鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)利用問題研究

陳快快 鮑承輝

摘要：在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村宅基地和農(nóng)村商業(yè)建設(shè)用地迫切需要向城市流轉(zhuǎn)，可以在很大程度上解決鄉(xiāng)村振興中的土地利用矛盾，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，進(jìn)一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理高效利用土地，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村集體;建設(shè)用地;開發(fā)利用

1集體建設(shè)用地的開發(fā)背景

集體土地按照我國憲法中的定義，是指和國家所有土地相區(qū)別，一般由農(nóng)村和城市郊區(qū)所有的土地。農(nóng)村集體建設(shè)用地在我國的土地建設(shè)中占有重要的地位，其面積約占全國總面積的67%，集體建設(shè)用地開發(fā)的好壞將直接影響到全國建設(shè)用地的利用情況。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，尤其是一些人才大量流入量大的城市，土地越發(fā)緊張，如果能開發(fā)集體建設(shè)用地，將會極大地緩解這一供需矛盾，為城市發(fā)展提供空間。以廣東省為例，廣東省在城市存量用地開發(fā)方面一直都在全國前列，多年來一直致力于通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推動集體建設(shè)用地增效。雖然有所成效，但是集體建設(shè)用地的開發(fā)之路依然步履艱難，集體建設(shè)用地開發(fā)問題亟需解決。2019年8月26日，新土地法修改通過后，簡單來說就是農(nóng)村集體土地，被重新定義為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，從不允許買賣變成可以買賣的商品。這是一個具有歷史意義的事件，將給農(nóng)民群體帶來直接的收益，同時也給從事房地產(chǎn)業(yè)與建筑業(yè)的人一種新型的可以交易的土地商品，從而創(chuàng)造出新的財富增長機(jī)會。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國一項重要發(fā)展戰(zhàn)略，越來越受到黨中央的高度重視。國家成立鄉(xiāng)村振興局，標(biāo)志著自我國脫貧攻堅取得階段性勝利后，鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)入常態(tài)化發(fā)展階段。作為提高農(nóng)民收入的又一重要方式，集體建設(shè)用地的開發(fā)利用不僅能解決好“三農(nóng)”問題，鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)的成果，對支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展具有重要意義，而且也有利于提高農(nóng)村集體土地的利用效率，最大化滿足農(nóng)村百姓靠種地謀生的美好愿景。

2集體建設(shè)用地的開發(fā)類型

2.1開發(fā)租賃住房

隨著全國各地房價的溝通，政府需要提供更多的租賃住房以緩解住房供需矛盾。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房相比國有土地而言可利用面積更大，國家于2017年開始在全國13個城市開展了集體土地建設(shè)租賃住房的試點。2019年這一試點城市擴(kuò)大到18個，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇自行開發(fā)運營，或者通過聯(lián)營、入股等方式，建設(shè)運營集體租賃住房。以廣東省佛山市南海區(qū)為例，該區(qū)通過在全市發(fā)布政策性文件，規(guī)定符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、用地面積超15畝、容積率大于1.5的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可建設(shè)租賃住房，建成后只租不售，這將在一定程度上規(guī)范集體租賃住房的開發(fā)建設(shè)及運營行為。廣州市2020年1月獲批的《廣州市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點實施方案》顯示，至2020年，全市計劃利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房建筑面積300萬平方米，每年批準(zhǔn)建筑面積按100萬平方米控制。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，有其獨特的優(yōu)越性。它可以彌補(bǔ)國有土地建設(shè)租賃住房的有限性，有效緩解龐大的租房需求與有限的租賃房形成住房租賃市場的供需矛盾;有利于增加農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織收入來源的渠道;有利于豐富農(nóng)村土地管理實踐，促進(jìn)集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這一全新的租賃房供給模式，正發(fā)揮著巨大的作用。

2.2開發(fā)商業(yè)綜合體

在集體建設(shè)用地上建設(shè)商場、超市等商業(yè)綜合體，是目前流行比較廣的應(yīng)用途徑之一。在集體土地上建商業(yè)有好的一面，也有不好的一面。好的方面在于集體土地通常以定期交租金的形式返還土地價值，客觀上不會要求開發(fā)商短期套現(xiàn)，為商家提供了較低的門檻，能夠更好地“放水養(yǎng)魚”，國有土地則要求快速回收地價。而壞的方面在于對于那些有物業(yè)資產(chǎn)要求的商家并不具有太大的吸引力，而這類商家往往是大型龍頭企業(yè)，行業(yè)號召力不可小覷。

3集體建設(shè)用地開發(fā)的對策建議

3.1完善集體建設(shè)用地開發(fā)的法律制度保障

雖然新《土地管理法》對內(nèi)容進(jìn)行了修訂，但允許集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租給單位或者個人使用。但其他相關(guān)規(guī)定不同步更新，內(nèi)容需要及時更新。指導(dǎo)思想是在符合系統(tǒng)層面土地利用總體規(guī)劃的前提下，簡化集體建設(shè)用地使用程序，將集體建設(shè)用地的征收過程、分配方案等領(lǐng)域與國有建設(shè)用地分開，制定更方便的建設(shè)用地審批開發(fā)實施細(xì)則。

