中西方對(duì)比視角下我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系探究

曾惺

摘 要：目前我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系存在很多問(wèn)題，評(píng)估指標(biāo)過(guò)于單一，指標(biāo)難以量化，導(dǎo)致考評(píng)結(jié)果準(zhǔn)確性差。本文對(duì)國(guó)內(nèi)外公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)相關(guān)研究進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)國(guó)外公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)可衡量性更高，且從激勵(lì)的角度設(shè)計(jì)指標(biāo)，這對(duì)于解決我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中存在的問(wèn)題有很大啟發(fā)性。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；績(jī)效評(píng)估；評(píng)估指標(biāo)

公務(wù)員績(jī)效考核是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定權(quán)限，依照國(guó)家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對(duì)所屬公務(wù)員的工作成績(jī)、能力、態(tài)度等進(jìn)行的考核和評(píng)價(jià)的活動(dòng)。①而公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)是指在公務(wù)員績(jī)效考核中進(jìn)行衡量目標(biāo)的單位或標(biāo)準(zhǔn)。怎樣的指標(biāo)設(shè)計(jì)能激勵(lì)公務(wù)員的工作熱情，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的服務(wù)呢？

一、國(guó)內(nèi)外公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)現(xiàn)狀

（一）國(guó)外公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

國(guó)外公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和的主要特點(diǎn)包括：可測(cè)量性、客觀性、針對(duì)性。

美國(guó)公務(wù)員考評(píng)指標(biāo)經(jīng)歷了一個(gè)由抽象到具體，定性到量化的發(fā)展過(guò)程。1934年的16項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)（工作條理性、勤奮精神等）偏概述性，不具體。1950年的工作考核制度確定后，在職務(wù)分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)客觀的工作標(biāo)準(zhǔn)（工作數(shù)量、質(zhì)量等）評(píng)定工作人員工作的優(yōu)劣。1978年工作計(jì)劃和審查法實(shí)施之后，指標(biāo)的設(shè)定進(jìn)一步細(xì)化，從工作因素、工作標(biāo)準(zhǔn)、決定性因素分別確定二級(jí)指標(biāo)，并且有具體的等級(jí)及書(shū)面說(shuō)明。這不僅為工作人員提供詳細(xì)的工作目標(biāo)及衡量標(biāo)準(zhǔn)，也降低評(píng)估人員的評(píng)估難度。

英國(guó)對(duì)于公務(wù)員的績(jī)效考核是典型的強(qiáng)調(diào)通才型。初期英國(guó)的公務(wù)員績(jī)效考核更注重文化知識(shí)和一般能力，對(duì)于工作經(jīng)驗(yàn)和特殊能力要求并不高。20世紀(jì)70年代，英國(guó)建立起公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度的法律體系后，績(jī)效考核內(nèi)容主要包括勤勉程度和工作成績(jī)，其中工作成績(jī)是重點(diǎn)，包括考勤和考績(jī)，考勤主要利用各部門的簽到簿和公眾對(duì)公務(wù)員的上下班及休息時(shí)間明確規(guī)定及記錄。考績(jī)則從工作知識(shí)、人格性情、判斷力等方面進(jìn)行考察。英國(guó)公務(wù)員考核內(nèi)容以公務(wù)員的工作能力為基礎(chǔ)，注重個(gè)人的素質(zhì)及潛力，和考績(jī)、職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲等緊密聯(lián)系，這種考核內(nèi)容有利于發(fā)掘人才，激勵(lì)工作人員。但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)某些考核指標(biāo)不夠科學(xué)，難以量化。

日本的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)注重針對(duì)性的指標(biāo)設(shè)計(jì)，各要素指標(biāo)在考察的過(guò)程中根據(jù)具體職務(wù)和職種進(jìn)行選擇的，從事不同工作性質(zhì)的公務(wù)員，其考核的具體指標(biāo)有所差異，比如對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)型的崗位往往更注重其組織協(xié)調(diào)能力，技術(shù)崗則更注重專業(yè)技能。因崗設(shè)計(jì)指標(biāo)的方式更能適應(yīng)實(shí)際需求，增加指標(biāo)的可信度。

