新時代黨內(nèi)工作制度的基本特征與發(fā)展

唐堅

摘要：黨內(nèi)工作制度是提升黨的建設(shè)質(zhì)量、維持黨內(nèi)各項工作有序開展的重要保障。為精準定位新時代黨內(nèi)工作制度的基本特征與發(fā)展，本文以“目標價值-規(guī)則體系-實施保障”為分析框架，基于《新時代黨內(nèi)工作制度》一書中的100份黨內(nèi)工作制度文本，運用ROST CM 6.0軟件和NVivo 11軟件，通過篩選關(guān)鍵詞和文本編碼對黨內(nèi)工作制度文本進行量化研究。結(jié)果表明，新時代黨內(nèi)工作制度不僅注重黨內(nèi)工作的程序設(shè)置，而且明確了黨內(nèi)工作的職責范圍，但黨內(nèi)工作的實施保障還未得到足夠重視。展望黨內(nèi)工作制度的未來建設(shè)，可從完善黨內(nèi)工作的考核監(jiān)督機制、精準定位職責范圍以及規(guī)范黨內(nèi)工作的追責處理這三方面著手，推動黨內(nèi)工作制度的科學(xué)化、程序化、規(guī)范化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新時代；黨內(nèi)工作；內(nèi)容分析法；基本特征

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0125-08

一、問題緣起

作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨已迎來百年華誕。中國共產(chǎn)黨的百年歷史實際上也是黨內(nèi)工作制度建設(shè)的百年歷史。當前，無論是全面從嚴治黨還是全面依法治國，均已成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，而黨內(nèi)工作制度建設(shè)則是深入推進全面從嚴治黨的內(nèi)在要求?；诖吮尘跋率崂砗涂偨Y(jié)黨內(nèi)工作制度的基本特征，對于推進黨內(nèi)工作制度建設(shè)甚至全面從嚴治黨和全面依法治國均具有重要意義。

黨內(nèi)工作制度是提升黨的建設(shè)質(zhì)量、維持黨內(nèi)各項工作有序開展的重要保障，它具有多重制度功能，不僅關(guān)涉權(quán)力的正常運行，而且關(guān)涉黨員權(quán)利義務(wù)的保障，是全面從嚴治黨的重要制度安排，亦是提升黨的執(zhí)政能力與水平、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅強支撐。實踐中，一些基層黨組織工作出現(xiàn)“軟弱渙散”等現(xiàn)象，不僅加劇了黨員干部的不作為、慢作為、假作為等行為，而且使得黨內(nèi)部分工作陷入混亂。少數(shù)單位的黨內(nèi)政治生活陷入平淡化庸俗化隨意化，好人主義、自由主義、形式主義等不良風氣還不同程度地存在，這不僅難以有效制約和監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，而且嚴重削弱黨內(nèi)工作制度的治理效能，不利于全面從嚴治黨的順利推進。因此，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代背景下，研究黨內(nèi)工作制度，重塑其治理效能，不僅凸顯鮮明的中國特色和實踐導(dǎo)向，而且是進一步提升黨的執(zhí)政能力、推進全面從嚴治黨的有力支撐，更是將黨內(nèi)工作制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的內(nèi)在要求。

現(xiàn)有研究成果對黨內(nèi)工作制度進行了較為豐富的研究，呂永祥對新中國成立70年黨內(nèi)問責制度的歷史沿革進行了梳理[1]；李伯超、田良富則對新中國成立以來黨內(nèi)巡視制度的歷史嬗變進行了研究[2]；劉長秋則對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年歷史進行了回顧[3]；丁俊萍、趙翀回顧了百年黨的組織建設(shè)[4]。這些研究成果不僅為完善黨內(nèi)各項工作、提升黨內(nèi)治理效能提供了有力支撐，而且為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以及全面從嚴治黨提供了一定的理論基礎(chǔ)。但現(xiàn)有研究還存在以下缺憾：一方面，就研究內(nèi)容而言，現(xiàn)有的黨內(nèi)工作制度研究側(cè)重于對歷史進程的分析，而黨內(nèi)工作制度作為一種規(guī)范黨員干部行為、黨組織活動的制度機制，目前還缺乏對制度本身的深入研究；另一方面，就研究方法而言，現(xiàn)有研究大多是定性分析研究，尚缺乏定量分析方法對其進行研究。鑒于此，本文以新時代100份黨內(nèi)工作制度文本為研究對象，運用內(nèi)容分析法，對黨內(nèi)工作制度文本進行定量分析，以期準確把握新時代黨內(nèi)工作制度的基本特征，并試圖從中找出其存在的不足，據(jù)此提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