3.2科學(xué)統(tǒng)籌完善集體建設(shè)配套用地

新世紀(jì)初，集體建設(shè)用地的選址不科學(xué)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地發(fā)展不暢。集體建設(shè)用地的選擇應(yīng)避免村莊和社會的爭議地塊，選擇相鄰的交通樞紐、城市生活區(qū)和城市規(guī)劃新區(qū)。只有交通便利、居住環(huán)境適宜，才能發(fā)揮集體建設(shè)用地的商業(yè)價值和居住價值。創(chuàng)新老村改造方式，全面推進(jìn)集體建設(shè)用地開發(fā)和城中村改造，擴(kuò)大全市農(nóng)村老改規(guī)模，布局更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也為集體建設(shè)用地的開發(fā)創(chuàng)造良好的周邊環(huán)境。最大限度地利用土地生活，充分利用農(nóng)村土地財富。因此，各有關(guān)部門必須指導(dǎo)和督促編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。目前，集體建設(shè)用地中城市居民的公共設(shè)施和生活設(shè)施存在諸多問題。與國有土地相比，它已成為二級土地，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體建設(shè)用地的發(fā)展，加快完善集體建設(shè)用地、交通站、教育醫(yī)療、綠色設(shè)施公共設(shè)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展過程中的短板得到補(bǔ)充，使其在國有土地的補(bǔ)充中發(fā)揮了良好的作用，從而充分發(fā)揮了其土地價值。

3.3重點開發(fā)集體建設(shè)用地住房租賃市場

國土資源部門要組織法律專家，優(yōu)化利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的宏觀政策，完善宏觀制度框架，明確政策主線，提供發(fā)展模式，穩(wěn)步推進(jìn)試點工作，并組織各城市開展集體建設(shè)用地分批建設(shè)租賃住房試點工作。鼓勵各類城市根據(jù)自身城市特點和集體建設(shè)的歷史發(fā)展?fàn)顩r，探索集體建設(shè)用地租賃住房的發(fā)展模式;同時，要做好集體建設(shè)用地租賃住房建設(shè)試點跟蹤工作，及時做好政策引導(dǎo)和政策調(diào)整。

試點城市要做好集體建設(shè)用地租賃住房項目。首先，要組織法律專家廣泛調(diào)研制定集體建設(shè)用地租賃住房市場，制定具體實施政策，如《城市發(fā)展住房租賃市場獎勵補(bǔ)貼實施辦法》，而《城鎮(zhèn)建設(shè)用地租賃住房試點實施方案》，在制度層面，要進(jìn)一步規(guī)范集體建設(shè)用地租賃住房的實施。其次，要明確集體建設(shè)用地租賃住房的前提條件。明確集體建設(shè)用地租賃住房的開發(fā)流程，如辦理土地相關(guān)許可手續(xù)、完成監(jiān)管法規(guī)調(diào)整和規(guī)劃申請、制定開發(fā)設(shè)計方案、制定經(jīng)營管理方案等，征詢集體建設(shè)用地各項資料意見，做好項目建設(shè)及后續(xù)項目驗收工作。最后，為支持落后地區(qū)集體建設(shè)租賃住房，試點城市應(yīng)建立補(bǔ)貼機(jī)制。大力發(fā)展集體建設(shè)用地租賃住房，有利于解決城市土地供應(yīng)緊張的局面，緩解高房價帶來的城市問題。同時，集體建設(shè)用地租賃住房的出現(xiàn)，不僅可以緩解大中城市住房供需矛盾，而且可以提高農(nóng)村土地利用效率。

3.4完善集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易制度綜合設(shè)計

提高集體建設(shè)用地使用效率，要建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，由政府有關(guān)部門牽頭，引導(dǎo)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，降低市場主體投資集體建設(shè)用地的風(fēng)險，確保取得集體建設(shè)用地，擁有合法穩(wěn)定的權(quán)益，為其后續(xù)經(jīng)營創(chuàng)造安全環(huán)境。2019年9月，國家修訂土地管理法，全面打破集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，賦予集體建設(shè)用地更加靈活的使用機(jī)制。加強(qiáng)集體建設(shè)用地市場準(zhǔn)入規(guī)則和監(jiān)管措施，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地開放交易平臺建設(shè)，完善配套制度。結(jié)合各地實際情況，建立健全農(nóng)村集體三資經(jīng)營交易平臺和存量房地產(chǎn)資產(chǎn)交易管理機(jī)制。努力打造“三資平臺”。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過建設(shè)覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的農(nóng)村集體三資（資金、資產(chǎn)、資源）管理交易平臺，可以按照規(guī)定程序通過平臺公開交易集體建設(shè)用地，它可以規(guī)避私人轉(zhuǎn)移帶來的法律風(fēng)險，公共交易也可以提高集體經(jīng)濟(jì)組織的收益。

結(jié)論

要切實加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理水平，必須加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)，不斷增強(qiáng)農(nóng)村社會的國家政策意識，加強(qiáng)土地整理，推進(jìn)宅基地復(fù)墾。

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