黨內(nèi)法規(guī)評估理論供給與實踐需求的分野及其應對

廖秀健 雷浩偉

摘? ?要：黨內(nèi)法規(guī)評估作為黨內(nèi)法規(guī)治理機制的核心內(nèi)容，既是發(fā)現(xiàn)立規(guī)不足、矯正執(zhí)規(guī)偏差、提升施規(guī)實效的實踐重點，也是理論界學術爭鳴的關注焦點。通過對比分析中央與地方黨內(nèi)法規(guī)評估制度內(nèi)容和重慶市兩次黨內(nèi)法規(guī)評估工作，發(fā)現(xiàn)其實踐需求與理論供給之間存在學理之“體”和實然之“用”錯位的情況，主要表現(xiàn)為“多元參與”和“責任相關”的主體構成差異、“條文要素”和“時空條件”對象選擇差異、“宏觀全面”和“舉要刪蕪”的指標設計差異、“單向落實”和“統(tǒng)籌兼顧”的成果運用差異。對此，應積極構建以需求為導向的黨內(nèi)法規(guī)評估的理論回歸邏輯和實踐應對策略：一是回歸制度，以責任導向系統(tǒng)界分評估主體;二是回歸價值，以問題導向全面覆蓋評估對象;三是回歸現(xiàn)場，以目標導向精準衡量評估指標;四是回歸治理，以效能導向多重落實評估成果。

關鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)評估;理論供給;實踐需求;評估主體;評估對象;評估指標

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2021）04-0040-10

自《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）實施以來，國內(nèi)興起了一場黨內(nèi)法規(guī)理論研究與實踐創(chuàng)新的熱潮。從學術探討到教材編撰，從機構建設到智庫服務，從人才培養(yǎng)到學科發(fā)展，“黨內(nèi)法規(guī)學”實現(xiàn)了從無到有、由散至精的洗禮與蛻變。[1]于學界而言，圍繞黨內(nèi)法規(guī)概念內(nèi)涵與體系框架、發(fā)展歷史與內(nèi)外關系等宏觀理論話題，以及制定、備案、執(zhí)行、評估、解釋、清理等微觀技術問題的研究如雨后春筍，產(chǎn)出了諸多有益成果。其中，著眼當下極為活躍的黨內(nèi)法規(guī)研究的技術流派，針對黨內(nèi)法規(guī)評估的探索占據(jù)主流，相關研究或基于公共政策評估理論的運用、或基于法律法規(guī)評估方式的借鑒，從黨內(nèi)法規(guī)實施評估的內(nèi)涵與功能、階段與類型、主體與對象、指標與方法、機制與程序、關系與銜接、體系與制度等各個維度，由表及里、由淺入深，已然構建起較為完善的理論框架。

在實踐中，評估之于發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定缺陷、執(zhí)行阻礙以及效果不足的價值不言自喻。[2]當前，我們黨已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，評估作為黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督保障體系的重要組成也日漸完善。部分省市已經(jīng)開展并完成多輪黨內(nèi)法規(guī)評估工作，個別地方業(yè)已開始探索制定“評估辦法”，試圖以制度化的形式推動評估工作走上正軌。于此，無論是制度上的安排，還是實踐中的需求，均呼吁理論研究能夠予以切實回應。學界已有學者鮮明地指出當前黨內(nèi)法規(guī)理論研究與實踐發(fā)展嚴重脫節(jié)[3]。誠然，脫離實地考察與實踐反思的研究難以自足，而若想真正凝練出能夠服務實踐的學術話語和理論框架也必須回歸實踐、回應實踐。對此，本文試圖以提升黨內(nèi)法規(guī)理論研究的現(xiàn)實關懷為視角，通過黨內(nèi)法規(guī)評估學術成果總結和實際工作回顧，多重對比分析兩者供需差異及其成因，進而論證需求回應下的黨內(nèi)法規(guī)評估四維回歸邏輯并提出相應對策。

一、研究回顧：黨內(nèi)法規(guī)評估的理論供給及其偏好

圍繞“為何評”“誰來評”“評什么”“怎樣評”等話題，學界對黨內(nèi)法規(guī)評估予以諸多有益探討。從研究數(shù)量上看，有關黨內(nèi)法規(guī)評估的研究文獻自2015年始至2021年7月1日共36篇（在CNKI中檢索關鍵詞“黨內(nèi)法規(guī)評估”）;從研究主題上看，幾乎覆蓋了黨內(nèi)法規(guī)評估所涉的各個維度;從研究視角上看，均為理論闡述而鮮有立足工作實際的實證研究;從微觀內(nèi)容上看，起初研究黨內(nèi)法規(guī)評估的學者大都嘗試以“立法后評估”為借鑒，進而完善黨內(nèi)法規(guī)評估主體參與、對象確定、范圍劃分、程序規(guī)范、方法選擇和成果運用等相關體制機制。[4-5]