二、分析框架

為了更為客觀地分析和研究黨內(nèi)工作制度體系的完善度，需要建立一個科學(xué)合理的制度文本分析框架。借鑒制度文本“目標規(guī)劃-制度體系-實施保障”三層次分析框架（如圖1所示），選取100份新時代黨內(nèi)工作制度文本為樣本，將制度文本劃分為目標規(guī)劃、制度體系、實施保障三個維度。具體來說，目標規(guī)劃主要涉及黨內(nèi)工作的原則、目標、職責范圍等方面的內(nèi)容；制度體系則關(guān)涉黨內(nèi)工作的主體、對象、程序等；而實施保障所涉及的主要是黨內(nèi)工作的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督及違規(guī)違紀的處理等內(nèi)容。

三、研究設(shè)計

（一）樣本選取

明確研究設(shè)計過程是內(nèi)容分析法的前提和基礎(chǔ)。為呈現(xiàn)新時代黨內(nèi)工作制度的基本特征，應(yīng)以新時代的黨內(nèi)工作制度文本作為研究對象，并結(jié)合相關(guān)的分析框架，清晰地展現(xiàn)黨內(nèi)工作制度的特征全貌。

黨內(nèi)工作制度功能的有效發(fā)揮離不開科學(xué)合理的黨內(nèi)工作制度文本。本文選取關(guān)于黨內(nèi)工作方面的100份制度文本作為研究對象，文本主要來源于《新時代黨內(nèi)工作制度》一書。制度文本是觀察黨內(nèi)工作制度運行實踐的重要切入點，文本內(nèi)容是實現(xiàn)黨內(nèi)活動有序進行的基本依據(jù)，“為人們提供了認知、協(xié)調(diào)、規(guī)范和信息”[5]22。經(jīng)過歷史積淀的大量制度文本是對制度信息和制度知識的客觀文字記錄，它具備可獲得性與可追溯性，能夠全面反映黨內(nèi)問責制度的基本特征和內(nèi)在邏輯。為保證選取樣本符合該研究主題，需遵循以下原則：一是契合性原則，即選取的黨內(nèi)法規(guī)文本整體或部分內(nèi)容涉及黨內(nèi)工作的具體規(guī)定；二是規(guī)范性原則，即選取的文本應(yīng)當是黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，不僅包括黨章、準則、條例，還包括規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。制度文本與訪談等研究樣本相比，具有較好的穩(wěn)定性、權(quán)威性、可行性和典型性。因樣本有100份，故將其分為黨的法規(guī)工作（D1）、黨的教育培訓(xùn)工作（D2）、黨的組織工作（D3）、黨的紀律工作（D4）以及黨的管理工作（D5）共五組制度文本（如表1所示）。

（二）研究方法

內(nèi)容分析法是對各種政策文獻內(nèi)容進行客觀、全面闡釋的定量分析方法，即通過對文獻內(nèi)容質(zhì)量的分析，判斷某一時期的政策重點，解析其存在的問題傾向以及在不同時期的變化規(guī)律等。它最初源于傳播學(xué)研究，隨后在社會學(xué)、政治學(xué)、圖書館學(xué)等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，至今已經(jīng)形成了一套標準的研究過程，一般包括“確定研究問題、選取研究樣本、選擇分析單元、建立分析類目、定量處理與計算”[6]五個研究步驟。內(nèi)容分析法的獨特性在于研究過程中受研究者主觀影響較小，可以反復(fù)驗證，避免了傳統(tǒng)定性研究的主觀性和不確定性，保證了研究結(jié)果的準確性和客觀性。近年來在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，內(nèi)容分析法被應(yīng)用于氣候變化政策工具類[7]、食品安全監(jiān)管方式[8]、容錯糾錯機制[9]、防范化解重大風險[10]、政府注意力變化[11]等研究領(lǐng)域，其在黨建領(lǐng)域的運用還處于起步階段。因此，本文運用ROST CM 6.0軟件和NVivo 11軟件對黨內(nèi)工作制度文本進行研究，通過選取關(guān)鍵詞，對文本內(nèi)容進行編碼，進而對文本數(shù)據(jù)進行深入挖掘，對文本內(nèi)容進行深度解讀。

