審計供給側(cè)改革背景下的審計成果利用探析

侯萌

摘要：當前新形勢下，積極主動適應(yīng)審計工作新常態(tài)，推動審計供給側(cè)改革變得非常迫切。審計成果作為審計機關(guān)供給的產(chǎn)品和服務(wù)，審計工作目標任務(wù)完成得怎樣，審計工作的效用發(fā)揮得如何都通過審計成果的形式直接得到反映和體現(xiàn)。推動審計供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要針對不同審計需求，生產(chǎn)出更多更優(yōu)質(zhì)的審計產(chǎn)品。本文在辨析審計成果內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合新常態(tài)下的審計實踐，研究當前審計成果利用中存在的突出問題和不足，并試著給出加強審計成果利用的對策建議。

關(guān)鍵詞：審計供給側(cè)改革 審計成果 開發(fā)利用

一、審計成果的內(nèi)涵及分類

審計成果是審計工作的產(chǎn)品和結(jié)晶，即審計機關(guān)投入審計資源，依法獨立實施審計程序獲得的有效產(chǎn)出。審計成果集中體現(xiàn)了審計工作產(chǎn)生的效果和發(fā)揮的效用。從實踐來看，即在審計中查明情況和發(fā)現(xiàn)問題，提出改進工作和完善制度的措施和建議，促進問題的解決，實現(xiàn)審計成果的利用和轉(zhuǎn)化。

審計是國家治理的基石和重要保障，從根本上講，審計成果就是審計發(fā)揮基石和保障功能的反映和體現(xiàn)。一是從微觀上披露審計查出的問題，依法做出審計決定、提出審計建議，督促被審計單位整改存在的問題，直接體現(xiàn)出審計成果的經(jīng)濟價值。二是從宏觀上對審計項目進行綜合分析，向黨委政府提交綜合報告，建議出臺政策措施、完善規(guī)章制度，為宏觀決策提供參考，間接體現(xiàn)出審計成果的應(yīng)用價值。三是從審計機關(guān)內(nèi)部講，對審計工作中積累的大量信息資源進行深入挖掘和系統(tǒng)分析，對形成的審計組織方式、審計方法及理論成果等進行總結(jié)和應(yīng)用，體現(xiàn)出審計成果對審計工作的指導(dǎo)和借鑒價值。

從當前審計成果的載體來看，審計成果一般包括：審計報告制度、年度審計結(jié)果報告和工作報告制度、審計結(jié)果公告制度、審計發(fā)現(xiàn)違規(guī)事項處理制度、審計信息報告制度、審計查出問題整改制度、案件及違紀線索移送制度。有關(guān)審計情況的各種報告制度是審計成果利用的主要方式，也是比較成熟、規(guī)范化程度較高的一種方式。審計發(fā)現(xiàn)問題的處理處罰和案件線索移送制度是審計成果利用的重要方式，這既是審計機關(guān)的法定職責，也是凸顯審計監(jiān)督成效的有效途徑。審計結(jié)果公告制度形成較晚，但是在擴大審計監(jiān)督影響范圍、推動審計結(jié)果利用公開化方面具有重要的意義。

根據(jù)審計成果的形成方式，審計成果又可以分為自然成果和衍生成果。審計自然成果是指審計機關(guān)實施審計取得的直接產(chǎn)出，包含所產(chǎn)生的各類統(tǒng)計報表、審計報告、審計建議、審計決定等。審計衍生成果是審計自然成果轉(zhuǎn)化而來的成果，是指對分散在審計報告中的具有普遍性和傾向性的問題進行深入剖析，對審計過程中積累的有效信息等進行歸納綜合和“二次加工”而形成的成果。通常包括審計信息、審計要情以及年度綜合報告等。衍生成果具有全局性和宏觀性的特征，通過深入挖掘?qū)徲嫵晒膬r值為領(lǐng)導(dǎo)決策提供重要參考。