從上述內(nèi)容我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管由于社會(huì)性質(zhì)、價(jià)值觀念、文化背景的不同，各國(guó)具體的規(guī)定不同，但各國(guó)在評(píng)估的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等方面體現(xiàn)出較強(qiáng)的一致性，強(qiáng)調(diào)考評(píng)指標(biāo)的清晰、客觀、可測(cè)量。

（二）國(guó)內(nèi)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

1994年3月8日國(guó)家人事部下發(fā)的《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》明確提出了公務(wù)員績(jī)效考核的德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面；之后對(duì)公務(wù)員績(jī)效考核的內(nèi)容提出了新的任務(wù)和要求，考核指標(biāo)進(jìn)一步完善；2005年4月27日，通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，以法律的形式明確了公務(wù)員管理方面的一系列重大問(wèn)題，在考核內(nèi)容中增加了廉這一項(xiàng)。②目前我國(guó)法律規(guī)定的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)包括：德，指政治、思想和道德品質(zhì)的表現(xiàn)；能，指業(yè)務(wù)知識(shí)和工作能力；勤，指工作態(tài)度和勤奮敬業(yè)的表現(xiàn)；績(jī)，指工作的數(shù)量、質(zhì)量、效益和貢獻(xiàn)；廉，指不貪污受賄。

目前我國(guó)學(xué)者對(duì)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建進(jìn)行了研究。在中國(guó)知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“公務(wù)員績(jī)效評(píng)估”為主題進(jìn)行搜索，共有85篇期刊，其中涉及指標(biāo)構(gòu)建的共有22篇。本文將這22篇文獻(xiàn)中出現(xiàn)的指標(biāo)進(jìn)行篩選合并，并計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)出現(xiàn)的頻數(shù)。發(fā)現(xiàn)一級(jí)指標(biāo)仍沿襲法律規(guī)定的5項(xiàng)，二級(jí)指標(biāo)中德主要包括社會(huì)道德、職業(yè)道德、個(gè)人品德等，能主要包括業(yè)務(wù)與學(xué)習(xí)能力、組織協(xié)調(diào)能力、工作執(zhí)行能力等，勤主要包括敬業(yè)精神與責(zé)任心、出勤率、工作態(tài)度等，績(jī)主要包括工作職責(zé)數(shù)量、工作效率、工作目標(biāo)等，廉主要包括黨風(fēng)廉政建設(shè)能力、遵紀(jì)守法等。

在統(tǒng)計(jì)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，學(xué)者在構(gòu)建指標(biāo)時(shí)有其共性又有其個(gè)性。第一，對(duì)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估內(nèi)容及指標(biāo)存在的問(wèn)題具有共識(shí)；第二，在指標(biāo)的建構(gòu)中，一級(jí)指標(biāo)大多遵循“德、能、勤、績(jī)、廉”五項(xiàng)；第三，但在二級(jí)指標(biāo)中有所不同，其中社會(huì)道德、業(yè)務(wù)與學(xué)習(xí)能力、工作目標(biāo)等指標(biāo)出現(xiàn)頻率較高。

二、我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系存在的問(wèn)題及原因分析

學(xué)者對(duì)于我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系存在的問(wèn)題進(jìn)行了廣泛討論。鄧曉斌（2000）認(rèn)為考核內(nèi)容的設(shè)置不夠全面、準(zhǔn)確和科學(xué)。祝建兵、王春光（2003）提出，現(xiàn)行公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)不明確，科學(xué)化、實(shí)踐化程度低。目前我國(guó)公務(wù)員指標(biāo)體系存在的問(wèn)題及原因有：