四、統(tǒng)計分析與研究發(fā)現(xiàn)

由內(nèi)容分析法的一般分析步驟可知，在研究對象和分析維度確定后，需從黨內(nèi)工作制度文本內(nèi)容中選取關(guān)鍵詞，對其進行編碼，繼而對編碼密度進行統(tǒng)計等操作，從中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)工作制度的基本特征及存在的問題。

（一）關(guān)鍵詞選取

因NVivo 11軟件對中文的分析不太準確，故采用ROST CM 6.0軟件對黨內(nèi)工作制度文本的關(guān)鍵詞進行選取。

首先，將100份黨內(nèi)工作制度文本導(dǎo)入ROST CM 6.0軟件中，依次點擊中文分詞、詞頻統(tǒng)計按鈕，操作過程中刪除低于總詞頻5%的詞，形成關(guān)鍵詞的高頻詞庫。

其次，依據(jù)黨內(nèi)問責制度文本的語境，對詞庫中的所有關(guān)鍵詞進行語義分析，剔除無實際意義和產(chǎn)生歧義的關(guān)鍵詞。

最后，從詞庫中選擇與三個分析維度相近的詞作為此次內(nèi)容分析的關(guān)鍵詞，以此形成關(guān)鍵詞匯總表（如表2所示）。

（二）文本編碼

在選取了關(guān)鍵詞后，利用NVivo 11軟件建立節(jié)點，根據(jù)上文建構(gòu)的分析框架對黨內(nèi)工作制度文本進行編碼，采用逐行編碼的方式將文本內(nèi)容中相關(guān)詞語或句子歸入相應(yīng)的一級關(guān)鍵詞下。如果出現(xiàn)某一詞語或句子能夠代表多個關(guān)鍵詞信息時，就要憑借詞語及句子在文本段落中的具體語義進行判斷選擇。為檢驗編碼信度，一方面，需進行編碼覆蓋率統(tǒng)計，即運用NVivo 11軟件統(tǒng)計D1、D2、D3、D4、D5五組文本的編碼覆蓋率。結(jié)果表明（如圖2所示），D1、D2、D3、D4、D5的覆蓋率分別為91.08%、93.14%、95.27%、94.98%、92.97%，均達到了90%，這意味著構(gòu)建的分析框架不僅能夠如實統(tǒng)計黨內(nèi)工作制度文本，而且能夠客觀反映黨內(nèi)工作制度建設(shè)的整體狀況，文本編碼的理論價值較大。另一方面，還需進行編碼信度檢驗，即邀請另一位研究者從制度文本中隨機抽取1份文本重新進行編碼，通過計算兩名研究者之間相互同意及不同意的編碼數(shù)量，得到編碼信度[12]222為92.37%①。與此同時，為檢核本研究者自身內(nèi)部一致性信度，在完成編碼分析7天后，再次隨機抽取1份文本重新進行編碼，計算得到內(nèi)部一致性達93.54%，這表明前一次的文本編碼信度較高，整個編碼過程較為合理，可信度較高。

（三）編碼密度統(tǒng)計

運用NVivo 11軟件對五份黨內(nèi)工作制度文本內(nèi)容進行編碼后，點擊軟件中的編碼查詢選項，得出五份文本在一級關(guān)鍵詞的編碼密度（如表3所示），即每一個一級關(guān)鍵詞分布的相對比例。密度越高，說明文本內(nèi)容出現(xiàn)的頻率越高，也就代表制度制定者的關(guān)注度越高。編碼密度較高的一級關(guān)鍵詞同時也是黨內(nèi)工作實踐的重點。

（四）研究發(fā)現(xiàn)

1.整體分析維度

整體分析維度可以發(fā)現(xiàn)新時代黨內(nèi)工作制度的重點與難點?？傮w而言，從三個分析維度的整體編碼密度來看（如圖3所示），相比目標規(guī)劃和制度體系這兩個維度，實施保障的編碼密度較低。這說明新時代黨中央對黨內(nèi)工作制度的實施保障關(guān)注較少；圖4顯示了8個一級關(guān)鍵詞的整體編碼密度。其中，職責范圍和制度程序的編碼密度明顯較高，而其他編碼密度明顯較低，這表明在新時代黨內(nèi)工作制度規(guī)定中，黨中央對職責范圍和制度程序關(guān)注較多，而對制度目標、制度主體、適用對象、考核監(jiān)督、追責處理等關(guān)注較少。