二、審計工作新常態(tài)對審計成果利用提出的新要求

黨的十八大以來，“四個全面”戰(zhàn)略布局成為新形勢下國家治理的重要綱領(lǐng)。國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的新目標和新要求使得審計環(huán)境發(fā)生了深刻變化。作為審計工作的產(chǎn)品和結(jié)晶，滿足國家治理的新需求，充分發(fā)揮國家治理的基石和重要保障作用，都對審計成果的開發(fā)和利用提出了新的要求。

（一）審計工作“高定位”對審計成果的層次和水平提出了高要求。黨的十八屆四中全會從“全面依法治國”的高度，歷史性地把審計監(jiān)督從行政監(jiān)督中剝離出來，作為權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的八大監(jiān)督之一，將審計監(jiān)督提升到了前所未有的高度，折射出審計職能地位的重大轉(zhuǎn)變。審計工作“高定位”必然對審計成果的層次和水平提出高要求。要從體制、機制方面，揭露審計查出問題的原因，對該類問題進行綜合分析并提出切實可行的對策建議。特別是當前要充分發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用，必須要形成系統(tǒng)的、更高層次的審計成果，切實當好政策落實的督查員。

（二）審計工作“全覆蓋”對審計成果的質(zhì)量和產(chǎn)出效率提出了新挑戰(zhàn)。審計監(jiān)督全覆蓋，就是要求把公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履行情況全部納入監(jiān)督范圍。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，組織部門的委托和審計計劃的制定通常都是集中時間密集安排，這些任務(wù)往往時間緊、任務(wù)重、關(guān)注度高、決策需求急，并逐漸呈現(xiàn)出常態(tài)化的趨勢。這些新任務(wù)和新要求都對當前審計工作提出了挑戰(zhàn)。特別是審計資源的稀缺性在一定程度上加劇了審計成果質(zhì)量和審計工作效率的矛盾。審計監(jiān)督全覆蓋應(yīng)當是有深度、有成效的全覆蓋，這就要求必須正確處理好質(zhì)量和效率的關(guān)系，切忌為全覆蓋而一味追求數(shù)量而犧牲質(zhì)量。

（三）審計工作“新領(lǐng)域”對審計成果的開發(fā)和利用提出了新需求。國家治理的新需求拓展了國家審計的范圍和內(nèi)容。十八屆三中全會《決定》以及《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》都指出要探索實行自然資源資產(chǎn)離任審計。隨著《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》的正式實施，對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計，正成為越來越多地方審計工作的重點內(nèi)容。2015年以來，山東省在青島和煙臺兩個城市進行了試點，嘗試摸清海洋資源規(guī)模、質(zhì)量、數(shù)量及其變動情況，形成審計成果利用的問責機制。同時提出要把自然資源資產(chǎn)作為重要內(nèi)容，嵌入到所有經(jīng)濟責任審計項目中，綜合評價經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，提高審計成果的層次和水平。

（四）審計“新技術(shù)”“新知識”等提出的新要求。目前很多卓有成效的審計成果已經(jīng)將大數(shù)據(jù)、云計算等先進的技術(shù)方法應(yīng)用到審計一線，沒有更先進、更復(fù)雜的利用技術(shù)，很難對這些審計成果進行更進一步的加工。另一方面，諸如政策落實跟蹤審計、自然資源資產(chǎn)離任審計等新興審計項目，對其審計成果的利用就不能僅僅依靠財務(wù)知識，必須是管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科知識的綜合運用。

三、審計成果利用的現(xiàn)狀及存在的問題

從審計實踐來看，審計成果的開發(fā)和利用，就是審計機關(guān)要向黨委、政府、其他行政部門、被審計單位以及社會公眾提供他們各自所需的審計產(chǎn)品。