具體而言：在制度完善上，有學者著眼全局，從黨內(nèi)法規(guī)評估主體、對象、指標、程序、模式、機制、方法和結果等方面探討其制度體系的構成;亦有研究結合政策分析與實踐梳理，對其制度優(yōu)化予以探討。[7-8]在要件構成上，有學者針對黨內(nèi)法規(guī)評估主體構成和對象選擇開展研究，其在區(qū)分組織主體和實施主體的基礎上對自主、他主和多元主體構成進行利弊分析，進而指出對象選擇的必要范圍及其時機、條件等要素;[9]另有學者著眼評估范圍的界定，從橫貫與縱向、整體與部分、中央與地方三個方面劃分范圍及其確定原則、主體和程序[10]。在指標構建上，研究最為集中，諸多學者基于完善立規(guī)質(zhì)量、提升執(zhí)規(guī)效果的目標導向，秉持協(xié)調(diào)、代表、科學、多元的基本原則，綜合文本與效果結合、主觀與客觀統(tǒng)一的模式應用，針對“立規(guī)前—執(zhí)行中—實施后”的階段劃分，提出涵蓋“政治性、必要性、目的性、合憲性、合法性、合規(guī)性、合理性、規(guī)范性、民主性、實操性、技術性、適時性、集約性、協(xié)調(diào)性、效益性”等宏觀多維評估指標體系。[11-16]在機制運行上，有學者提出應重視前期準備、中間實施與后期落實等程序設計并優(yōu)化評估同清理、備案的聯(lián)動機制，[17-19]以此確保評估的系統(tǒng)銜接與結果運用;亦有學者立足黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的整體視閾，在論及黨內(nèi)法規(guī)及時修正與常態(tài)清理機制基礎之上提出實施評估機制的優(yōu)化對策。[20]

綜上可見，現(xiàn)有研究偏好黨內(nèi)法規(guī)評估的規(guī)范化、標準化問題，成果供給以設計黨內(nèi)法規(guī)評估指標較為豐富，然其過于宏大且內(nèi)容重復，有關主體構成、對象選擇、成果應用的研究亦脫離實踐而乏善可陳，鮮于回應現(xiàn)實、難以決策轉化為人詬病，學術爭鳴的背后實則蘊含著理論與實踐脫鉤的危機。對此，本文旨在提出并解答以下問題：（1）黨內(nèi)法規(guī)評估工作實況究竟如何，其神秘面紗之下究竟存在哪些現(xiàn)實需求？（2）黨內(nèi)法規(guī)評估研究偏差究竟何在，其側重內(nèi)容對照實踐需求如何回歸改進？

二、現(xiàn)狀梳理：黨內(nèi)法規(guī)評估的實踐需求及其導向

研究黨內(nèi)法規(guī)評估不能僅靠理想化的構建和借鑒式的引入，植根現(xiàn)狀是凝練研究方向、提出可行對策的關鍵，亦是衡量理論研究能否解決實際問題的標尺。對此，本文通過梳理當前“中央—地方”黨內(nèi)法規(guī)評估制度的建設情況，結合重慶市委部署開展的兩次評估工作，系統(tǒng)呈現(xiàn)并細致分析當前黨內(nèi)法規(guī)評估實踐的需求及其導向。

（一）中央與地方黨內(nèi)法規(guī)評估制度內(nèi)容比較分析

夯實黨內(nèi)法規(guī)評估制度保障，才能充分發(fā)揮其評估效能。總體來看，評估在黨內(nèi)法規(guī)建設鏈條上的地位和功能已被明確，形式與內(nèi)容要件逐漸完善;著眼基層，地方省市是黨內(nèi)法規(guī)實施最為廣泛和基礎的場域，也是黨內(nèi)法規(guī)評估最為主要和關鍵的陣地，除了貫徹中央指示與安排外，部分省市先行先試地制定地方黨內(nèi)法規(guī)評估辦法，對其予以全方位的制度規(guī)范（如表1）。