2.類型分析維度

類型分析維度可以發(fā)現(xiàn)不同類型的黨內(nèi)工作制度的側(cè)重點有何不同。圖5顯示了D1、D2、D3、D4、D5五種類型的黨內(nèi)工作制度文本各關(guān)鍵詞的編碼密度。由圖可知，在制度程序的編碼密度中D5最高，在職責范圍編碼密度中D1最高，在追責處理的編碼密度中D4最高，在制度目標的編碼密度中D2最高。這表明，在新時代黨內(nèi)工作制度中，黨的管理工作制度對程序規(guī)定更多，黨的法規(guī)工作制度則對職責范圍規(guī)定得更為詳細，黨的紀律工作制度則對追責處理關(guān)注較多，黨的教育培訓(xùn)工作制度則對制度目標更為重視。

五、研究結(jié)論與未來展望

基于整體分析維度和類型分析維度對100份黨內(nèi)工作制度文本的編碼分析結(jié)果，結(jié)合新時代黨內(nèi)工作制度實踐，并對黨內(nèi)工作制度的基本特征進行分析，可得出如下研究結(jié)論：

（一）注重黨內(nèi)工作的程序設(shè)置

科學(xué)完善的程序是黨內(nèi)工作制度的重點內(nèi)容，是充分發(fā)揮黨內(nèi)工作制度效能的前提和基礎(chǔ)。在黨內(nèi)工作制度規(guī)定中，最為關(guān)注的應(yīng)當是相關(guān)制度程序的設(shè)計，這體現(xiàn)了對程序設(shè)置的重視。編碼統(tǒng)計分析結(jié)果表明，無論是從整體分析維度還是從類型分析維度來看，制度程序的編碼密度數(shù)值均較大，其中黨的管理工作制度文本中制度程序的編碼密度已達到51.51%，這表明新時代黨內(nèi)工作制度安排側(cè)重于程序的設(shè)置。程序的規(guī)范完善是黨內(nèi)各項工作的重心所在，是黨內(nèi)各項工作不斷落實的重要依據(jù)，這為各級黨組織與全體黨員提供了規(guī)范的行動指南。從文本內(nèi)容來看，在黨的法規(guī)工作制度中，從黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案審查再到黨內(nèi)監(jiān)督、黨員權(quán)利保障等，都形成了自身特定的程序設(shè)計。以黨內(nèi)法規(guī)制定條例為例，它的程序設(shè)置就包括了規(guī)劃、起草、審批、發(fā)布等。黨的管理工作制度對程序設(shè)計規(guī)定得更為詳細具體，這是因為黨政機關(guān)的公務(wù)接待、公文處理、會議、培訓(xùn)、用車、住房等工作均需要嚴格且細致的程序進行管理。

（二）明確黨內(nèi)工作的職責范圍

職責范圍是黨內(nèi)工作制度的核心內(nèi)容之一。就編碼統(tǒng)計結(jié)果而言，從整體分析維度來看，五種類型的黨內(nèi)制度文本中職責范圍的編碼密度均較高，最高達到25.45%，最低也有8.32%，這表明中國共產(chǎn)黨對于黨內(nèi)各項工作職責范圍的關(guān)注度較高。從文本內(nèi)容來看，大多數(shù)的文本中均明確規(guī)定了主體責任、領(lǐng)導(dǎo)責任、監(jiān)督責任等職責范圍的內(nèi)容。就邏輯上而言，職責范圍是黨內(nèi)工作制度的前提條件，黨內(nèi)各項工作的順利開展以明確的職責范圍為基礎(chǔ)，其他的監(jiān)督機制為黨內(nèi)工作提供實施保障。黨內(nèi)各項工作的順利有序開展必須有一個事先標準的存在，它應(yīng)當是一個包括事前明責、事中監(jiān)督和事后追責的完整閉環(huán)。職責劃分的清晰性是精準識別制度對象的重要因素，一旦事前的職責規(guī)定不清晰，責任范圍界定不明確，就會直接影響黨內(nèi)各項工作的有效實施，尤其是黨內(nèi)監(jiān)督、巡視、問責等工作。因此，黨內(nèi)各項工作制度的進一步完善，應(yīng)當繼續(xù)以明確的職責范圍為重點，在此基礎(chǔ)上明確區(qū)分各種責任，以增強黨內(nèi)工作制度的可操作性。