從供給層面來看，通過審計署近兩年來公布的績效報告不難發(fā)現(xiàn)，審計機關(guān)產(chǎn)出的審計成果數(shù)量豐富。2013年，審計署共審計707個單位，促進財政增收節(jié)支和挽回損失等審計成果為2 752億元，每個審計人員平均審計成果為8 665萬元；2014年，審計署共審計1 361個單位，促進財政增收節(jié)支和挽回損失等可用貨幣計量的審計成果總計3 090.17億元，審計人員人均實現(xiàn)審計成果9 274萬元。除此之外，審計機關(guān)還提供了大量不可用貨幣計量的審計成果。

從需求層面來看，不同主體對審計成果的需求是各異的。當前審計成果的利用主體主要包括審計機關(guān)自身和其他外部主體。從審計系統(tǒng)內(nèi)部來看，主要是由審計業(yè)務(wù)部門作為生產(chǎn)者來提供審計成果，其他綜合部門對審計產(chǎn)生的自然成果進行綜合分析和加工，推動審計成果的轉(zhuǎn)化和利用。審計系統(tǒng)外部而言，首先最直接的利用主體是被審計單位，利用審計成果進行糾錯和整改，提高管理水平、完善規(guī)章制度；再者是黨委、政府和其他部門，利用審計成果加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督；還有就是社會公眾，利用公告的審計結(jié)果，履行知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成強有力的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。當前審計成果的利用主體主要是審計機關(guān)和被審計單位，限于審計成果的層次和水平以及審計結(jié)果公告力度有限等原因，其他主體對審計成果的利用尚顯不足。

（一）審計質(zhì)量控制有待加強，審計成果層次水平需要提高。當前在審計監(jiān)督全覆蓋的常態(tài)下，任務(wù)重與人員少的矛盾比較突出。一方面是效率對質(zhì)量的直接沖擊。面對不斷增長的審計監(jiān)督需求，審計資源緊張、審計力量相對不足的矛盾日益突出。推進審計全覆蓋，必須提高審計工作效率。為適應(yīng)當前全覆蓋需求急切的形勢，審計項目現(xiàn)場實施時間通常被壓縮，審計項目安排也由于壓榨而使得成果提煉和分析總結(jié)的時間難以得到有效保障。另一方面是審計組織方式對質(zhì)量保障提出了挑戰(zhàn)。在當前的審計組織模式下，審計資源通過統(tǒng)籌審計機關(guān)、內(nèi)部審計和社會專業(yè)審計服務(wù)來保障。審計組內(nèi)部以及不同審計組之間的專業(yè)力量不平衡性難以避免。并且審計項目進行人員搭配時經(jīng)常出現(xiàn)臨時組隊的情況，審計組成員的流動性通常使得內(nèi)部熟悉和磨合耗費一定時間。無論是時間成本還是人力資源都對審計質(zhì)量提出了挑戰(zhàn)。這樣就容易造成審計成果“粗加工多、深加工少”，自然成果多、衍生成果少的局面。審計質(zhì)量是審計工作的生命線，只有把好質(zhì)量關(guān)，審計工作產(chǎn)出的審計成果才能提升層次、提高水平。

（二）缺乏審計公告披露，審計成果轉(zhuǎn)化效率低。從根本上講，審計成果的開發(fā)和利用就是審計產(chǎn)品的供求平衡問題。審計成果作為信息類產(chǎn)品，需要通過一定的傳播載體提供給需求者。從審計實踐來看，審計報告、審計決定等提供給被審計單位，審計信息、審計要情及審計專報等提供給黨委政府，移送處理書等提供給公安、紀檢監(jiān)察及主管部門，審計結(jié)果公告提供給社會公眾。審計成果是否能夠得到充分利用，首先必須暢通上述這些溝通渠道，以便需求者充分掌握審計披露的重要信息。當前存在的主要問題是審計公告力度比較有限，難以滿足社會公眾對審計成果的迫切需求。