通過表1有關中央與地方黨內(nèi)法規(guī)評估主要制度來源及其核心內(nèi)容的梳理來看，有以下四個特點值得關注。

在評估主體構成上，2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）將“黨內(nèi)法規(guī)制定機關、起草部門和單位”作為評估主體的條款修改為“堅持制定和實施一體推進，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳、教育、培訓力度，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”①，評估主體同制定、實施主體相互交融;《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）則明確了“黨內(nèi)法規(guī)制定機關”是評估的適格主體，此舉使得評估權責得以明晰、集中。就地方而言，評估主體則為制定機關、起草部門、實施單位以及第三方評估機構②的聯(lián)合，呈現(xiàn)多元化、靈活化的趨勢，較之《規(guī)定》相對多元、擴大。

在評估對象選取上，“執(zhí)行情況”和“實施效果”作為核心評估內(nèi)容并無爭議，而評估范圍則存在不同?！兑庖姟芬髮Α皽蕜t”和“條例”等重要黨內(nèi)法規(guī)開展評估;《規(guī)定》則細化了五種納入評估范圍的情形和三種內(nèi)容選擇模式③，其以“新、變、難、試”為選取導向而非僅憑位階高低作以簡單區(qū)分，此舉有利于實現(xiàn)評估全覆蓋。就地方而言，四川省委明確了三類評估對象①，涉及變化大、執(zhí)行難、影響廣、施行久等情形，相比《規(guī)定》更為嚴格、細致。

在評估時機把握上，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《綱要》）提出應在“實施后”評估;《意見》則要求“適時”進行評估;而《規(guī)定》則強調(diào)開展評估工作應有“年度計劃”，同時建立起“逢改評估、遇難評估、期滿評估”三大觸發(fā)機制，此舉有力地提升了黨內(nèi)法規(guī)評估針對性。就地方而言，重慶市委追求評估“常態(tài)化”和“穩(wěn)定性”，即根據(jù)中央安排和地方需要及時評估;四川省委也明確了與《規(guī)定》相類似的評估情形，但觸發(fā)時限更短也更緊迫。

在評估機制構建上，主要包括評估常態(tài)機制、觸發(fā)機制以及“立改廢釋施評”相互銜接的聯(lián)動機制。此外，評估結果運用機制亦為重要，以提升制度效用和執(zhí)行效能為評估的主要目標，旨在打通黨內(nèi)法規(guī)評估的“最后一公里”。

（二）重慶市兩次黨內(nèi)法規(guī)評估工作總結

如果說制度建設是評估工作開展的基礎，那么制度貫徹便是將評估制度優(yōu)勢轉化為黨內(nèi)法規(guī)評估效能的關鍵所在。基于制度指引，地方積極探索黨內(nèi)法規(guī)評估工作，重慶市委于2016年、2019年先后開展了兩次評估工作，本文試圖通過對其過程、內(nèi)容的回顧，梳理、總結當前地方黨內(nèi)法規(guī)評估工作的“形”與“質(zhì)”②（如表2）。

通過表2有關重慶市2016年、2019年兩次黨內(nèi)法規(guī)評估工作具體要素分析來看，實踐中的地方黨內(nèi)法規(guī)評估工作有四個方面的關鍵內(nèi)容值得重視。

首先，評估主體與形式呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢。評估主體分為領導主體、組織主體、實施主體三類。地方省級黨委作為地方黨內(nèi)法規(guī)的制定機關是評估領導者;地方黨內(nèi)法規(guī)起草部門因其熟悉執(zhí)規(guī)現(xiàn)狀和評估需求，統(tǒng)籌組織評估工作;實施主體涉及他評和自評兩種因而較為復雜，他評主體由地方黨內(nèi)法規(guī)起草者以及與目標法規(guī)密切相關的執(zhí)行者、監(jiān)督者組成，高校、黨內(nèi)法規(guī)研究學會亦可參與，自評主體則為執(zhí)行目標法規(guī)的區(qū)縣、部門和單位的黨委（黨組），其是最直接、最基礎的執(zhí)行單位和評估對象。評估形式與主體相對應，堅持突出重點、簡單易行和顧及全面的原則，存有自評和他評、內(nèi)評和外評等多種選擇。

其次，評估對象與內(nèi)容呈現(xiàn)多重性的特點。評估對象主要涉及選取依據(jù)、區(qū)域范圍和具體內(nèi)容三個方面。選取依據(jù)取決于目標法規(guī)的重要性、創(chuàng)新性、易評性、帶動性;區(qū)域范圍則以全覆蓋為目標，包括地域全覆蓋、部門全覆蓋和人員全覆蓋;具體內(nèi)容則重在通過條文質(zhì)量、執(zhí)行過程、落實情況、實施效果和責任監(jiān)督等多方面考察發(fā)現(xiàn)問題、提出建議。其中，具體內(nèi)容的確定或根據(jù)現(xiàn)實需要對目標法規(guī)進行全面評估，體現(xiàn)評估的綜合性;或可選取其中某一章節(jié)進行部分評估，體現(xiàn)評估的實效性。