（三）忽視黨內(nèi)工作的實施保障

實施保障是黨內(nèi)工作制度必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從整體分析維度來看，五種類型的黨內(nèi)工作制度的實施保障編碼密度均不高，最低的僅10.51%；就類型分析維度而言，在五種類型的黨內(nèi)工作制度文本中，追責處理的編碼密度最低的僅2.32%，這表明，整體來說，關(guān)于黨內(nèi)工作實施保障的規(guī)定在制度文本中所占比例較小。誠然，除了需要合理完善的制度程序以外，黨內(nèi)工作制度的落地生效，還需要配套的監(jiān)督保障措施。從文本內(nèi)容來看，黨內(nèi)工作制度對于實施保障環(huán)節(jié)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，僅僅列舉式地提出監(jiān)督、檢查、追責等，而且主要側(cè)重于監(jiān)督檢查，對于違規(guī)違紀后如何處理、誰來處理以及救濟機制則界定得較為模糊，導(dǎo)致實踐中黨內(nèi)工作制度事后的監(jiān)督保障缺乏可行性。黨內(nèi)各項工作的實施不能一味地側(cè)重追究責任，更需要相應(yīng)的救濟措施，這樣才能形成獎懲并舉的制度合力，提升黨的建設(shè)質(zhì)量，維持黨內(nèi)各項工作的有序開展。為此，可從以下方面入手。

第一，完善黨內(nèi)工作的考核監(jiān)督機制?？己吮O(jiān)督是實施黨內(nèi)各項工作的重要保障。完善黨內(nèi)工作的考核監(jiān)督機制需明確考核監(jiān)督主體的職責，科學(xué)設(shè)置考核指標，遵循一定的考核監(jiān)督程序，尤其是要及時將不受保密限制的考核結(jié)果依法向社會公開。與此同時，要推進黨內(nèi)工作信息化建設(shè)，借助網(wǎng)站、微博、微信等新媒體，不斷拓寬參與黨內(nèi)工作考核監(jiān)督的空間和平臺，接受黨員、群眾對黨內(nèi)各項工作的監(jiān)督，提高黨員、群眾參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，提升黨內(nèi)各項工作的效率。

第二，精準定位職責范圍。準確的職責范圍是實現(xiàn)黨內(nèi)各項工作有序開展的首要前提。為克服權(quán)責范圍界定不清，要繼續(xù)重點關(guān)注職責范圍的精準定位，完善橫向與縱向的二維權(quán)責清單機制，明確黨內(nèi)相關(guān)工作的主體責任、監(jiān)督責任、領(lǐng)導(dǎo)責任等具體內(nèi)容，以及上下級權(quán)力機關(guān)的權(quán)責內(nèi)容、同級黨政各部門的權(quán)責分工等，為黨內(nèi)工作制度主體精準認定適用對象提供根本依據(jù)，不斷推進黨內(nèi)各項工作責任關(guān)口前移，建立工作前明責、工作中監(jiān)督、工作后追責一體的全方位工作機制。

第三，規(guī)范黨內(nèi)工作的追責處理?！艾F(xiàn)代政治是一種責任政治”[13]，責任追究及其相關(guān)處理機制是推動責任政黨理念貫徹落實的具體制度安排。首先，精準把握追責處理的功能定位。追責處理的功能并不僅僅局限于懲罰和處分違規(guī)違紀的黨組織或領(lǐng)導(dǎo)干部，更多地在于督促其強化責任意識、激發(fā)其完成黨內(nèi)各項事務(wù)的主動性與積極性。其次，構(gòu)建追責處理質(zhì)量評估機制。上級黨組織需定期對下級黨組織的黨內(nèi)工作追責處理質(zhì)量進行評估，對質(zhì)量評估中發(fā)現(xiàn)的問題，要推動相關(guān)單位及時整改，從而為全面提升黨內(nèi)工作的追責處理質(zhì)量、充分發(fā)揮黨內(nèi)各項工作的治理效能提供根本保障。

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責任編輯：鐘雪

①編碼信度常用百分比同意度來表示，其計算公式為：相互同意的編碼數(shù)量/（相互同意的編碼數(shù)量+相互不同意的編碼數(shù)量），兩位研究者間的信度最好高于70%。