（三）經(jīng)濟責任審計成果利用有待加強。 《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確要求，深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，著力檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀守規(guī)盡責情況。審計監(jiān)督的領(lǐng)域由單純的經(jīng)濟監(jiān)督延伸到對權(quán)力運行監(jiān)督的各個方面。經(jīng)濟責任審計的受托性決定了其需求的特定性?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局尤其是“全面從嚴治黨”的要求對經(jīng)濟責任審計提出了迫切需求。經(jīng)濟責任審計占據(jù)大量審計資源，經(jīng)濟責任審計成果集中產(chǎn)出的現(xiàn)實情況下，審計機關(guān)產(chǎn)出什么樣的審計產(chǎn)品，組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)怎么用好審計成果，都是待解的課題。此外，審計項目安排的“受托性”影響了審計資源配置的效率。較之審計機關(guān)，組織部門在審計項目的安排上缺乏科學(xué)性和專業(yè)性，審計項目的交叉重復(fù)等情況影響了審計資源的合理配置，制約了審計監(jiān)督的效率。

（四）強調(diào)審計成果外部利用多而審計機關(guān)自身利用不夠。 作為國家治理的基石和重要保障，審計監(jiān)督“高定位”和“全覆蓋”對審計機關(guān)自身的能力和水平提出了新要求。審計成果作為審計工作的產(chǎn)品和結(jié)晶，既是審計機關(guān)能力和水平的體現(xiàn)，又為適應(yīng)“審計新常態(tài)”、把握“審計新使命”積累了豐富的實踐經(jīng)驗和自然成果。但當前大量的審計信息資源和成果卻被閑置，審計案卷歸檔封存后缺乏有效開發(fā)和利用。而這些實踐積累的大量成果不僅是滿足審計機關(guān)的外部需求，在審計機關(guān)的自身建設(shè)上同樣能夠發(fā)揮應(yīng)有的效用。特別是在審計項目的計劃安排、審計項目的總結(jié)評估、審計機關(guān)的績效管理等方面都有著切實需求。

四、加強審計成果利用的對策建議

加強審計成果運用，是提高審計工作水平、提升審計監(jiān)督成效的需要。在審計實踐中，審計機關(guān)已經(jīng)積累起一些審計成果開發(fā)利用的經(jīng)驗和做法，努力提高審計成果的轉(zhuǎn)化水平、利用水平和審計信息資源的共享水平。為適應(yīng)審計工作新常態(tài)提出的新要求，深入推進審計供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，迫切需要進一步加強審計成果的開發(fā)與利用，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，提高審計成果的層次和水平，增強審計成果開發(fā)利用對新常態(tài)變化的適應(yīng)性和靈活性，切實提升審計監(jiān)督的成效。

（一）加強審計調(diào)研，堅持成果導(dǎo)向。在審計監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實需求下，處理好審計監(jiān)督效率和質(zhì)量的關(guān)系直接影響到審計工作的成效。這就要求審計工作要主動適應(yīng)、運籌帷幄、提前謀劃，在工作設(shè)計上要有高度。堅持把審計調(diào)研工作融入到經(jīng)濟社會發(fā)展中，準確把握黨委政府和社會各界對審計的需求，合理確定事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的審計重點，提高審計監(jiān)督的服務(wù)層次。確定審計項目是開展審計工作的首要環(huán)節(jié)，為切實提高審計成果的質(zhì)量和水平，就要從審計立項的源頭入手，堅持成果導(dǎo)向，以能不能出成果、預(yù)期成果的層次和水平怎么樣作為確定選題和審計內(nèi)容的重要標準。只有做到科學(xué)有效選題，找準審計切入點，才能把好審計項目立項關(guān)，實現(xiàn)審計資源的優(yōu)化配置。