第一，評(píng)估指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，難以量化。我國(guó)《公務(wù)員法》僅規(guī)定了“德、能、績(jī)、勤、廉”這些原則性的指標(biāo)，缺失二級(jí)、三級(jí)考核指標(biāo)，量化程度低，并且在這五個(gè)方面沒(méi)有對(duì)權(quán)重和比例進(jìn)行規(guī)定，因此在考核中，往往對(duì)“德、能、勤”這些軟指標(biāo)重視，卻忽視了評(píng)價(jià)實(shí)績(jī)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

第二，評(píng)估指標(biāo)缺乏針對(duì)性，對(duì)于崗位的差異性無(wú)法體現(xiàn)。公務(wù)員績(jī)效評(píng)估指標(biāo)缺乏針對(duì)性的一個(gè)重要原因，是缺少工作分析。公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)應(yīng)該根據(jù)公務(wù)員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的任務(wù)為依據(jù)。但就目前我國(guó)公務(wù)員職位分類來(lái)看，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)劃分并不明確，對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)職位的不同職位工作性質(zhì)也劃分不清，因此公務(wù)員評(píng)估指標(biāo)確定之前，必須做好科學(xué)的工作分析和確定明確的崗位說(shuō)明書(shū)。

第三，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確。在標(biāo)準(zhǔn)的界定上，經(jīng)常出現(xiàn)“集體意識(shí)強(qiáng)”、“道德品質(zhì)高尚”等概念性模糊的語(yǔ)言。在這方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)比鮮明。比如，公務(wù)員考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)中，多為“工作數(shù)量”“工作質(zhì)量”等可量化的標(biāo)準(zhǔn)與行為字符。

三、中西方國(guó)家公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)比較引發(fā)的思考

目前我國(guó)學(xué)者對(duì)于指標(biāo)構(gòu)建這一塊大多圍繞著傳統(tǒng)的“德、績(jī)、勤、能、廉”五項(xiàng)進(jìn)行二、三級(jí)指標(biāo)細(xì)化，以及權(quán)重的設(shè)定，這對(duì)現(xiàn)實(shí)有一定的借鑒作用，但并沒(méi)有形成具體的統(tǒng)一的體系。因此，我們可以借鑒國(guó)外的指標(biāo)構(gòu)建的方法，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行量化、明確化、具體化。首先，因崗設(shè)立不同的二級(jí)指標(biāo)，不同的指標(biāo)權(quán)重，比如領(lǐng)導(dǎo)型的崗位，應(yīng)著重突出其領(lǐng)導(dǎo)力及決策力，而技術(shù)崗位則對(duì)其專業(yè)知識(shí)水平進(jìn)行指標(biāo)設(shè)定。其次，將指標(biāo)設(shè)計(jì)系統(tǒng)化、書(shū)面化。績(jī)效考核必須是有章可循的，因此落實(shí)到文本的具體指標(biāo)有利于考核人員的工作，同時(shí)也能明確工作人員的目標(biāo)。最后，提高考核人員及被考核人員對(duì)績(jī)效考核的重視程度，由于長(zhǎng)期以來(lái)績(jī)效考核只是走過(guò)場(chǎng)，不管是公務(wù)員還是考核人員，對(duì)于公務(wù)員績(jī)效評(píng)估都缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致一種消極的態(tài)度。

（作者單位：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）

注釋：

① 高巖，馬謝民.公務(wù)員績(jī)效考核研究文獻(xiàn)綜述[J].人力資源理，2010，11：154-156.

② 滕玉成，俞憲忠：《公共部門人力資源管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003版，第214頁(yè).

參考文獻(xiàn)：

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[2] 佟寶貴.英國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度概述.[J].國(guó)外法學(xué)信息，2001，75-77

[3] 梅繼霞.公務(wù)員績(jī)效評(píng)估體系研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

注：由于版面限制，具體的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)可以聯(lián)系作者。