再次，評估指標與成員呈現(xiàn)專業(yè)化的傾向。評估指標如何設計取決于被評估法規(guī)涉及哪個領域，其高度專業(yè)且極為全面。如2019年評估中，發(fā)改委、經(jīng)濟信息委、財政局等7個市級部門的20名評估小組成員聯(lián)合制定了“‘資源節(jié)約實地走訪定性評估指標”，涉及“是否完成節(jié)能目標”“是否進行節(jié)能改造”等12個維度，還有針對性地細化了“各區(qū)縣各部門節(jié)約能源資源下降定量指標”，該指標體系針對各區(qū)縣各部門各單位的實際情況靈活設置維度和比重，從“人均綜合能耗下降指標”“單位建筑面積能耗下降指標”“人均用水量下降指標”三個維度予以綜合考量。

最后，評估目標與結果呈現(xiàn)一致性的結果。評估結果如何運用與評估目標密切相關，分為非督查考核評估和督查考核評估兩類。不作督查、考核依據(jù)的評估重在執(zhí)行情況、實施效果的反饋進而提出修規(guī)建議、加強執(zhí)規(guī)保障，如2019年評估;作為督查、考核依據(jù)的評估強調(diào)綜合性，其在前述情形的基礎上，重在執(zhí)行過程、責任監(jiān)督的考察進而糾正執(zhí)行偏差、壓實執(zhí)規(guī)責任，如2016年評估。[29]此外，無論結果作何使用，通過過程回顧檢視問題、總結經(jīng)驗進而反向完善評估工作，是必不可少的任務之一。

三、供需差異：黨內(nèi)法規(guī)評估的體用錯位及其表現(xiàn)

由于黨內(nèi)法規(guī)評估制度建設時間不長，制度體系尚未完善、制度保障尚且不足，頂層指引與系統(tǒng)規(guī)范的乏力促使地方實踐探索面臨諸多困境，理論研究刻意迎合便難以聚焦真問題。導致學理之“體”和實然之“用”錯位，黨內(nèi)法規(guī)評估出現(xiàn)理論供給與實踐需求分野的情況。

（一）評估主體從“多元參與”到“責任相關”的構成差異

基于立法后評估內(nèi)外模式的利弊衡量而采用多元化的評估主體構成[30]，是當前黨內(nèi)法規(guī)評估主體選擇的主要學理借鑒。然而，實踐中的多元只是表象而非本質(zhì)，評估主體在部門和人員的選擇上更為系統(tǒng)全面且注重責任的相關性、系統(tǒng)性，其反映的是整個黨內(nèi)法規(guī)建設鏈條各個環(huán)節(jié)責任主體的責任履行、監(jiān)督和落實情況。

首先，《規(guī)定》明確“誰制定誰評估”的權責歸屬，制定機關所享有的評估權責的高度集中和多元實施主體構成的相對分散本身就是一對矛盾，但結合《條例》“制定實施一體推進、健全執(zhí)規(guī)責任制”便不難理解，無論是單一制定機關還是多元實施主體，負有黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任的“權責相關者”均應參與評估;其次，實踐中的評估分為領導、組織、實施以及自評、他評等多維責任主體，但現(xiàn)有研究單純區(qū)分組織和具體實施主體兩類而稍顯宏觀、簡單，制定機關、執(zhí)行部門和社會組織作為具體實施主體的權責歸屬未予細化闡釋，尤其是位于執(zhí)規(guī)責任鏈條末端的“各區(qū)縣部門單位黨委（黨組）”自督自評主體的職能、權責尚未引起關注;最后，評估即督責，主體多元是基于黨內(nèi)法規(guī)體系建設的整體布局，事關規(guī)劃、制定、備案、執(zhí)行、修改、解釋、清理等各個環(huán)節(jié)責任主體監(jiān)督職能的發(fā)揮，其中社會組織參與評估的制度依據(jù)是《規(guī)定》關于執(zhí)規(guī)責任多元監(jiān)督和利益相關的系統(tǒng)考量①，而學理上對“中立客觀、切實專業(yè)”等社會組織優(yōu)勢的論證并未深究其根源。