（二）擴大審計公開力度，形成利用審計成果的監(jiān)督合力。從根本上講，審計成果作為公共信息產(chǎn)品，其最終需求者是社會公眾。黨委政府、其他行政機關(guān)等直接需求者，都是為最終實現(xiàn)人民利益而履行監(jiān)督職責。要進一步擴大審計成果信息的報送范圍，暢通與其他監(jiān)管部門的溝通渠道，利用多部門的力量，加大對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改力度，最大程度發(fā)揮審計成果外部利用的效力。要構(gòu)建起審計成果共享平臺，實現(xiàn)審計信息資源共享，增加審計工作透明度，將審計監(jiān)督和其他監(jiān)督結(jié)合起來。例如，對被審計單位及有關(guān)人員有違反黨紀、政紀行為的，審計機關(guān)應(yīng)當及時移送紀檢監(jiān)察部門；涉嫌犯罪的，應(yīng)及時移送司法機關(guān)；組織人事部門應(yīng)將審計結(jié)果作為干部年度考核和綜合考評的重要依據(jù)之一，并將審計結(jié)果報告等情況存入干部本人檔案。另外這些職能部門應(yīng)當充分利用審計成果，修改制定完善有關(guān)法規(guī)，促進規(guī)范管理。同時要進一步加大對社會公眾的審計結(jié)果公告力度，切實滿足輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的需求。實踐中尤其是迫切需要修訂完善審計公告的相關(guān)法律法規(guī)，處理好審計結(jié)果公告與保密法之間的銜接，細化公告的內(nèi)容、公告的方式、公告的時間、公告的批準程序等具體操作問題。促進各需求主體之間的信息共享，形成利用審計成果的監(jiān)督合力，實現(xiàn)審計成果的充分利用。

（三）加強審計系統(tǒng)內(nèi)部利用，提升審計工作能力和水平。從審計成果的形成過程來看，審計業(yè)務(wù)部門是審計成果的直接生產(chǎn)者，產(chǎn)出的自然成果再經(jīng)過審計綜合部門的加工和提煉形成衍生成果。為提升審計成果的層次和水平，創(chuàng)造更多更高水平的衍生成果，就要加強審計業(yè)務(wù)部門和綜合部門的協(xié)調(diào)配合。要定期組織人員對安排實施的項目進行綜合性分析，形成年度項目綜合性報告，為政府決策提供依據(jù)，同時為審計機關(guān)制定下年度審計項目計劃指明方向與重點。要建立審計組長和業(yè)務(wù)骨干工作交流制度，提煉審計成果，形成具有實際運用價值的分析報告和經(jīng)驗材料，指導(dǎo)后期審計工作，達成資源共享的效果。

（四）建立成果利用長效機制，督促整改落實到位。 審計要達到的效果不僅僅是監(jiān)督行為本身，更重要的是確保問題得到整改。審計機關(guān)應(yīng)在審計報告、審計決定書等送達之日起在一定時期內(nèi)對審計整改情況進行跟蹤檢查，重點檢查被審計單位執(zhí)行審計決定的情況、采納審計報告意見及建議情況。對未執(zhí)行審計決定的，應(yīng)查明原因，及時督促落實。對重大項目審計結(jié)果的跟蹤檢查和督促落實情況，應(yīng)及時向本級人民政府報告。同時，審計整改工作應(yīng)列入政府督查工作事項。

（五）進一步拓寬審計成果利用渠道。在原有審計成果利用方式的基礎(chǔ)上，大膽探索，努力拓展適應(yīng)新形勢的審計成果利用渠道。一方面嘗試進行多渠道電子信息共享。依托審計信息資源數(shù)據(jù)庫，加速實現(xiàn)審計成果資源的電子化、信息化。在此基礎(chǔ)上，利用政務(wù)信息網(wǎng)建立信息共享平臺，實現(xiàn)審計成果資源共享，通過更多層次和渠道，使審計成果在行政監(jiān)督、干部管理和宏觀管理等領(lǐng)域得到深入應(yīng)用。另一方面探索新的審計成果利用渠道。例如可以探索將審計結(jié)果納入被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政檔案和人事檔案；探索召開領(lǐng)導(dǎo)干部參加的審計情況通報會；探索將經(jīng)濟責任審計作為領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)的重要內(nèi)容等。Z

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