農(nóng)村集體經(jīng)營陛建設(shè)用地人市存在的問題及對策

王芳

摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村土地資源需求的日益增加，農(nóng)村土地資源合理利用成為解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市符合土地資源集約節(jié)約利用的發(fā)展要求。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市具有促進(jìn)農(nóng)民增收，有效保護(hù)耕地和提高土地利用率的優(yōu)點(diǎn)，伴隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所引發(fā)的許多實(shí)際問題，本文針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中存在的問題，根據(jù)自身的工作實(shí)踐，提出具體的建議。為今后農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供理論參考和實(shí)踐依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體；問題；對策建議

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與入市

1、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

2、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是指將這部分土地在市場上流轉(zhuǎn)，具體包括出讓、出租和入股等方式，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在市場上的優(yōu)化配置過程。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的主要問題

1、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主體不明確。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而在法律上并沒有明確指出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的具體執(zhí)行主體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬主體無法界定。擁有農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)民與農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)人難以達(dá)成一致的意見，這樣在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時(shí)，由于所有權(quán)與使用權(quán)相分離而不利于其入市，從而嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體由過去傳統(tǒng)的村民委員會(huì)發(fā)展為現(xiàn)在的城鄉(xiāng)居民、企業(yè)法人和地方政府等多元化主體。因此在法律上界定農(nóng)村集體建設(shè)用地主體問題是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市首要解決的問題。

2、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易后土地用途純商業(yè)。根據(jù)我國開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易方式主要是出讓，并且入市交易所獲得的土地，基本全部是發(fā)展旅游、餐飲服務(wù)等商業(yè)用途。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市給農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生沒有帶來實(shí)質(zhì)性的改善。此外，地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過招商引進(jìn)的企業(yè)，眾多引進(jìn)農(nóng)村的企業(yè)投資額度偏低，污染嚴(yán)重，不符合農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易后用于商業(yè)，并沒有在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

3、農(nóng)村集體經(jīng)營l生建設(shè)用地入市地價(jià)有顯著性差異。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易時(shí)，地方政府為了片面追求利益最大化和招商引資，在很大程度上農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的交易地價(jià)普遍較低，甚至部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體為了引進(jìn)企業(yè)投資，土地以贈(zèng)送的形式給予企業(yè)使用。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體在入市交易時(shí)沒有完全遵循公平、公開、公正的原則。由于受行政和政策限制等因素的影響，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易價(jià)格的顯著差異。人們對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市公平產(chǎn)生嚴(yán)重質(zhì)疑，這樣不公平的入市交易并沒有給地方政府，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民創(chuàng)造多少收益。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對策建議

1、明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市之前應(yīng)完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記工作，只允許已確權(quán)登記的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行入市交易。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體根據(jù)確權(quán)的主體來確定，這樣使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體具有法律依據(jù)。集體建設(shè)用地屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，入市的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)農(nóng)民集體委托授權(quán)的法人；集體建設(shè)用地屬村集體所有的，入市的主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。如產(chǎn)權(quán)能細(xì)化至村民小組，則以村民小組為主體入市最佳。

2、嚴(yán)格管制農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的土地用途。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易時(shí)，明確規(guī)定土地用途、綠化率和土地容積率等土地利用指標(biāo)，要求土地轉(zhuǎn)入主體嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。地方政府積極引導(dǎo)農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。引進(jìn)符合農(nóng)村發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐農(nóng)村長期發(fā)展，控制粗放型產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，鼓勵(lì)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村公共管理和公共服務(wù)。嚴(yán)格審查進(jìn)駐農(nóng)村的企業(yè)投資額度和經(jīng)營范圍，避免重污染企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村。對于入駐農(nóng)村的企業(yè)不定期進(jìn)行安全生產(chǎn)和環(huán)境影響檢查。保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長和農(nóng)民的永久收益。

3、建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)格體系。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易價(jià)格需要體現(xiàn)出其市場價(jià)值，參照國有土地公開交易的辦法，可采取拍賣、招標(biāo)和掛牌等方式，通過市場主體之間的競爭，確定入市交易的地價(jià)。地方政府應(yīng)積極制定農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)，在入市交易時(shí)，嚴(yán)格以基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ)，一律不允許成交價(jià)格低于政府定于的基準(zhǔn)價(jià)格，最大限度避免行政干預(yù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易。確保其在公開、公平、公正的環(huán)境中進(jìn)行入市交易。每宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易成功，作為其主體的村民委員會(huì)應(yīng)公示交易結(jié)果，接受群眾的監(jiān)督。

4、制定科學(xué)合理的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配制度。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的分配過程中，地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民共同協(xié)商決定，在充分保障農(nóng)民合理合法收益的前提下，根據(jù)地方區(qū)域的實(shí)際，因地制宜制定科學(xué)合理的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配方案。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，應(yīng)將其收益優(yōu)先用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)村醫(yī)療、衛(wèi)生環(huán)境等。讓農(nóng)民真正體會(huì)到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來的實(shí)質(zhì)性利益。

綜上所述，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市給中國土地資源豐富的農(nóng)村帶來新的發(fā)展機(jī)遇，作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體應(yīng)正確領(lǐng)悟政策，規(guī)范行使其權(quán)利，科學(xué)合理規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展，尊重群眾的意愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市逐漸走向規(guī)范化，科學(xué)化。為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。