（二）評估對象從“條文要素”到“時空條件”的選擇差異

根據(jù)《條例》《規(guī)定》等對評估對象和范圍的規(guī)定，學理研究著眼黨內(nèi)法規(guī)的試行、不足以及修改、廢止等對象選擇的條件加以闡釋。然而，制度規(guī)范的背后不僅存在對評估時間、條文的把握，實踐中黨內(nèi)法規(guī)評估的空間范疇、功能維度和人員責任亦是重要選擇依據(jù)，其反映的是整個黨內(nèi)法規(guī)建設時空條件的通盤考量與評價。

首先，《規(guī)定》所明確的五種評估時機以及部分、全面和聯(lián)合三種評估內(nèi)容的選擇僅是針對黨內(nèi)法規(guī)條文本身而言，選擇某一或某些黨內(nèi)法規(guī)固然重要，但確定目標法規(guī)后區(qū)域范圍如具體地方和部門的選擇更為關鍵，其事關評估全覆蓋、全方位的整體實現(xiàn)，但是學理研究僅“就法規(guī)選法規(guī)”而忽視了空間要件的重要價值;其次，實踐中評估對象的選取不僅考慮目標法規(guī)“時機是否需要”的必要性維度和“功能是否關鍵”的重要性維度，還綜合考量“操作是否易行”的可行性維度、“內(nèi)容是否新穎”的創(chuàng)新性維度和“效果是否引領”的示范性維度，旨在充分發(fā)揮評估的迅捷、監(jiān)督、促進、激勵、示范和創(chuàng)新功能而非“為評估去評估”的簡單選擇，學理研究對此缺少關注;最后，制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行終究靠人及其責任擔當[31]，黨內(nèi)法規(guī)評估最關鍵、最基礎的對象就是相關部門主要負責人和黨員干部及其執(zhí)規(guī)責任履行情況，如若脫離動態(tài)的人的執(zhí)規(guī)能動性而單純地分析靜態(tài)法規(guī)如何選擇，通過評估發(fā)現(xiàn)并改進執(zhí)規(guī)不足進而提升執(zhí)規(guī)能力的目標便無從談起。

（三）評估指標從“宏觀全面”到“舉要刪蕪”的設計差異

參考法律法規(guī)評估標準與指標的設計，結合黨內(nèi)法規(guī)自身特殊性質(zhì)，學理研究構建起涵蓋制定要求、執(zhí)行情況、實施效果以及投入產(chǎn)出等多個維度的理想化的宏觀指標體系。然而，為了提升時效性和專業(yè)性，實踐中的評估指標并非“大而全”而是“精而?！保鋵碜圆煌I域、規(guī)范不同事項的黨內(nèi)法規(guī)由專人進行專業(yè)指標設計。

首先，《意見》《規(guī)定》等明確提出對黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行情況、實施效果”兩個維度開展評估，而部分學理研究將制定要求予以統(tǒng)籌考量而稍顯冗雜，立規(guī)前期形式內(nèi)容、程序規(guī)范的評估通過制定起草階段的“調(diào)查研究①和審批發(fā)布階段的“備案審查”②即可完成，評估作為后續(xù)保障不必重復之前工作;其次，評估主體面對的是特定領域、特定事項的黨內(nèi)法規(guī)，學理上的宏觀指標設計欠缺專業(yè)性和針對性因而僅適用于整個黨內(nèi)法規(guī)體系建設情況的綜合評估，卻無法針對某一特定黨內(nèi)法規(guī)去評估相關部門和人員的執(zhí)行情況及其實施落地所產(chǎn)生的具體實效，看似全面的指標體系反而難為實際所用;最后，學理研究大都關注主觀客觀指標的靜態(tài)內(nèi)容而忽視了其動態(tài)運用如形成過程和現(xiàn)場操作等，實踐中的指標原本就應根據(jù)不同評估對象的特點和側重進行動態(tài)調(diào)整，其維度和比重也應由專業(yè)部門和人員設計，而現(xiàn)場操作既考驗評估主體對評估指標的理解和運用能力，也檢驗指標本身是否直觀易懂、簡便易行。

（四）評估成果從“單向落實”到“統(tǒng)籌兼顧”的運用差異

評估成果的運用為學理研究所重，其關注如何將評估成果用于黨內(nèi)法規(guī)“立改廢”和“備執(zhí)清”等環(huán)節(jié)的銜接聯(lián)動之上。然而，實踐中評估成果的運用有著多重考量，除了服務黨內(nèi)法規(guī)“立備改廢釋施清”等體系建設，還根據(jù)評估目標的差異區(qū)分是否將其作為督責考核依據(jù)，而基于評估工作的反思總結，亦可推動其自身發(fā)展。

