(jīng)過(guò)耕地休耕計(jì)劃的推行，極大地改善了水土流失。在芬蘭、德國(guó)和英國(guó)等國(guó)家，農(nóng)業(yè)政策從早先的糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，改變了農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。

2.3 日本的耕地休耕制度

20世紀(jì)60年代中期稻米的產(chǎn)量出現(xiàn)過(guò)剩，日本政府鑒于此形勢(shì)在1970年實(shí)施了稻田休耕轉(zhuǎn)作計(jì)劃，控制水稻種植面積減少食用稻米的產(chǎn)量。但為了穩(wěn)定農(nóng)戶收入，進(jìn)一步提高了稻米價(jià)格補(bǔ)貼，并提升了進(jìn)口關(guān)稅。在2007年對(duì)稻田休耕補(bǔ)貼政策進(jìn)行了調(diào)整，適當(dāng)調(diào)整了稻田休耕政策的導(dǎo)向，但實(shí)際上并沒(méi)有減少政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出。

2007之前是強(qiáng)制性休耕，以村莊為單位分?jǐn)傂莞D(zhuǎn)作計(jì)劃。在休耕轉(zhuǎn)作計(jì)劃中，轉(zhuǎn)作的耕地面積必須要上報(bào)各地基層農(nóng)協(xié)。耕地休耕補(bǔ)貼及轉(zhuǎn)作補(bǔ)貼由中央財(cái)政承擔(dān)，農(nóng)戶在這個(gè)過(guò)程中幾乎沒(méi)有主導(dǎo)權(quán)。2007年之后，實(shí)施的是自愿耕地休耕政策，農(nóng)戶可以直接向基層農(nóng)協(xié)申請(qǐng)。

從整體看， 日本的耕地休耕政策負(fù)面效應(yīng)較為突出。稻田休耕政策不僅沒(méi)有提升生產(chǎn)力，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模，反而阻礙了其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。因?yàn)槿毡巨r(nóng)戶大多數(shù)是兼業(yè)農(nóng)戶，超額的補(bǔ)貼對(duì)兼業(yè)農(nóng)戶有較大的吸引力，使得他們難以退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)小塊的土地難以形成規(guī)模，影響了日本農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

3 中國(guó)的耕地輪作休耕制度

2015年我國(guó)通過(guò)的“十三五”規(guī)劃明確部署“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”，并且要求“建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度”。2016年我國(guó)從國(guó)家層面正式開(kāi)始推行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作，同時(shí)提出耕地修生養(yǎng)息要因地制宜，采取“養(yǎng)、退、休、輪、控”，積極探索耕地資源保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年以后輪作休耕試點(diǎn)面積進(jìn)一步擴(kuò)大。

從當(dāng)前試點(diǎn)情況來(lái)看，農(nóng)戶自主參與程度較低，主觀能動(dòng)性仍然較小，而是依靠中央到地方到農(nóng)戶各級(jí)貫徹執(zhí)行政治指令來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我國(guó)尚未將休耕輪作上升到政策法規(guī)層面。2016年雖然出臺(tái)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，但不是普遍意義上的休耕，并且僅停留在政策層面而沒(méi)有上升到法律法規(guī)的高度。

4 各國(guó)耕地休耕制度對(duì)中國(guó)的啟示

重視農(nóng)戶的休耕制度可信度認(rèn)知，加強(qiáng)農(nóng)戶的參與積極性，正確引導(dǎo)農(nóng)戶建立合理的休耕制度預(yù)期。根據(jù)耕地類型與補(bǔ)償對(duì)象的不同，建立有差別的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)戶的參與積極性，提高激勵(lì)作用的有效性。建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系與補(bǔ)償操作流程，直接與農(nóng)戶簽訂協(xié)議，減少中間環(huán)節(jié)，保障農(nóng)民利益。

構(gòu)建合理健康長(zhǎng)效的補(bǔ)償制度。把退耕還林資金納入休耕補(bǔ)貼范圍，同時(shí)建立撂荒、閑置 、棄耕、補(bǔ)墾與休耕的轉(zhuǎn)換機(jī)制，將撂荒、閑置、棄耕、補(bǔ)耕納入休耕體系，同時(shí)享受政府補(bǔ)貼。休耕補(bǔ)貼要多元化發(fā)展，且需因地制宜，建立不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

第三，創(chuàng)新中國(guó)輪作休耕的新技術(shù)，新模式與特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，大力推廣綠肥輪作，增加紅花草、油菜等“有色”作物栽培面積;與發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)相結(jié)合，培植農(nóng)業(yè)亮點(diǎn)，全力打造休閑觀光農(nóng)業(yè)示范地;與推廣生態(tài)種養(yǎng)模式相結(jié)合，將耕地輪作休耕與糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物水旱輪作、經(jīng)濟(jì)作物旱地輪作模式等稻田綜合種養(yǎng)模式相結(jié)合。

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