首先，《綱要》明確提出“解釋評估機制建立健全并有效運行”，實踐中的黨內(nèi)法規(guī)評估與解釋的銜接最為密切和直接，由于修改、廢止乃至重新制定黨內(nèi)法規(guī)的時間成本較大，針對評估發(fā)現(xiàn)的“條文模糊、沖突”和“執(zhí)規(guī)不力、低效”等問題，通過及時發(fā)布解釋以及配套文件加以闡析、補充或糾正，是最為快速和高效的應對策略，而學理研究側重評估與“立改廢”和“備執(zhí)清”的銜接而對解釋鮮于關注;其次，實踐中的黨內(nèi)法規(guī)評估的目標設計根據(jù)工作需求和階段任務的側重而有所不同，與評估目標相協(xié)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)評估結果分為“作為督責考核依據(jù)”和“不作督責考核依據(jù)”兩類實際運用情況，兩者均以執(zhí)規(guī)責任為中心而前者重在通過考核評價壓實執(zhí)規(guī)責任、后者旨在通過意見反饋提出執(zhí)規(guī)建議，學理研究對此未予細致區(qū)分;最后，評估即服務，一是廣為學理推崇的服務黨內(nèi)法規(guī)體系的建設，二是鮮有關注的服務評估自身的發(fā)展，即通過評估檢視自身不足并加以改進，以便后續(xù)工作更加完善，這一雙向服務過程既是黨內(nèi)法規(guī)評估常態(tài)化的基本內(nèi)容，也是其規(guī)范化發(fā)展的內(nèi)在需要。

四、導向回歸：黨內(nèi)法規(guī)評估的學理轉軌及應對

綜上可見，實踐中的黨內(nèi)法規(guī)評估存在兩大不可或缺的要素：一是評估依據(jù)，即黨內(nèi)法規(guī)評估的制度保障和指標設計，通過制度化的形式明確評估的地位、功能與維度，進而推動黨內(nèi)法規(guī)評估工作的制度化、標準化發(fā)展;二是評估時空，即黨內(nèi)法規(guī)評估的條件和程序，明晰在何時、于何地開展評估工作，以此營造評估氛圍、細化評估內(nèi)容、規(guī)范評估程序。以上兩點作為實踐的迫切需求理應被學術研究所關注，即應當構建一個需求導向的黨內(nèi)法規(guī)評估學理解釋框架。對此，本文試圖闡釋黨內(nèi)法規(guī)學理研究的價值回歸邏輯，提出回應需求、服務實踐的導向和策略。

（一）回歸制度——以責任導向系統(tǒng)界分黨內(nèi)法規(guī)評估主體

順應制度進而完善制度是黨內(nèi)法規(guī)評估法治建設的本位。根據(jù)《規(guī)定》《條例》等規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)評估的具體內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)評估是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制度的重要構成，壓實執(zhí)規(guī)責任是黨內(nèi)法規(guī)評估的核心價值歸屬。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)評估工作能否順利開展，直接取決于評估主體是否依法依規(guī)行使評估職權、是否保質(zhì)保量履行評估責任。然而，現(xiàn)有制度對評估主體權責的規(guī)范相對零散、片面，權責分配和監(jiān)督落實機制尚不健全，中央和地方均亟需出臺專門的制度確保評估主體權責統(tǒng)一，劃分、壓實并監(jiān)督各個評估主體的評估職責。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)評估主體的構成應實現(xiàn)責任全覆蓋。一是在橫向上盡可能地涵蓋黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃、制定、備案、執(zhí)行、修改、解釋、清理等各個環(huán)節(jié)的責任主體，通過“無縫隙式”責任鏈條提升評估的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性;二是在縱向上盡可能地包含各個層級的執(zhí)規(guī)責任部門和執(zhí)規(guī)責任人，充分發(fā)揮基層評估責任主體自督自評的優(yōu)勢，提升評估的自發(fā)性、全面性;三是在領域上盡可能地涉及與評估對象密切相關的部門、黨員干部和專家學者，同時暢通社會組織參與評估的渠道，加強外部評估和內(nèi)部評估的責任銜接，密織黨內(nèi)法規(guī)評估主體責任網(wǎng)絡。

（二）回歸價值——以問題導向全面覆蓋黨內(nèi)法規(guī)評估對象

因時制宜、因地制宜、因事制宜、因人制宜是黨內(nèi)法規(guī)評估對象選擇的重要價值標準。黨內(nèi)法規(guī)評估的目的有二：一是發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的本身不足而加以完善，以實現(xiàn)提升立規(guī)質(zhì)量的價值追求;二是發(fā)現(xiàn)執(zhí)規(guī)問題并予以解決，以實現(xiàn)壓實執(zhí)規(guī)責任、提升執(zhí)規(guī)能力的價值追求。因此，黨內(nèi)法規(guī)評估對象的選取務必既全面又精準、既普遍又典型，其中人、地、事、物是核心內(nèi)容。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)評估工作能否有效開展，與評估對象是否應評、是否可評密切相關。除了《規(guī)定》宏觀明確的五種情形，還應綜合考慮評估對象的政治價值、創(chuàng)新價值、實施價值、示范價值及其經(jīng)濟效益①，進而微觀選取黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的關鍵時點、關鍵環(huán)節(jié)，是確保評估能夠“發(fā)現(xiàn)真問題、發(fā)揮大功能”的基礎。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)評估對象的選擇應實現(xiàn)時空全覆蓋，以確保問題發(fā)現(xiàn)全方位。一是時機全覆蓋，除了法定時機，應重點考慮實施時間長、反饋問題多的情形;二是地域全覆蓋，避免人文、地緣環(huán)境差異的單方面干擾，應盡可能地覆蓋各個地區(qū);三是部門全覆蓋，全面覆蓋直接和間接執(zhí)行目標法規(guī)的制定、實施和監(jiān)督部門;四是環(huán)境全覆蓋，對目標法規(guī)實施所引起的人、事、物等各方面的實際影響和環(huán)境變化進行全面評估;五是人員全覆蓋，將執(zhí)行目標法規(guī)的主要負責人、黨員干部以及普通黨員、群眾的外部評價全部納入評估范疇，確保評估既突出內(nèi)在警示引領價值、又發(fā)揮外部輿論引導價值。

（三）回歸現(xiàn)場——以目標導向精準衡量黨內(nèi)法規(guī)評估指標

黨內(nèi)法規(guī)評估指標的設計不能一概而論，其優(yōu)勢不在于如何宏觀全面，而在于是否精準有效。應秉承適用、實用的原則，堅持專業(yè)、簡易相結合，根據(jù)不同評估對象的領域劃分和內(nèi)容差異，重點關注評估指標在評估現(xiàn)場的實際運用情況。

一方面，無論是學理構建還是實踐形成的衡量標準，黨內(nèi)法規(guī)評估指標體系必須與評估環(huán)境如制度環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境和地理環(huán)境等相契合，唯此其量化呈現(xiàn)的內(nèi)容才有適用價值。為了發(fā)現(xiàn)深層次、難察覺的執(zhí)規(guī)問題，以及避免主觀臆斷的評估偏差，黨內(nèi)法規(guī)評估主體必須深入執(zhí)規(guī)現(xiàn)場并綜合運用“望聞問切”等方式進行全面審視，而這就要求評估指標能夠系統(tǒng)反映目標法規(guī)執(zhí)行的核心內(nèi)容要求、精準提煉現(xiàn)場實施效果的重要評價維度。另一方面，由于評估時間有限，為了能夠在有限時間內(nèi)更好、更快地發(fā)現(xiàn)問題、達到目的，評估指標務必直觀、簡易，但這必須建立在兩大前提之上：一是評估指標應由熟悉執(zhí)規(guī)領域和執(zhí)規(guī)要求的黨員干部、專家學者進行綜合設計，以此提升指標的專業(yè)性和客觀性;二是評估指標需與評估目標、方法相協(xié)調(diào)，依據(jù)目標設置對應的指標以避免過度評估、限制評估以及盲評、漏評等問題，根據(jù)指標內(nèi)容調(diào)適評估方法以提高評估效度、準度。

（四）回歸治理——以效能導向多重落實黨內(nèi)法規(guī)評估成果

黨內(nèi)法規(guī)評估成果的運用落實是將黨內(nèi)法規(guī)評估優(yōu)勢轉化為服務黨內(nèi)法規(guī)建設和黨內(nèi)治理效能的核心要旨。黨內(nèi)法規(guī)評估的本質(zhì)是對黨內(nèi)法規(guī)進行治理，發(fā)現(xiàn)不足、提高認識、澄清認知、糾正偏差、責任監(jiān)督等是其主要治理功能。

一方面，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)評估的系統(tǒng)治理效能，通過評估推動整個黨內(nèi)法規(guī)體系建設。著眼評估結果在“立備改廢釋施清”等具體環(huán)節(jié)的應用，建立健全銜接聯(lián)動的“規(guī)劃—評估”“備案—評估”“修改—評估”“解釋—評估”“廢止—評估”機制設計，將評估發(fā)現(xiàn)的問題線索作為黨內(nèi)治理的“循證”依據(jù)。另一方面，根據(jù)評估目標，將評估結果應用于不同方向和各個維度，以多層次、多樣化落實提升其綜合治理效能。一是用于執(zhí)規(guī)責任的督查考核，確保將評估得出的執(zhí)規(guī)履責情況及時、合理地納入領導班子和領導干部的考核內(nèi)容;二是用于目標法規(guī)內(nèi)容的修繕，確保將評估發(fā)現(xiàn)的立規(guī)問題通過發(fā)布解釋、制定說明等加以補充完善;三是用于發(fā)現(xiàn)執(zhí)規(guī)困境及其成因，確保將評估發(fā)現(xiàn)的執(zhí)規(guī)盲點、堵點、痛點和難點加以研判并作為未來頂層規(guī)劃的決策參考，發(fā)揮評估的前瞻預測作用;四是用于評估工作自身健全，在探索階段及時總結經(jīng)驗、克服不足，服務其制度化、規(guī)范化、法治化的長遠建設。

作為黨內(nèi)法規(guī)治理機制的核心內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)評估起著改舊立新、承前啟后的關鍵作用。在實踐中，以制度建設為基礎并完善評估的程序要件，如主體構成、對象選擇、指標設計和成果運用等，關乎黨內(nèi)法規(guī)評估實效的發(fā)揮，其作為核心要素也亟待予以學理闡釋和論證。然而，由于難以深入評估現(xiàn)場，加之黨內(nèi)法規(guī)自身政治性強、隱秘性大和程序性弱等固有特征影響，黨內(nèi)法規(guī)評估的學理研究往往缺少實證材料而與實踐導向產(chǎn)生偏差。

對此，憑藉全程參與黨內(nèi)法規(guī)評估工作的便利條件，本文通過實踐需求和理論供給的對比，分析兩者錯位的表現(xiàn)，進而提出“制度—責任”“價值—問題”“現(xiàn)場—目標”“治理—效能”四維導向回歸的路徑選擇，目的有二：一是在學理研究上，對現(xiàn)實需求予以及時回應，發(fā)揮拋磚引玉之功用;二是在實踐發(fā)展上，對工作實況予以系統(tǒng)總結，試圖在厘清實踐發(fā)展邏輯基礎之上提出黨內(nèi)法規(guī)評估制度化、規(guī)范化乃至法治化的對策建議。誠然，基于批判視角談及學理研究的偏差難免有些“火藥”味兒，但不可否認的是現(xiàn)有研究仍是黨內(nèi)法規(guī)評估極為有益的理論探索。因此，文中部分批判內(nèi)容還望各位學者不縈于懷，本文不足之處也期待各位專家批評指正。同時，感謝重慶市黨內(nèi)法規(guī)研究中心在課題調(diào)研等方面的大力支持。

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責任編校? ?王學青

Evaluation of the Distinction Between Theoretical Supply and Practical Demand of Inner-Party Regulations and Its Countermeasures

LIAO Xiujian1， 2， LEI Haowei1， 2（1. Chongqing Research Center for Inner-Party Regulations， Chongqing 401120， Chongqing， China; 2. School of Politics and Public Administration， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， Chongqing， China）

Abstract： As the core content of the governance mechanism of the inner-Party regulations， the evaluation of such regulations is not only the practical focus of finding legislation defects， correcting the deviation in implementation and improving its effectiveness， but also the focus of academic debates. The analysis of the content of the “central—local” inner-Party regulation evaluation system and the summary of the two inner-Party regulation evaluation work in Chongqing yields the discovery of the disparity between academic basis and practical application， which is demonstrated in the disparity between plural participation and the responsible subjects， between textual factors and temporal-spatial conditions， between macro-comprehensiveness and indicator conciseness， and between one-way implementation and overall wholeness. This considered， a “return logic” and practical strategy are urgently needed for inner-Party regulation evaluation based on demands as follows： First， the return to the system for the evaluation subjects to be defined directed by responsibility; Second， the return to the value for the evaluation objects to be completely covered directed by actual issues; Third， the return to the scene for the evaluation standards to be precisely judged directed by targets; Fourth， the return to treatment for the evaluation of the outcome in a multiple manner directed by effectiveness.

Key words： inner-Party regulation evaluation; theoretical supply; practical demands; evaluation subjects; evaluation objects; evaluation standards